Решение Конференции Сторон ркик ООН

31 В настоящее время Конвенция не предусматривает обязательств развивающихся стран по предоставлению национальных сообщений об инвентаризации выбросов и мерах по смягчению изменения климата на какой-либо регулярной основе. Развивающиеся страны, ассоциировавшие себя с Копенгагенским соглашением, согласились с тем, что теперь от них ожидается предоставляемая раз в два года международная отчетность о результатах внутренней оценки мероприятий по предотвращению изменения климата.

32 Концепция «международных консультаций и анализа», результаты которых не носят юридически обязывающего характера, сходна с процедурой, применяемой Всемирной торговой организацией для оценки прогресса, достигнутого странами в выполнении различных обязательств (или отсутствия такового). Хотя Соглашение не предусматривает механизма обеспечения выполнения обязательств применительно к мероприятиям развивающихся стран, концепция «помогающей» оценки (ориентированной на содействие выполнению, в отличие от «контролирующей» оценки, ориентированной на выявление несоответствий с последующими санкциями) согласуется с предлагаемым процессом международных консультаций и анализа.

33 Хотя соответствующие процедуры еще не определены, развивающимся странам с крупными экономиками, ассоциирующим себя с Соглашением, придется выработать мероприятия NAMA (национально приемлемые действия по предотвращению - ‘national appropriate mitigation actions’) еще до того, как станут известны конкретные условия мониторинга, отчетности и верификации. Последующая формулировка об уважении национального суверенитета является, в частности, мерой предосторожности, призванной не допустить неблагоприятного результата соответствующих переговоров.

34 Мероприятия NAMA (национально приемлемые действия по предотвращению - ‘national appropriate mitigation actions’), отвечающие национальным условиям – термин, введенный Балийским планом действий, применительно к развивающимся странам. Последние могут принимать на себя обязательства по осуществлению мероприятий NAMA в отличие от развитых стран, от которых ожидается принятие количественных обязательств по сокращению выбросов.

35 Хотя термин «международная помощь» не получил строгого определения, вероятно, развитые страны будут рассматривать этот термин как имеющий тот же широкий смысл, что и совокупность всех ресурсов, составляющих общий объем финансирования, который они обязались мобилизовать (т.е. государственные и частные, двусторонние и многосторонние ресурсы).

36 От мероприятий NAMA, частично финансируемых за счет ресурсов стран Приложения I, ожидается более высокий уровень подотчетности. Поэтому эти мероприятия, получающие международную поддержку, следует отражать в специальном общедоступном реестре. В тот же реестр будет включена информация о предоставленной финансовой и технологической помощи.

37 Копенгагенское соглашение не определяет конкретных процедур верификации как для мероприятий по предотвращению изменения климата, так и для предоставления финансирования. Ясно, однако, что к мероприятиям NAMA, получающим международную помощь, будут применяться международные механизмы MRV. В ходе ведущихся переговоров развивающиеся страны стремятся оградить себя от чрезмерного контроля, тогда как развитые страны стремятся предотвратить фактическую или предполагаемую неэффективность использования предоставляемых ресурсов, создающую неблагоприятные условия для выделения дальнейшей помощи.

38 Развивающиеся страны могут избежать применения к ним международных механизмов MRV, отказываясь от получения международной помощи для мероприятий по предотвращению изменения климата. Во время сегмента высокого уровня представители таких государств, как Китай, Индия и Бразилия, неофициально объявили в своих выступлениях о том, что их страны не будут стремиться к получению «международной помощи» или принимать ее. В этом случае данное положение Соглашения будет неприменимо к этим странам.

39 Хотя переговорный процесс по тексту соглашения о REDD ("reducing emissions from deforestation and forest degradation" – «сокращение выбросов от сведения и деградации [тропических] лесов») продвинулся достаточно далеко, достигнув этапа, на котором ожидается принятие окончательного политического решения Конференцией Сторон РКИК, решение по REDD не было «немедленно» принято на КС-15. Ближайшая возможность принятия решения по тексту представится на следующей Конференции Сторон (КС-16).

40 Данная отсылка к «механизму» не связана с существующим переговорным процессом по REDD, предметом которого является методология учетов выбросов и поглощения парниковых газов, связанных с лесным хозяйством. Представитель Тувалу отметил на заключительном пленарном заседании, что, учитывая содержание переговоров по REDD, не вполне ясно, что в точности означает использованный здесь термин «механизм». Хотя выбор термина в данном случае может быть результатом недостаточного знакомства участвовавших в переговорах глав государств и других должностных лиц высокого уровня с подробностями переговоров по REDD, ситуация может быть прояснена в тексте решения о принятии REDD–plus (соответствующее решение еще не принято официально).

