4.2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организация и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.
Бюджетная система Российской Федерации включает в себя три звена:
Федеральный бюджет Российской Федерации.
Бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые и областные бюджеты, бюджеты автономных образований, в также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга.
Местные бюджеты.
До 1991 г. ведущее место в системе планового управления экономикой занимал государственный бюджет СССР, куда составной частью включался госбюджет Российской Федерации. Госбюджет СССР являлся основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных ресурсов. Через него государство концентрировало у себя значительную долю (свыше половины) национального дохода страны и централизованно ее распределяло и перераспределяло для целей планомерного развития народного хозяйства, решения социальных проблем, содержания органов государственной власти и управления, укрепления обороны страны. С помощью бюджетного механизма изымались излишние в настоящее время у одних хозяйственных звеньев денежные накопления и передавались другим, где собственных средств для выполнения поставленных планом заданий не хватало. Такое перераспределение, носившее безвозвратный характер, позволяло планомерно выделять средства для обеспечения необходимого развития соответствующих отраслей народного хозяйства и экономических районов. Государственный бюджет занимал ведущее место в обеспечении расширенного воспроизводственного процесса финансовыми ресурсами, в направлении капитальных вложений на нужды развития отраслей и районов, определяющих темпы роста экономики страны.
Важная роль бюджета не ограничивалась сферой материального производства. Она охватывала также и непроизводственную сферу (образование, здравоохранение, культуру и др.), функционирующую за счет части доходов, мобилизуемых в сфере материального производства. Через государственный бюджет осуществлялись планирование доходов и расходов государства, мобилизация внутрихозяйственных резервов, а также финансовый контроль за ходом выполнения народнохозяйственных планов, рациональным использованием средств. При составлении проекта бюджета решалась также задача распределения доходов и расходов между видами бюджетов и обеспечения их сбалансированности на всех уровнях.
Бюджетная система страны была единой. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в государственном бюджете СССР.
Государственный бюджет СССР включал в себя союзный бюджет, которым ведал Совет Министров СССР, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Госбюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты.
Бюджеты краев и областей включали краевые или областные бюджеты, бюджеты районов и бюджеты городов областного или краевого подчинения. Бюджеты районов состояли из районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, бюджетов рабочих поселков и бюджетов сельских советов. В состав бюджетов городов входили городские бюджеты и бюджеты районов города.
Бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономического и социального развития, всей экономической системой СССР.
В последующие годы в условиях создания Российского государства, развития рыночных отношений, многообразия форм собственности, усиления самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с Законом "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", принятым в октябре 1991 г., стали самостоятельными республиканский бюджет Российской Федерации (он получил название федерального бюджета), республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, местные бюджеты. Это значит, что бюджеты вышестоящих уровней управлений перестали включать в себя доходы и расходы бюджетов нижестоящих уровней управления. Для обеспечения самостоятельности бюджетов и автономного функционирования им установлены собственные источники доходов и предоставлено право определять направления их использования и расходования. Одновременно совершенствуется механизм бюджетных взаимоотношений между уровнями власти.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 28) бюджетная система России основана на следующих принципах:
• единства бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
• сбалансированности бюджетов;
• эффективности и экономности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• гласности;
• достоверности бюджетов;
• адресности и целевого характера бюджетных средств.
Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время складывается из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе Российской Федерации, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область; городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга; 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.
Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет соответствующим органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий. При этом очень важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций органов государственной власти по уровням управления, а проблема бюджетных взаимоотношений центра и регионов успешно решалась. Дело в том, что роль региональных и местных органов власти в регулировании экономических процессов и решении социальных проблем значительно возросла, а их функции существенно расширились. Конечно, как уже отмечалось, в условиях перехода к рыночной экономике меняются направления вложения бюджетных средств и методы бюджетного воздействия.
Важной проблемой является также эффективное распределение доходов и расходов между региональными и местными органами власти. А это возможно, если в их взаимоотношениях будут оптимизированы две тенденции — на централизацию доходов и на децентрализацию расходов, с тем чтобы не утрачивалась самостоятельность местных органов власти в бюджетной сфере, не усиливалась их зависимость от вышестоящих звеньев бюджетной системы. В противном случае возникла бы опасность воссоздания прежней подконтрольности нижестоящих бюджетов вышестоящим. Должен действовать принцип — расходные функции должны соответствовать доходным поступлениям. Только на этой основе межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов будет оптимальным.
Свод бюджетов в целом по Российской Федерации или по соответствующей территории носит название консолидированных бюджетов. Такой объединенный бюджет соответствующими законодательными органами не утверждается и используется для аналитических и статистических целей.
Действующая система межбюджетных отношений в Российской Федерации была сформирована в 1994 г. В последние годы проводилась работа по их совершенствованию.
Постановлением Правительства Российской Федерации 30 июля 1998 г. была одобрена "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах"*. Основные проблемы существующей системы межбюджетных отношений в ней сформулированы следующим образом:
• не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;
• требуют совершенствования формы финансовой поддержки из федерального бюджета;
• отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
• нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов;
• не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;
• не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;
• трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций;
• допускается принятие на федеральном и региональном уровнях решений без определения источников финансирования.
* Российская газета. — 1998. — 8 августа. — С. 4, 6.
Решение всех этих проблем требует, как указывается в Концепции межбюджетных отношений, оздоровления региональных финансов, повышения эффективности функционирования региональных бюджетных систем, сокращения количества дотационных территорий и размера дотаций, минимизации встречных финансовых потоков, повышения контроля и ответственности за использование выделенных средств регионами, обеспечения дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий, создания механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий; повышения заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов; обеспечения взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; использования режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации отдельных программ и проектов.
Межбюджетные отношения в Российской Федерации согласно Концепции должны основываться на следующих основных принципах:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;
• самостоятельность бюджетов разных уровней;
• законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• единство бюджетной системы.
Центральное место в Концепции занимает раздел "Основные направления реформы межбюджетных отношений". В нем предлагаются методический подход к разграничению доходных и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней, а также методика распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Его назначение — выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов Российской Федерации.
Для избирательной инвестиционной поддержки развития регионов будут служить специально создаваемый Фонд регионального развития (ФРР) и Бюджет развития Российской Федерации.
Поддержка социального направления, в основном на безвозвратной основе, будет осуществляться в рамках Фонда регионального развития. Согласно Концепции этот Фонд представляет собой методологически объединенную совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных ныне разрозненных капиталовложений. Указанные консолидированные в ФРР расходы в рамках устанавливаемых требований направляются на инвестиционные нужды по развитию социальной инфраструктуры на территориях субъектов Российской Федерации.
Для целей выравнивания диспропорций в уровне экономического развития территорий будет использоваться Бюджет развития Российской Федерации. Его средства в основном будут предоставляться на возвратной основе. При прочих равных условиях приоритет будет отдаваться экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор будет производиться на конкурсной основе.
|
