САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (филиал)
Академии ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Руководитель авторского коллектива
Николай Павлович ДУДИН
Санкт-Петербург
2009
УДК 347. 963:37(07) ББК 67.72я73
П81
Авторы
Т. А. ВАСИЛЬЕВА — введение; разделы 3, 7; раздел 13 в соавторстве; Н. П. ДУДИН — раздел 1; О. Б. КАЧАНОВА — разделы 2, 5, 8, 11; раздел 13 в соавторстве; Н. Я. ЛАРИНА — раздел 6; О. В. ПРИСТАНСКАЯ, О. В. САЛЬНИКОВА — раздел 9; Е. Б. СЕРОВА — раздел 13 в соавторстве; А. Е. СКАЧКОВА — раздел 12; Н. В. ШАВРОВА — разделы 4, 10; раздел 13 в соавторстве.
Рецензенты
М. В. ЗаЙцева, начальник отдела по делам несовершеннолетних и молодежи Управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Н. А. Сидорова, заместитель заведующего кафедрой уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
П
П 81
рокурорский надзор за исполнением законов о несо-вершеннолетних / [Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Ка-чанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанская, О. В. Сальникова, Е. Б. Серова, А. Е. Скачкова, Н. В. Шаврова] ; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. — СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009. — 636 с.
В работе рассматриваются вопросы организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних.
Цель издания — оказание помощи прокурорам в осуществлении прокурорских проверок по рассматриваемому надзорному направлению.
УДК 347.963:37(07) ББК 67.72я73
ã Санкт-Петербургский
юридический институт
(филиал) Академии
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации,
2009
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Научно-практическое издание
Руководитель авторского коллектива
Н. П. ДУДИН
Редакторы Н. В. Бибикова, Н. Я. Ёлкина, О. Е. Тимощук
Компьютерная верстка Т. И. Павловой, Ю. С. Савенковой
Оформление обложки Ю. А. Алексенко
Подписано в печать 03.07.2009 г.
Гарнитура “Times New Roman Cyr”. Печать офсетная.
Бумага офсетная. Печ. л. 39,75. Уч.-изд. л. 40,25
Тираж 400 экз. Заказ
Редакционно-издательская лаборатория
Санкт-Петербургского юридического института (филиала)
Академии Генеральной прокуратуры РФ
191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 44
ОАО «Полиграфпредприятие № 3»
191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 55
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы произошло существенное реформирование органов прокуратуры. Законодатель по-новому подошел к организации прокурорского надзора. Правозащитная функция стала основой прокурорской деятельности, получила прямое и четкое законодательное оформление. Одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.
В Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.
Однако следует констатировать, что сегодня институт семьи находится в эпицентре системного кризиса, а дети — являются наименее защищенной категорией населения, несмотря на то что Семейный кодекс Российской Федерации (СК РФ) выделил ребенка как самостоятельного субъекта права и установил режим защиты его прав.
Государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение законных прав и интересов ребенка, причинение ему вреда.
В последнее время государство особое внимание уделяет решению демографической проблемы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации 2008 год в России был объявлен Годом семьи, в рамках которого как на федеральном, так и на региональных уровнях были приняты меры, направленные на социальную поддержку семей с детьми, в том числе многодетных, на укрепление авторитета семьи, базовых семейных ценностей.
В развитие темы улучшения качества жизни детей Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2008 г. акцентировал внимание на необходимости формирования у детей здорового образа жизни, развития творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, поиска и поддержки талантливых детей. На реализацию этих положений направлены мероприятия, проводимые в рамках Года молодежи, которым объявлен 2009 год.
Значительная роль в решении поставленных задач отводится и органам прокуратуры. В связи с совершенствованием структуры органов прокуратуры и государственного управления в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, усиления профилактической направленности Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188, определивший основные направления деятельности прокуратуры в данной области.
Организация и планирование действенного надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи невозможны без мониторинга региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних. Лишь на основе исследования фактического положения дел возможно осуществить перспективное и текущее планирование, правильно определить очередность, направленность проведения надзорных проверок и иных мероприятий.
Охрана жизни и здоровья несовершеннолетних является одним из важнейших факторов сохранения стабильности демографического состояния государства. По данным Федеральной службы государственной статистики, начиная с 1995 г. отмечается снижение численности постоянного населения России: с 148,5 млн до 142 млн чел. на начало 2008 г.
