Автор савранская О. Л





НазваниеАвтор савранская О. Л
страница1/5
Дата публикации22.07.2013
Размер0.98 Mb.
ТипДокументы
100-bal.ru > Финансы > Документы
  1   2   3   4   5
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (2009 год)

АВТОР

Савранская О.Л.,

заместитель генерального директора по правовым вопросам Агентства муниципального и регионального развития
§ 1. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Понятие финансы происходит от латинского financia – наличность, доход. Финансы возникают с появлением денег. Деньги, «выполняя функцию средства обращения, становятся капиталом, т.е. самовозрастающей стоимостью, или стоимостью, приносящей доход. Тем самым деньги создают условия для появления финансов как самостоятельной сферы денежных отношений, как части производственных отношений»1.

Финансы - это не сами денежные средства, а отношения между различными субъектами по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода, являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, а также стимулирования развития государства.

Обычно понятие финансы рассматривается в двух значениях:

- как экономические отношения по поводу создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых субъекту экономической деятельности (включая публично - правовые образования) для выполнения своих задач и функций. При этом данные отношения всегда являются денежными;

- как совокупность фондов денежных средств, используемых для потребностей общества и развития производства.

Опуская детальное изучение различных обоснований понятия «финансы», можно дать следующее определение. Финансы – это экономическая категория, обозначающая в их создании и движении денежные фонды государства и его территориальных единиц, а также организаций, и экономические денежные отношения по формированию, распределению, использованию, контролю указанных фондов для удовлетворения потребностей общества и развития производства.

В государствах функционирует единая финансовая система, включающая две связанные между собой подсистемы: публичные финансы и финансы хозяйствующих субъектов.

В подсистему публичных финансов включаются бюджетная система РФ, состоящая из бюджетов публично-правовых образований, государственная кредитная система (включая муниципальный кредит), система государственного и муниципального страхования, внебюджетные государственные фонды.

Легального определения публичных (общегосударственных) финансов нет. В экономической и юридической науке публичные финансы определяются как совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении государства и его территориальных образований, и система денежных отношений по их формированию, распределению, использованию2.

К подсистеме финансов хозяйствующих субъектов экономическая наука обычно относит финансы организаций, коммерческую банковскую систему, коммерческое кредитование и страхование и т.п. Надо, однако, отметить, что ряд ученых3, в том числе и в области финансового права, существенным признаком финансов считает их безэквивалентный характер (исключает обмен, эквивалентную замену), в связи с чем коммерческие банки, кредитование, страхование не включают в систему финансов. Аргументация данных научных споров не имеет существенного значения для изучения муниципальных финансов и, поэтому, в данном учебном пособии не приводится.

Приведенное деление на подсистемы в значительной степени условно, так как в ряде случаев хозяйствующие субъекты используют публичные финансы, а государственные и муниципальные учреждения зачастую финансируются только за счет средств публично-правовых образований, причем режим использования данных средств имеет существенные особенности, связанные именно с тем, что они относятся к публичным финансам.

Экономическая наука использует вместо понятия «публичные финансы» понятие «общегосударственные финансы», относя к этой категории в числе прочего и финансы местных территориальных единиц. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ и изменением государственного устройства возникла потребность в определении принадлежности местных финансов к определенной подсистеме. Для решения этой задачи необходимо установить, что такое муниципальные (местные) финансы.

Муниципальные финансы – это система экономических денежных отношений по формированию, распределению, использованию, контролю фондов денежных средств муниципального образования (включая безналичные деньги и высоколиквидные активы), предназначенных для удовлетворения потребностей данного муниципального образования и его жителей (местного сообщества).

Очевидно, что местные финансы являются отграниченной частью государственных финансов. В 1911 году проф. Н.Х. Озеров дал интересную с точки зрения современных споров по поводу положения местных финансов в финансовой системе государства дефиниционную формулу финансовой науки. По этой дефиниции «финансовая наука изучает совокупность отношений, которые возникают на почве добывания и распределения союзами публичного характера материальных средств»4. Местное самоуправление представляет собою один из таких «союзов публичного характера» в составе государства5. Более того, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается и гарантируется на всей территории РФ, является одной из форм публичной власти. Исходя из этого в настоящее время не вызывает сомнения отнесение местных финансов к финансовой системе государства.

