Паламарчук А. В., Сеченова Р. Р., Зимин В. П. Деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы
Скачать 1.44 Mb.
|
 Генеральная прокуратура Российской Федерации ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ Москва - 2013 А.В. Паламарчук, Р.Р. Сеченова, В.П. Зимин ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ Генеральная прокуратура Российской Федерации ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ Москва - 2013 УДК 347.963 ББК 67.72 Паламарчук А.В., Сеченова Р.Р., Зимин В.П. Деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы. – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013. – 119с. В работе рассматриваются вопросы осуществления прокуратурой деятельности вне уголовно-правовой сферы в современный период с учетом международных обязательств России. Проанализированы традиционные и новые направления этой работы, включающие защиту прокурором прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, прокурорский надзор в сфере экономики, в т.ч. защиту прав предпринимателей. Деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы рассмотрена сквозь призму участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в международном сотрудничестве, в том числе в рамках Совета Европы и Международной ассоциации прокуроров. Издание предназначено для широкого круга читателей: работников органов прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов, научных работников, преподавателей, студентов, представителей общественных объединений. УДК 347.963 ББК 67.72 © Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013 ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение В 2013 году исполняется 65 лет со дня принятия Всеобщей декларации прав человека1, которая, будучи актом рекомендательного характера, послужила базовым источником для разработки и принятия универсальных и региональных международных договоров о неотъемлемых гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах человека.2 Полноценная реализация прав человека является обязательным условием удовлетворения его необходимых экономических и духовно-нравственных потребностей, всестороннего развития способностей и личности человека, а также существования гражданского общества. Международное сообщество достигло важного рубежа, когда защита прав человека стала не просто предметом международно-правового регулирования и контроля, а стратегической задачей всех политических и правовых механизмов в демократических государствах. Как говорится в статье 2 Конституции Российской Федерации, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – это обязанность государства. Признавая приоритет прав человека в системе социальных ценностей, Россия является участником почти всех важнейших международных договоров и других документов о защите прав человека, принятых в рамках ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы и Содружества Независимых Государств. Согласно части 1 статьи 17 Конституции, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции). В системе государственных органов по обеспечению соблюдения норм Конституции Российской Федерации и исполнения иных законов особую роль традиционно играют органы прокуратуры. Прокуратура со дня ее создания указом Петра I в 1722 году является одним из важнейших органов Российского государства, а прокуроры охраняют законность и правопорядок на всей территории страны. В соответствии с Федеральным законом 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями), основным законодательным актом, регулирующим прокурорскую деятельность, прокуратура России – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации3. Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В настоящее время органы прокуратуры России, сохраняя и преумножая свои традиции, основное внимание уделяют обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единого правового пространства, верховенства закона, укреплению законности и правопорядка, защите интересов общества и государства, в т.ч. не средствами уголовного преследования. На первое место выдвигается одна из традиционно основных прокурорских функций – надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; В последние годы в России существенно переосмыслена концепция организации прокурорского надзора, руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации внедрены новые формы и методы работы. Приоритетное значение придается деятельности по защите прав и свобод человека, интересов общества и государства с помощью административно-правовых и гражданско-правовых средств. Следует отметить, что при осуществлении этой деятельности прокуроры анализируют и учитывают в своей работе практику Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), созданного как контрольный механизм выполнения обязательств, вытекающих из заключенной в рамках Совета Европы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)4. Как известно, ЕСПЧ вправе рассматривать жалобы индивидов против государств-участников вышеуказанной Конвенции и протоколов к ней, а его решения обязательны для государств, действия или бездействие которого обжалуются. Благодаря активной интеграции современных подходов в прокурорскую практику, традиционное понятие надзора приобрело ярко выраженный правозащитный характер. Не будет преувеличением сказать, что в России удалось создать уникальную модель реализации надзорных полномочий вне уголовно-правовой сферы, позволяющую ежегодно защищать права и законные интересы миллионов граждан, а также обеспечивать комплексную защиту интересов общества и государства. Прокуратура стала одним из важнейших правовых инструментов укрепления и развития Российского государства как демократического федеративного правового государства. В 1996 году Российская Федерация стала членом Совета Европы и вступила в конструктивный общеевропейский диалог по различным проблемам, среди которых, довольно неожиданно, оказался и вопрос о функциях и полномочиях прокуроров в современном государстве. На Россию и многие страны Центральной и Восточной Европы стало оказываться политическое давление