Интенсивно убывает и численность детского населения России. За последние 15 лет она уменьшилась в полтора раза. На 1 января 2005 г. в Российской Федерации проживали 29 млн граждан в возрасте до 18 лет, в том числе 20 млн детей в городах, 9 млн — в сельской местности. На 1 января 2007 г. численность детского населения составила 27 млн.
В 2008 г. отмечен рост смертности детей первого года жизни по сравнению с показателями 2007 г. В стране ежегодно регистрируется более 35 тыс. заболеваний у несовершеннолетних в возрасте до 14 лет, при этом на 100 тыс. таких детей приходится более 140 тыс. заболеваний. Тревожная ситуация в сфере охраны здоровья несовершеннолетних подтверждается и данными призывных пунктов, согласно которым каждый третий призывник по результатам медицинского освидетельствования признается негодным либо ограниченно годным к военной службе по состоянию здоровья.
Многие негативные явления, связанные с положением детей в российском обществе, порождены как экономическими причинами, которые будут усиливаться в условиях мирового экономического кризиса, так и несогласованностью в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и государственных учреждений, отсутствием эффективного механизма контроля. Нарушения прав детей по-прежнему носят распространенный характер, что требует от прокуроров постоянного совершенствования надзора. Реакция прокуроров на бездействие или недостаточность мер, принимаемых органами власти, в том числе контролирующими органами, должна быть бескомпромиссной и жесткой.
Прокурорами из года в год выявляется значительное количество нарушений законодательства в сфере прав и интересов несовершеннолетних.
Если в 2000 г. прокурорами было выявлено 86 518 нарушений, то, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2008 г. — 563 690. К дисциплинарной ответственности привлечено по результатам мер прокурорского реагирования 53 300 должностных лиц, к административной — 47 349, в защиту интересов несовершеннолетних возбуждено по материалам, направленным прокурорами в порядке ст. 37 УПК РФ, — 6 763 уголовных дела, заявлено 78 115 исков.
Наибольшее количество нарушений выявляется в сфере охраны жизни, здоровья несовершеннолетних, защиты семьи, материнства, отцовства и детства (в 2008 г. по России — 261 584), а также в сфере образования (155 217).
Проблема детского сиротства остается одной из острейших проблем в России. Число родителей, лишенных судами родительских прав, не сокращается. По данным федерального государственного статистического наблюдения (форма 103-РИК), по России в 2005 г. выявлено 133 034 ребенка, оставшихся без попечения родителей, в 2006 г. — 127 098, в 2007 г. — 124 406. Система профилактики социального сиротства, а также постинтернатной адаптации воспитанников по-прежнему малоэффективна.
В связи с внесением изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Семейный кодекс Российской Федерации и принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ с 1 января 2008 г. функции по опеке и попечительству возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
До настоящего времени органы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации не готовы к полноценному выполнению возложенных на них функций по опеке: не смогли решить как организационные вопросы, связанные с осуществлением работы по опеке, так и определиться, в какой части эти полномочия передаются органам местного самоуправления.
Развитие семейных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в ходе реализации национальной политики по деинституциализации интернатных учреждений во многих регионах приводит к сокращению числа детей-сирот, находящихся в интернатных учреждениях, и росту числа детей, переданных на устройство в семьи.
Вместе с тем требует серьезного внимания обоснованность принятия на местах решений о ликвидации и перепрофилировании детских интернатных учреждений. Необходимо остро реагировать на факты конъюнктурного сокращения численности таких учреждений без учета реальных и прогнозируемых потребностей в них, учитывать текущую и прогнозируемую демографическую и социально-экономическую ситуацию на соответствующей территории, сохраняющийся в отдельных регионах дефицит указанных учреждений и мест в них.
Увеличение количественных показателей устройства детей в семьи подчас сопровождается многочисленными нарушениями их прав и законных интересов.
Согласно статистике (форма 103-РИК) всего по России в 2007 г. отменено 5 636 решений о передаче ребенка на воспитание в семью, из них в связи с ненадлежащим выполнением обязанностей — 1 047, в том числе связанных с жестоким обращением с детьми — 39.
