Тема 5. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ
5.1. Основные типы бюджетного устройства
Бюджетное устройство определяется формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.
Бюджетное устройство — это организация государственного бюджета и бюджетной системы страны, которая определяет взаимоотношения между отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и т.д.
По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Рисунок 5.1 - Схема бюджетного устройства унитарного и
федеративного государства
Унитарное (единое) государство - форма государственного устройства, при которой его части являются административно – территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования. В отличие от федерации, в унитарном государстве есть единые для всей страны высшие органы государственной власти, единое гражданство, единая правовая система. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2-х звеньев – государственного и местного бюджетов.
Федеративное (объединенное) государство - форма государственного устройства, при которой части федерального государства являются государственными образованиями, обладающими юридически закрепленной политической самостоятельностью; субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы; в парламенте имеется палата представляющая интересы членов федерации Бюджетная система федеративного государства трехзвенная и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов. Уровни данных бюджетов существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты.
Примеры федерального государства
США, Канада, Мексика
Бразилия, Венесуэла, Аргентина
Швейцария, Германия, Австралия, Бельгия, Испания
Россия
Австралия, Индия, Пакистан, Малайзия
Нигерия, Эфиопия, ЮАР
Испания, ЮАР de facto являются федеральными, но термин не употребляется в конституции
Швейцария de jure –конфедерация, de facto – федерация
Китай de jure –унитарное государство, de facto – федерация
Около 40% населения земного шара живет в странах, которые являются Федеральными или могут быть отнесены к федерациям по формальным признакам.
Экономические методы подходят не только для федераций, но и для унитарных государств с развитой системой местного самоуправления.
Конфедеративное (союзное) государство – добровольное объединение независимых государств для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся государства, сохраняя суверенитет полностью и значительную независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий (внешняя политика, связь, транспорт, вооруженные силы). У государств – членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы. Конфедерация: США 1771-1789, ЕС,СНГ.
Бюджетное устройство Российской Федерации соответствует федеративному устройству государства и принципу самостоятельности и консолидирования бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Бюджетное устройство РФ объединяет ключевые позиции, такие как:
состав бюджетной системы РФ;
принципы построения бюджетной системы РФ;
состав бюджетной классификации РФ.
5.2. Бюджетная система РФ. Принципы построения бюджетной системы РФ
Бюджетная система Российской Федерации - основанная на
экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и ст. 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) структура бюджетной системы РФ включает в себя:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
бюджеты субъектов РФ (региональных бюджетов) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетное законодательство и бюджетная практика различают бюджет государства и государственный бюджет.
На основании Конституции РФ начиная с 1994 г. государственный бюджет носит название федерального. В свою очередь, бюджет государства — это консолидированный бюджет России. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между бюджетами.
Рисунок 5.2 – Структура бюджетной системы РФ
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, предназначены для исполнения расходных обязательств РФ. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов) образуют консолидированный бюджет РФ.
Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются форме законов субъектов РФ и предназначены для исполнения расходных обязательств субъектов РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований в составе данного субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов) образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
В состав местных бюджетов включаются бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. При этом каждое муниципальное образование имеет свой бюджет, предназначенный для исполнения своих расходных обязательств.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 28 - 38) функционирование бюджетной системы РФ основано на следующих принципах (рис. 5.3.):
единства бюджетной системы РФ (означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства и пр.);
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (означает, что доходы и расходы бюджетов разных уровней функционируют автономно, независимо друг от друга, доходы и расходы местных и региональных бюджетов не включаются в федеральный бюджет. Кроме того, существует разделение источников финансирования дефицитов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ);
самостоятельности бюджетов (означает право органов государственной власти на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования бюджетных средств, которые формируются за счет собственных источников доходов, не допускать изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов, и др.);
равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями Бюджетного кодекса РФ);
полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах);
сбалансированности бюджета (означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета);
Рисунок 5.3 – Принципы бюджетной системы РФ
результативности и эффективности использования бюджетных средств (означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств);
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом о бюджете в части межбюджетных субвенций и субсидий, средств целевых иностранных кредитов (заимствований), добровольных взносов, расходов бюджета за пределами РФ, отдельных видов неналоговых доходов);
прозрачности (открытости) — означает доступность и открытость информации о составе показателей бюджетов разных уровней заинтересованным пользователям, публикацию бюджетов в средствах массовой информации. При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;
достоверности бюджета (означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета);
адресности и целевого характера бюджетных средств (означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования;
подведомственности расходов бюджетов (означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (или распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся);
единства кассы (означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципалитетов за пределами их территорий, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ),
Руководствуясь при построении бюджетной системы данными принципами, можно добиться эффективного управления бюджетными средствами и легко отследить направления их расходования.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетная классификация. До 1966 г. бюджетная классификация регулировалась только на подзаконном уровне. В настоящее время вопросы правового регулирования бюджетной классификации отражены в четвертой главе Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная классификация Российской Федерации».