с тем, чтобы прокуратура была лишена функций вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь полномочий общего надзора за законностью. При этом утверждали, что это наследие социалистического строя. Игнорировался даже, к примеру, исторический факт существования этих функций в России со времен создания прокуратуры указом Петра I в 1722 году. В 2003 году группе политически заангажированных европейских парламентариев удалось, без проведения глубокого анализа ситуации, провести через Парламентскую Ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) рекомендацию с претенциозным названием «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона»5. В этом документе, в частности, рекомендовалось оставить за прокурорами лишь функции, связанные с уголовным преследованием. В ответ на эту рекомендацию главный орган Совета Европы – Комитет министров в феврале 2004 г. твердо ответил, что в европейских странах существуют разнообразные модели организации и деятельности прокуратуры и поэтому он не намерен одобрять предложения ПАСЕ об ограничении прокурорской деятельности сферой уголовного правосудия, т.к. это противоречит практике многих стран.6 На 4-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы (КГПЕ) в Братиславе (Словацкая Республика, 1-3 июня 2003 г.) впервые было предложено обсудить вопрос о полномочиях прокуроров вне уголовно-правовой сферы. При этом представителю Генеральной прокуратуры Российской Федерации при поддержке коллег из ряда стран, в т.ч. Армении, Венгрии, Словакии и Украины, удалось противостоять попыткам включить в итоговый документ рекомендацию, подобную указанному выше предложению ПАСЕ.7 Тогда в дело была введена Европейская комиссия за демократию через право, или так называемая Венецианская комиссия. Начиная с 2005 года, она в своих заключениях по законам (проектов законов) о прокуратуре России, Украины и Молдовы проявила подход, аналогичный подходу ПАСЕ. Причем проект заключения по российскому закону с Генеральной прокуратурой России даже не обсуждали. В связи с оказанным политическим давлением во многих странах имело место сокращение функций прокуратуры по защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы8. Однако впоследствии некоторые из них, испытав проблемы с обеспечением прав человека и публичных интересов, в частности, Венгрия, Словакия, Черногория и Чехия, вернули национальным прокурорам часть этих функций. Перед Генеральной прокуратурой Российской Федерации встала непростая задача – полнее раскрыть на международном уровне содержание надзорной деятельности прокуратуры как ценного института по защите прав человека и публичных интересов, доказать, что этот институт не противоречит концепции демократического государства, и, по возможности, выработать международные стандарты прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы. Первоначально обсуждение вопроса о деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы велось на конференциях генеральных прокуроров стран Европы. На 6-й КГПЕ в Будапеште (Венгрия, 29-31 мая 2005 г.) был представлен первый доклад по данному вопросу. В итоговом документе 7-й КГПЕ (Москва, Россия, 5-6 июля 2006 г.) был отмечен положительный опыт правозащитной деятельности прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы и рекомендовалось проанализировать его с целью возможного распространения в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями. 8-я КГПЕ, которая прошла в июле 2008 г. в Санкт-Петербурге (Россия), была специально посвящена обсуждению вопроса о роли прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы. Конференция прошла с участием первых лиц Совета Европы – Генерального секретаря Т. Дэвиса, Комиссара по правам человека Т. Хаммарберга, Генерального директора по правам человека и правовым вопросам Ф. Буайя, представителей Венецианской комиссии и Европейского суда по правам человека. Выступая на Конференции, Т. Хаммарберг назвал прокуратуру опорой правового государства, а Т. Дэвис особо отметил опыт российской прокуратуры, указав, что некоторые ее правовые подходы могут быть использованы в качестве передового опыта для прокуратур государств Европы. В итоговом документе 8-й КГПЕ подчеркивается, что, несмотря на отсутствие общеевропейских норм и правил, касающихся задач, функций и организации прокуратуры, во всех государствах-членах прокуроры играют важную роль и несут обязанность по защите прав человека и публичных интересов, обеспечению законности9. Полномочия вне уголовно-правовой сферы в той или иной мере осуществляются прокурорами в большинстве государств-членов Совета Европы. 8-я Конференция КГПЕ определила ряд принципов деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы: - осуществление функций от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов, при уважении основных прав и свобод и в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также при соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений ЕСПЧ; - обеспечение принципа разделения властей и свободы прокуратуры от ненадлежащего вмешательства в ее деятельность; - гарантия права на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении прав и обязанностей индивида; - обеспечение равенства прав прокурора и других сторон в судопроизводстве; - соблюдение принципа обязательности судебных решений (res judicata)10. Следует отметить, что по инициативе прокуратуры России вопрос о деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы был включен в число приоритетных направлений работы Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП), созданного в 2005 году Комитетом министров Совета Европы. В октябре 2008 г. КСЕП в Страсбурге принял Заключение № 3 «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы»11, в котором функция прокуратуры по защите прав человека, закрепленная внутренним законодательством в ряде государств-членов, оценивается как очень важная. В Заключении, которое базировалось на проведенном научном анализе прокурорской практики в 43 из 47 государств-членов Совета Европы12, в частности, отмечалось: «Прокурорские