41 Дальнейшие разъяснения относительно терминов REDD и REDD–plus имеются на сайте www.un–redd.org. Наличие «плюса» означает включение мер по сохранению биоразнообразия и традиционных условий жизни коренного населения.

42 В контексте Балийского плана действий «различные подходы» [п. 1(b)(iv)] отличаются от «отраслевых» или секторных подходов, которым посвящен пункт 1(b)(iii) плана. Вопросы, связанные с бункерным топливом и международными авиаперевозками, подробно обсуждаются в п. 1(b)(iii). При этом ни один из двух этих вопросов не упоминается в Копенгагенском соглашении.

43 Данная формулировка подтверждает решение в пользу применения рыночных механизмов между странами, ассоциирующими себя с Соглашением. «Различные подходы» включают возможности использования рыночных механизмов для направления потоков капитала в деятельность по предотвращению изменения климата. Использование рыночных механизмов – например, международный зачет достигнутых сокращений выбросов в рамках Механизма чистого развития – вызывает возражения со стороны некоторых стран.

44 На заключительном пленарном заседании министр иностранных дел Великобритании отметил, что Соглашение, внесенное президентом КС в качестве проекта решения, должно быть принято КС для того, чтобы данные практически важные пункты, предполагающие немедленные действия, вступили в силу. Именно эти соображения правового характера послужили основной причиной того, что Стороны, поддерживавшие Соглашение, отвергли предложения о передаче документа в Секретариат РКИК в качестве «документа для информации» (“.INF”) или «прочего документа» (“.MISC”). Подобный статус документа не позволил бы вступить в силу данным решениям.

Заметим, что весь раздел Соглашения по финансам относится только к предоставлению помощи развивающимся странам (а не странам, не входящим в Приложение 1). Вопрос предоставления помощи странам с переходной экономикой, не входящим в Приложение 1, не этом не закрыт, но он, вероятно, должен решаться позже на уровне правил доступа к тому или иному фонду (по аналогии с Адаптационным фондом Киотского протокола) или каналу финансирования. Как видно из последующих комментариев, двусторонние агентства развитых стран и другие каналы помощи вне прямого контроля и подотчетности РКИК ООН по-прежнему будут играть очень важную роль. Поэтому для стран с переходной экономикой использование этих каналов, вероятно, будет очень важно. Вопрос помощи странам с переходной экономикой, в том числе, входящим в Приложение 1 также может рассматриваться, но уже вне РКИК, на двусторонней основе.

45 Определения «новое и дополнительное» позволяют отличить финансирование, связанное с Соглашением, от официальной помощи в целях развития (ОПР или ‘Official development assistance’, ODA), которая уже может быть предусмотрена в качестве статьи ежегодных расходов того или иного государства.

46 Ранее в РКИК были учреждены фонды для помощи 49 странам со статусом в ООН наименее развитых стран (Специальный фонд Конвенции и Фонд наименее развитых стран), сталкивающихся с наиболее тяжелыми последствиями изменения климата и одновременно располагающими лишь крайне ограниченными возможностями для адаптации. Фонды работают, но с совершенно недостаточными объемами ресурсов. При этом практика управления этими фондами стала предметом споров, поскольку оказалось, что страны, для которых предназначены указанные ресурсы, сталкиваются со значительными трудностями, пытаясь получить к ним доступ на практике.

47 Япония объявила о намерении выделить 15 млрд. долл. на указанные три года. ЕС объявил о намерении выделить на тот же срок средства в размере около 11 млрд. долл. США объявили о намерении ежегодно вносить в фонды «быстрого старта» «свою долю» от предлагаемых 10 млрд. долл. в год, что составит около 3 млрд. долл. в год. В совокупности объявленный вклад этих трех сторон близок к предусмотренной Соглашением величине краткосрочного финансирования – 30 млрд. долл. в течение трех лет.

48 Сбалансированное распределение ресурсов между предотвращением и адаптацией подразумевает выделение примерно 5 млрд. долл. на каждое из этих двух направлений ежегодно. Ранее решениями КС был учрежден Адаптационный фонд Киотского протокола для финансирования проектов, заявленных в рамках Национальных программ действий по адаптации (‘Nationally Adaptation Programmes of Actions’, NAPA).

Однако на практике пока лишь очень немногие проекты получили финансирование, поскольку Адаптационный фонд только начал получать ресурсы в виде отчислений с проектов Механизма чистого развития (МЧР). В фонд передается 2% «сертифицированных разрешений на выбросы», созданных каждым проектом. При этом сам объем этих средств даже в будущем не сможет быть большим, если отчисления с проектов будут единственным источником. Более того ситуация с ресурсами будет столь же плачевной, если отчисления будут делаться не только с МЧР, но и проектов совместного осуществления и межгосударственной торговли квотами, даже если процент отчислений будет увеличен в несколько раз.