Местные (муниципальные) финансы обладают общими свойствами финансов как экономической категории, имеют направленность на удовлетворение потребностей общества, а деятельность по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию как государственных, так и местных финансов, носит публичный характер, хотя различается по конкретным задачам.

Данное выше определение муниципальных финансов позволяет относить к местным финансам не только собственные денежные средства муниципального образования, но и все иные средства, привлекаемые для решения местных задач. Этот подход соответствует финансовой системе Российской Федерации, в которую как самостоятельные звенья входят бюджетная система, внебюджетные фонды, финансы организаций, имущественное и личное страхование, кредит. С учетом федеративного устройства Российской Федерации и существования института местного самоуправления необходимо отметить, что названные звенья финансовой системы должны существовать и существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

Кроме того, данный подход к определению муниципальных финансов оправдан и с точки зрения задач, выполняемых органами местного самоуправления с помощью местных финансов, таких как удовлетворение потребностей общества и развитие муниципального образования. Так, к полномочиям органов местного самоуправления отнесены принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Для возможности осуществления данного полномочия органы местного самоуправления наделены правом ведения собственной финансово-хозяйственной деятельности, установления местных налогов и сборов, правом координировать участие других хозяйствующих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории и, соответственно, привлекать на добровольной основе их средства для решения общих задач.

Местные финансы, как и любые другие финансы, выполняют несколько основных функций, таких как распределение, регулирование и контроль. Распределительная функция местных финансов призвана способствовать организации и развитию сбалансированного и эффективного производства в муниципальном образовании в целях наиболее полного удовлетворения потребностей граждан. При посредстве муниципальных финансов происходит распределение части совокупного общественного продукта и национального дохода.

В условиях рыночной экономики ведущей становится регулирующая роль финансов. Грамотное направление финансовых средств в различные отрасли хозяйства в муниципальном образовании, кредиты и муниципальные займы, налоговые льготы и налоговые ставки, размещение муниципального заказа (использование местных финансов) позволяют не только стимулировать развитие отраслей, но и в известной степени изменять структуру производства и потребления в муниципальном образовании.

При посредстве муниципальных финансов происходит контроль за производством и распределением в муниципальном образовании материальных и социальных благ в сфере компетенции местного самоуправления.

Местные финансы являются главной составляющей материальных ресурсов, которыми обладает муниципальное образование. Еще в 1928 году профессор Л.А. Велихов отмечал, что местное самоуправление не мыслится без отграниченных для него финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами. Он указывал: “ В странах с денежным и кредитным обменом ... только достаточные денежные средства могут обеспечить правильное ведение муниципального хозяйства, а следовательно и достижение городского благоустройства в тесном и широком смысле. Вообще роль финансов в муниципальном хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности… и рациональной организации самоуправления, муниципальное хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств, и, наоборот, богатство населенных центров само по себе, при сколько-нибудь рациональном муниципально - финансовом законодательстве… позволяет им достигать положительных результатов, вопреки всем ненормальностям организации и быта”6.

Таким образом, местные финансы - важный рычаг регулирования социально-экономического развития муниципального образования с широкими возможностями воздействия на него. Активное использование регулирующей роли финансов, а также их контрольной функции - необходимые условия развития рыночной экономики.