Бюджетная классификация представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, которая используется для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всей бюджетной системы. Основной функцией бюджетной классификации является обеспечение эффективного, полного и четкого бюджетного планирования.
Бюджетная классификация предусматривает присвоение объектам классификации соответствующих группировочных кодов, обеспечивающих единство формы бюджетной документации, предоставление необходимой информации для составления консолидированного бюджета России и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, а также отчетов об их исполнении.
Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации осуществляются Министерством финансов Российской Федерации (ст. 18 Бюджетного кодекса РФ). Бюджетная классификация включает:
классификацию доходов бюджетов;
классификацию расходов бюджетов;
классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
классификацию операций публично-правовых образований.
Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве является проблема организации бюджетных взаимоотношений центра и регионов, т. е. бюджетный федерализм.
5.4. Бюджетный федерализм
Бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет общегосударственных интересов, интересов субъекта федерации и интересов населения на всей территории страны.
Существует три типа бюджетного федерализма:
централизованный;
децентрализованный;
комбинированный.
Под централизованным типом бюджетного федерализма понимается такая организация бюджетной системы, при которой.
разграничение полномочий между уровнями власти по расходам,
как правило, не сопровождается наделением их достаточными
собственными источниками доходов;
финансирование территориальных программ осуществляется за
счет централизованных средств федерального бюджета с использованием межбюджетных отношений.
Под децентрализованным типом бюджетного федерализма понимается организация бюджетной системы, при которой:
признается высокая степень самостоятельности региональных
и местных бюджетов;
ограничивается финансовая помощь вышестоящих бюджетов
нижестоящим;
полномочия в области расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.
Комбинированным типом бюджетного федерализма является такая организация бюджетной системы, при которой:
применяется механизм горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
предусматривается более высокая ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития субъектов при неизбежном ограничении самостоятельности их властей и усилении контроля со стороны федеральных органов власти;
• возрастает роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания субъектов федерации.
Для каждого типа федеративного устройства государства характерна своя модель бюджетного федерализма, наиболее известными из которых являются:
американская (конкурентная), при которой предусмотрена:
доходная часть бюджетов всех уровней, формируемая пре
имущественно за счет собственных источников (например
местных и региональных налогов);
большая самостоятельность отдельных штатов;
зависимость федеральных субсидий штатам от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти;
существенная региональная диспропорция по доходам и рас
ходам;
германская (кооперативная), предусматривающая:
формирование доходной части бюджетов всех уровней, преимущественно за счет законодательно закрепленных отчислений от единых (федеральных) налогов;
партнерство и активную политику федерального центра по
вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджет
ной обеспеченности территориальных образований, где она
меньше среднего уровня;
ограничение самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения;
использование механизма дифференциации нормативов отчислений от общих налогов для выравнивания условий между отдельными землями;
существование финансовой помощи землям в виде федеральных субсидий;
распределение расходных полномочий в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма.
Основными проблемами бюджетного федерализма являются:
• определение:
- состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами разных уровней;
- источников поступлений денежных средств в бюджеты разных уровней в целях обеспечения расходных полномочий;
• организация взаимодействия между бюджетами в области трансфертов.
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:
самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:
- закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
- недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
- компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.
разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;
наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:
макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.
Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:
уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные, в результате введения налога;
уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.
Как правило, решения о введении или ликвидации того или иного налога принимаются на федеральном уровне, так как последствия от таких решений могут иметь глобальный, макроэкономический характер.
Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.
Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.
Налоговые полномочия должны распределяться между уровнями бюджетной системы согласно принципам:
мобильности налоговой базы. Чем более мобильна налоговая база, тем на более высоком уровне должен администрироваться налог. Децентрализованное управление налогами с мобильной базой может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей. Налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль;
равномерность распределения налоговой базы. Чем более равномерно распределена налоговая база по территории страны, тем на более низком уровне может вводиться и администрироваться налог. Налогами с неравномерно распределенной налоговой базой являются налоги на полезные ископаемые;
возможность макроэкономического регулирования. Чем большим стабилизационным потенциалом обладает налог, тем на более высоком уровне он должен вводиться и управляться;
границы юрисдикции. Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые “экспортируются” в другие регионы, т.е. оплачиваются их жителями. Примером “экспортируемого” налога может послужить налог с продаж в субъекте федерации или муниципальном образовании, который в значительной степени может оплачиваться жителями других регионов, которые в основном, не потребляя локальных общественных благ, субсидируют бюджет соответствующего региона;
поддержание единого экономического пространства. Данный принцип означает, что субфедеральные уровни власти не должны иметь права вводить налоги, аналогичные таможенным пошлинам.
Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового Кодекса РФ. В РФ, в основном, практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы, от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога, могут поступать и в бюджеты других уровней.
Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы – простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.
|