Отсутствие необходимого количества дошкольных образовательных учреждений, непринятие органами местного самоуправления исчерпывающих мер по расширению их сети и обеспечению каждому ребенку возможности реализации его права на доступ в дошкольное образовательное учреждение явилось во многих случаях основанием для обращения органов прокуратуры в суды с исковыми заявлениями о возложении на администрации городов и районов обязанностей по открытию дополнительных муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
Острой проблемой почти во всех субъектах Российской Федерации остается осуществление образовательными учреждениями образовательной деятельности без соответствующей лицензии.
Прокурорами субъектов Российской Федерации в ходе проверок готовности образовательных учреждений к осуществлению образовательного процесса выявляются многочисленные нарушения прав учащихся на охрану жизни и здоровья, а также ненадлежащее финансирование мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья учащихся и сотрудников учреждений образования, социальной защиты, здравоохранения.
Учебно-материальная база образовательных учреждений устаревает, сократились капитальные вложения, темпы износа зданий существенно опережают темпы их реконструкции и нового строительства. В 2—3 смены работают около 32% школ, более трети зданий и сооружений системы образования и социальной защиты требуют капитального ремонта или реконструкции.
В сфере трудовых отношений по-прежнему права несовершеннолетних граждан на труд и охрану труда повсеместно нарушаются. Прокурорами в 2008 г. выявлено 26 909 подобных нарушений.
При использовании труда лиц, не достигших 18-летнего возраста, как на государственных, муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, так и на предприятиях иных форм собственности работодателями допускаются нарушения общих и специальных норм трудового законодательства. Выявлены многочисленные факты невыплаты, несвоевременной выплаты заработной платы или неправильного ее начисления несовершеннолетним.
Несмотря на то что нарушения прав несовершеннолетних работников носят массовый характер, количество проверок соблюдения прав несовершеннолетних на труд и охрану труда, проведенных государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации, в 2007 г. по сравнению с предыдущим годом сократилось с 2 286 до 2 137, число выявленных нарушений закона уменьшилось с 5 490 до 5 100. В среднем в результате каждой проверки инспекторами выявлялось немногим более двух нарушений, что явно не соответствует сложившемуся положению и свидетельствует о неэффективности их работы. Службы занятости населения во многих субъектах Федерации не в полной мере реализуют свои полномочия.
Вместе с тем бесконтрольность и незанятость работой или учебой является одним из главных факторов, формирующих социальную и криминогенную напряженность в обществе. Отсутствие возможности найти работу нередко толкает несовершеннолетних к совершению правонарушений, в том числе преступлений.
Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законов, допускаемые при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Здоровье».
Сложившаяся ситуация требует от прокуроров принятия действенных мер прокурорского реагирования и повышения их эффективности, что в конечном счете должно приводить к реальному устранению выявленных нарушений. Однако в настоящее время удовлетворяется лишь каждое второе представление прокурора, нередки случаи отказа в возбуждении уголовных дел по материалам, направленным в органы расследования в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Одной из причин сложившейся ситуации является то, что продолжают иметь место случаи рассмотрения представлений без участия представителей прокуратуры, а при отклонении заявленных требований прокурорами дальнейших мер не принимается.
С вопросами надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод несовершеннолетних неразрывно связаны вопросы профилактики безнадзорности, правонарушений и преступности несовершеннолетних, защиты их конституционных прав в уголовном судопроизводстве.
В 2008 г. несовершеннолетними и при их соучастии совершено 116 090 преступлений.
На высоком уровне остается число подростков, совершивших общественно опасные деяния и преступления повторно и в период проведения с ними профилактической работы.
В связи с этим Генеральным прокурором Российской Федерации в приказе «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 предписано, что в целях комплексного решения задач по защите прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи необходимо сосредоточить надзор за исполнением законов, регулирующих проблемы молодежи, и надзор за расследованием преступлений несовершеннолетних в отраслевых подразделениях прокуратур субъектов Российской Федерации.
Тематическое разнообразие проверок, многообъектность надзора представляют определенную сложность. Подготовленное издание поможет прокурору правильно определить приоритеты в надзоре за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, а также максимально эффективно организовывать и проводить проверки по основным направлениям, добиваясь реального устранения выявленных нарушений, координировать деятельность правоохранительных органов в вопросах борьбы с преступностью несовершеннолетних.
|