То есть Адаптационному фонду нужен иной – более мощный источник средств. Заметим, что Соглашение не содержит указания на то, что ресурсы «быстрого старта» будут направлены на финансирование проектов NAPA, равно как и указание на название фонда – получателя средств на 2010 – 2012 гг.

Государственный секретарь США Хиллари Клинтон в своем заявлении по вопросам финансирования, сделанном в Копенгагене, подчеркнула, что приоритет будет отдаваться деятельности в интересах наиболее уязвимых групп населения, а участники КС ранее обсуждали вопрос о критериях отнесения стран к группе наиболее уязвимых государств. Однако Соглашение не затрагивает вопрос об относительном приоритете получателей средств.

49 Правительства развитых стран обязуются мобилизовать финансовые ресурсы из различных источников; эти ресурсы будут направляться по различным каналам. ЕС и США объявили о намерении мобилизовать свою «долю» общего объема средств; эта доля может рассчитываться по тем же формулам, которые используются при определении взносов стран на финансирование деятельности мировых институтов развития, в частности, ГЭФ, IMF и т.п. Вопрос о совместном использовании других критериев выделения средств, например, параметров абсолютного или удельного объема выбросов, исторической ответственности стран и др., обсуждался на КС, но фактически заходил в «тупик», особенности разных стран не позволяли придти к консенсусу ни по одному из критериев. В частности, есть очень небогатые страны с высокими удельными выбросами на душу населения или единицу ВВП, такова структура их ВВП. Историческая ответственность Китая уже «перегнала» российские показатели и т. д., и т.п.

50 Диверсификация финансовых потоков предполагает также разнообразие условий доступа к ним и контроля над их использованием. Условия доступа и контроля представляют собой два вопроса, важных для развивающихся стран. Большинство каналов финансирования, в частности, деятельность национальных агентств помощи развитых стран, не будет подпадать под действие механизмов управления и подотчетности Конвенции.

51 Термин «альтернативные» может включать рыночные механизмы, например, международную торговлю квотами, введение аукционной продажи квот, отчисления с международного бункерного топлива (используемого для авиационных и/или морских перевозок), те или иные платежи или налоги, вводимые на международном, региональном или национальном уровне. В процессе переговоров отмечалось, что в случае торговли квотами важно избежать двойного учета – зачета для выполнения обязательств развитых стран и одновременного зачета в виде выполнения обязательств по финансированию мероприятий по предотвращению в развивающихся странах.

52 В процессе переговоров РКИК ООН о механизме финансирования значительное внимание уделяется вопросам условий доступа к ресурсам и контроля за их расходованием. «Копенгагенский зеленый климатический фонд» рассматривается как новое институциональное решение, призванное снять ряд проблем, поднимаемых как развитыми, так и развивающимися странами.

Важно подчеркнуть, что в Соглашении говорится о «значительной части» финансирования, направляемого через новый фонд. Весьма вероятно, что, в конечном счете, большая часть средств может быть направлена через другие каналы в форме прямых иностранных инвестиций или международной торговли квотами на выбросы, а также помощи, выделяемой правительствами в рамках двусторонних соглашений или существующих многосторонних программ. Поэтому страны хотели бы заранее оговорить, что значительная часть средств пойдет через новый фонд, и будет удовлетворять условиям доступа и контроля, установленным решениями РКИК ООН. Вопрос о том, какая это часть, пока в процессе переговоров не обсуждался.

53 Именно создание данного Комитета высокого уровня (‘High Level Panel’) явилось компромиссным решением относительно условий доступа и контроля, на которые указывается в предыдущем комментарии. Ключевая роль в подготовке и принятии решений отводится данному Комитету, который будет состоять из высших должностных лиц, вероятно, на уровне министров или специальных представителей глав государств.

Кроме условий доступа и контроля Комитет будет рассматривать принципиальные вопросы мониторинга, отчетности и верификации в области финансирования. Как страны доноры, так и страны-получатели помощи хотят иметь максимальное влияние на принятие решений по условиям доступа к фондам, равно как и по мониторингу, отчетности и верификации. Для развитых стран принципиально важен вопрос верификации целевого использования средств. В свою очередь, развивающиеся страны хотели бы иметь большую гибкость в расходовании средства. Поэтому и для тех и для других стран очень важен состав и порядок формирования Комитета, правила принятия им решений и прочие процедурно-организационные вопросы, которые должны стать предметом переговоров в 2010 году.

54 Финансовый механизм Конвенции является предметом интенсивных переговоров, однако к КС-15 не было достигнуто достаточного согласия по тексту, который мог бы быть представлен на рассмотрение Конференции. Поэтому структуру финансового механизма, порядок работы и управления Копенгагенским зеленым климатическим фондом еще предстоит определить.