Необходимость использования местных финансов обусловила осуществление муниципальными образованиями специальной, финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование муниципальных денежных фондов в целях реализации задач социально - экономического развития и выполнения органами местного самоуправления своих функций, в том числе обеспечение тех общественных услуг, которые не являются предметом частного предпринимательства. Главной целью этой деятельности является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, всегда имеют правовую форму7. Не только формирование фондов денежных средств, но и их распределение осуществляется исключительно на основании норм права (правовых норм). Поэтому изучение правового регулирования муниципальных финансов - основа грамотной финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Свое воздействие на экономику финансы осуществляют через финансовый механизм. В структуру финансового механизма входят: финансовые методы, правовое, информационное и нормативное обеспечение, финансовые рычаги8. Финансовый метод – способ воздействия финансовых отношений на хозяйственные процессы. Органы местного самоуправления для обеспечения эффективности местных финансов должны использовать (и, соответственно, регулировать муниципальными правовыми актами порядок осуществления) различные методы: планирование, прогнозирование, учет, финансирование, в том числе инвестирование, кредитование, налогообложение, материальное стимулирование и ответственность, фондообразование, денежные расчеты и пр. Финансовый рычаг – это прием действия финансового метода. Возможность использования финансовых рычагов органами местного самоуправления определяется действующим законодательством и им же ограничена, что требуется учитывать в деятельности органов местного самоуправления. Экономисты относят к финансовым рычагам доход, прибыль, амортизационные отчисления, финансовые санкции, дивиденды, инвестиции, процентные ставки, целевые экономические фонды, формы расчетов, виды кредитов, вклады в уставный капитал и пр. Правовое обеспечение финансового механизма представлено законодательством и подзаконными актами, включая в установленных законом случаях муниципальные правовые акты. Нормативное обеспечение включает различные нормы, например, расходов, тарифные ставки, нормативы, а также нормы бухгалтерского учета (технические нормы). И, наконец, информационное обеспечение финансовой деятельности состоит из разного рода информации. Для муниципальных финансов и муниципальной финансовой деятельности существенное значение имеет организация муниципальной статистики.

Центральное место в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе. На муниципальном уровне также основу местных финансов составляют бюджетные отношения. Основные денежные фонды публично-правовых образований представлены бюджетами.

§ 2. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ

Слово «бюджет» произошло от английского budget - устаревшего названия сумки, кошелька. Раньше так называли портфель, в котором министр казначейства Англии носил деньги и свои отчеты9. Затем это слово стало означать «отчет министра казначейства перед парламентом». Современное понимание бюджета – имеющая официальную силу ведомость (роспись) доходов и расходов экономического субъекта на определенный период. Бюджеты принимаются тогда, когда требуется оценить необходимые и желательные расходы в сравнении с предполагаемыми доходами.

В зависимости от экономического субъекта, в отношении денежных средств которого составляется бюджет, различают федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, бюджеты организаций, семейные бюджеты. Посредством бюджета образуются денежные фонды, которые обеспечивают выполнение задач соответствующего экономического субъекта, осуществление его функций. Бюджет является основным инструментом проверки соответствия доходов и расходов, сбалансированности экономических ресурсов.

Для публично-правовых образований (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) наличие бюджета является обязательным, так как обеспечивает финансовые возможности решения общественных задач. Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств этого муниципального образования.

В экономической и юридической науке нет единого подхода к определению понятия «бюджет», оно анализируется в различных аспектах. С точки зрения экономики бюджет - это роспись расходов и доходов. Вместе с тем, роспись – это только часть понятия бюджета. Исключительно важно для определения данного понятия и то, что бюджет, входя как одно из звеньев в финансовую систему, представляет собой совокупность экономических отношений по поводу формирования, распределения, использования фонда денежных средств, предназначенных для определенных целей, содержание которых зависит от субъекта экономических отношений (государство, его территориальные единицы, организации, семьи). Существует и юридический признак бюджета – это правовой акт, утвержденный уполномоченным органом. В материальном плане бюджет – определенный централизованный фонд денежных средств, находящийся в распоряжении и используемый субъектом экономической деятельности для решения стоящих перед ним задач и обеспечения его функций. Надо отметить и важное содержание бюджета как объекта права собственности. Для публично-правовых образований – РФ, субъектов РФ, муниципальных образований – бюджет является основой соответствующей казны.

Л.Велихов отмечает для местного бюджета, указывая вместе с тем на распространение данного утверждения на все бюджеты «публичных союзов», что «бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий …самоуправления на определенный период времени»10, тем самым подчеркивая связь денежных ресурсов и определенных действий местного самоуправления.

Лишь Бюджетный Кодекс РФ (далее – БК РФ) дал легальное определение бюджета для целей данного Кодекса. Ст. 6 установлено, что бюджет (в том числе и местный, относящийся к третьему уровню бюджетной системы РФ) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Несмотря на то, что указанное определение не однозначно и не учитывает всех составляющих рассматриваемого понятия, органы местного самоуправления должны при осуществлении правового регулирования исходить из данного определения как единственно легального на настоящий момент.

Термин “местный бюджет” также имеет несколько значений. Это и форма образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и фонд денежных средств, находящийся в собственности муниципального образования, и нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования. В отличие от установления общего понятия «бюджет» БК РФ не дает определения местного бюджета. По-видимому, необходимо использовать аналогию закона. Кроме того, требуется учесть, что на основании норм статьи 15 БК РФ, местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Исходя из этого, местный бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, определенных расходными обязательствами данного муниципального образования.

По действующему бюджетному законодательству использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, помимо бюджета, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Статьей 32 БК РФ также установлено, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджете.

Всё это означает, что в муниципальном образовании не может быть внебюджетных средств и, соответственно, внебюджетных счетов. Все поступления денежных средств в пользу муниципального образования (включая пожертвования и дарение, в том числе муниципальным бюджетным учреждениям) должны быть учтены в местном бюджете.

Правовой формой бюджета является закон для государственных бюджетов и государственных внебюджетных фондов и муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования для местного бюджета. Таким образом, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме решений представительных органов муниципальных образований.

Для современной российской муниципальной практики важно понимать разницу между бюджетом и сметой. В советский период действовал сметный принцип формирования низовых бюджетов, т.е. согласование (а по факту - доведение) всех показателей бюджета вышестоящим уровнем публичной власти. Изменить установленные вышестоящими органами показатели можно было лишь в очень узких пределах. У органов местной власти отсутствовала возможность и самостоятельно устанавливать направления расходования бюджетных средств. В отличие от этого бюджет предусматривает самостоятельность в установлении показателей бюджета и направлений использования денежных средств. В смете фиксируются установленные вышестоящими органами направления использования денежных средств. Если смета отражает позицию вышестоящего уровня и установленные свыше нормативы, то бюджет закрепляет выбранные органами местного самоуправления приоритеты в направлении средств и собственные расчеты органов местного самоуправления по показателям бюджета, муниципальные нормы и нормативы. Такая разница между сметой и бюджетом обусловлена в первую очередь тем, что при сметном принципе финансирования доходы поступают от вышестоящего уровня, собственные, независимые от вышестоящего уровня власти источники доходов отсутствуют. Для бюджета же характерно наличие собственных доходных источников, как правило, достаточно постоянных. Смета составляется административно подчиненным органом, лицом, организацией. Например, бюджетным учреждением, которое получает от органов местного самоуправления задание и расходует средства, выделенные по смете, на исполнение этого задания. Смета требует утверждения со стороны вышестоящего лица (органа). Так как соподчиненность муниципальных образований, подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти отсутствует, у муниципальных образований не может быть сметы. Ответственность за использование средств при сметном и бюджетном принципах финансирования также различается. При сметном принципе лицо, исполняющее смету, отвечает за строгое соответствие расходов утвержденной смете. При бюджетном финансировании оценивается полученный результат деятельности.

Надо указать, что действующее бюджетное законодательство дает определение смете (ст.6 БК РФ) и указывает пределы применения сметного принципа финансирования (ст.15 и ст. 221 БК РФ). Смета утверждается либо для населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, т.е. для административно-территориальных единиц муниципального образования, созданных в целях организации управления территорией, либо для бюджетных учреждений. Применение сметного принципа к финансированию расходов муниципального образования не допускается и противоречит принципам бюджетного законодательства, о чем будет сказано ниже.

Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения; смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Таким образом, различия между понятиями «бюджет» и «смета» очевидны.

Местное самоуправление - власть, которая действует в рамках, установленных государством посредством принятия законов, т.е. деятельность местного самоуправления носит «подзаконный» характер. Исходя из этого, местные финансы, их формирование, распределение и использование, экономическая деятельность местного самоуправления также регламентируется законодательством. Основным законодательным актом, регулирующим вопросы бюджетов и бюджетного процесса, является Бюджетный Кодекс РФ (далее – БК РФ). Органы местного самоуправления обязаны осуществлять все работы с бюджетом в строгом соответствии с принципами и нормами данного Кодекса, а также иными нормами бюджетного законодательства.

  1   2   3   4   5

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Автор савранская О. Л icon2. Опубликованные патенты 1
...
Автор савранская О. Л iconПредмета /курса. Автор программы оом «Ознакомление с окружающим миром» Автор А. А. Плешаков
Муниципальное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа №2 с. Арзгир Арзгирского района
Автор савранская О. Л iconАвтор Цыганцева Надия Камильевна Образовательное учреждение
Автор: Рыбкин В. Р., к ф н., доцент кафедры социальной работы и организации работы с молодёжью
Автор савранская О. Л iconУчебная программа курса по выбору Автор-составитель
Автор-составитель Т. В. Головацких, учитель иностранного языка, муниципального образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная...
Автор савранская О. Л iconПрограмма дисциплины Институциональная экономика для направления...
Автор программы: к э н., профессор Полищук Леонид Иосифович ()
Автор савранская О. Л iconКурсовой проект по предмету программирование
Поэтому автор считает, что наступает век JavaScript. Также автор надеется, что после прочтение ниже приведенной работы вы поддержите...
Автор савранская О. Л iconРабочая программа по обществознанию для учащихся 8-9 класса на 2011-2013...
Автор программы: Бабушкина Светлана Юрьевна, учитель истории и обществознания первой квалификационной категории
Автор савранская О. Л iconРабочая программа по кружковой деятельности «Amusing English» (занимательный...
Средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов г. Кирс Верхнекамского района Кировской области
Автор савранская О. Л iconОсновы психолингвистики
А. М. Шахнаровича, изданной мглу. Можно добавить еще получившую широкую популярность переводную с английского книгу, где довольно...
Автор савранская О. Л iconАвтор: Жиряков И. Г
Автор: Жиряков И. Г. доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой гуманитарных наук Москов­ской академии экономики и...
Автор савранская О. Л iconПрограмма составлена на основе учебной программы «Наша родина Ямал» (автор Федорова Л. В.)
Автор-составитель – Ресухина С. Г. Программа составлена на основе учебной программы «Наша родина Ямал» (автор Федорова Л. В.) регионального...
Автор савранская О. Л iconАлексей Зинин
«рпс» на канале 7ТВ, один из создателей еженедельника «Советский спорт – футбол», автор, соавтор и издатель книг со звездами спорта,...
Автор савранская О. Л iconПрограмма по формированию навыков безопасного поведения на дорогах...
Автор не может поручиться за полную историческую идентичность, поскольку рассказчик, равно как и сам названный автор чаще всего при...
Автор савранская О. Л iconСолдат Шумякин игрушечный роман
Автор просит прощения у Юлии Парамоновны Михайловой за то, что история их интимных, хотя и невинных, отношений была обнародована...
Автор савранская О. Л iconПрограмма дисциплины Гражданский процесс зарубежных стран для специальности...
Автор программы: доцент, к ю н. Кудрявцева Е. В. Рекомендовано секцией умс одобрено на заседании кафедры
Автор савранская О. Л iconПрограмма по формированию навыков безопасного поведения на дорогах...
Календарно- тематическое планирование всего за год -68 часов, 2 часа в неделю, согласно календарно- тематическому планированию материала...


Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
100-bal.ru
Поиск