службы в большинстве государств-членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы. Сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, а также защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения – таких, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере может даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовной юстиции. С другой стороны, прокурорские службы в некоторых государствах-членах заявляют, что их полномочия в этой сфере весьма незначительны или очень редко применяются на практике» (п. 16). В некоторых государствах-членах прокуроры не имеют полномочий вне уголовно-правовой сферы13. При этом государства вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа законности и международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод. «В некоторых государствах-членах прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, а эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Такое полномочие, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц» (п. 19). Пункт 32 Заключения № 3 гласит: «Перед всеми государствами Европы стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру». Таким образом, европейское прокурорское сообщество в лице КСЕП установило свои стандарты, касающиеся деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы. Однако в условиях различных подходов разных органов Совета Европы к рассматриваемому вопросу логично было бы стремиться к установлению в этой сфере европейских стандартов наиболее высокого уровня, т.е. к принятию рекомендации Комитета министров государствам-членам. При этом Генеральная прокуратура Российской Федерации опиралась на включенное по ее инициативе в заключение КСЕП № 3 предложение Комитету министров Совета Европы рассмотреть вопрос о разработке общеевропейских принципов о статусе, полномочиях и практике работы прокуроров вне уголовно-правовой сферы. В конечном итоге в декабре 2010 г. для разработки проекта указанной рекомендации решением Комитета министров была учреждена группа экспертов, в состав которой вошли представители 9 стран.14 В серьезных дискуссиях группа выполнила свою задачу, и 19 сентября 2012 г. Комитет министров Совета Европы принял консенсусом, т.е. без возражений, Рекомендацию (2012)11 государствам-членам о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия15. Принятие Рекомендации (2012)11 стало важным событием для стран, в которых органы прокуратуры реализуют полномочия вне уголовно-правовой сферы. В Рекомендации и пояснительном меморандуме к ней обобщена европейская практика и содержатся основные принципы деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере. В частности, в преамбуле Рекомендации констатируется, что во многих государствах-членах вследствие их правовых традиций прокуроры играют определенную роль вне системы уголовного правосудия и что эта роль существенно различается в национальных правовых системах. Отмечается также, что эта роль в различных национальных правовых системах может включать представление общих или публичных интересов, включая оказание юридической помощи частным лицам в защите прав и основных свобод, представление интересов государства в судах, осуществление надзора над государственными органами и другими организациями и осуществление консультативной функции в судах, и что, помимо этого, характер этой роли может различаться применительно к публичному и частному праву. Комитет министров рекомендует, чтобы там, где прокуратура играет роль вне системы уголовного правосудия, государства-члены предприняли все необходимые шаги с целью обеспечить, чтобы такая роль осуществлялась с особым вниманием к защите прав и свобод человека и в полном соответствии с принципом верховенства закона, в частности, с соблюдением права на справедливое судебное разбирательство, и с этой целью полностью учитывали принципы, изложенные в Приложении к Рекомендации16. Прокуратуры многих стран, в т.ч. и Российской Федерации, обладают довольно широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы, которые направлены на защиту публичных интересов, а также прав индивидов, в особенности из социально уязвимых групп населения (детей, инвалидов, пенсионеров и т.п.). Пределы и объем полномочий вне уголовно-правовой сферы зависят от исторически сложившихся правовых традиций государств. Вместе с тем, есть одно общее свойство – во всех правовых системах прокуратура призвана быть органом защиты прав и свобод человека и гражданина. В России органы прокуратуры активно способствуют демократическому развитию страны, охране прав и свобод граждан, прав субъектов экономической деятельности, интересов общества и государства. Сложилась обширная правозащитная практика в различных областях правоотношений, в частности, в рамках права социального обеспечения, семейного, трудового, гражданского, экологического, избирательного и предпринимательского права. Ежегодно защищая предоставленными им законом правовыми средствами интересы миллионов граждан17, прокуроры существенно разгружают российскую судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Число обращений в прокуратуру постоянно возрастает и, надо полагать, может скоро превысить число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд. Следует также отметить, что работа прокуроров вне уголовно-правовой сферы – это в значительной степени досудебное рассмотрение правовых споров, на которое все больше ориентируются многие страны. Прокуратура России продолжает развиваться и совершенствоваться, реализуя накопленный потенциал, прежде всего, в правозащитном русле на основе политики прозрачности и открытости своей деятельности. Представленное вниманию читателей настоящее издание содержит комплексный анализ практики правозащитной деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы с учетом международных обязательств Российской Федерации и особенностей внутреннего развития общества и государства в современных условиях. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Тематический план учебной дисциплины (магистерская программа) № Учреждение и исторические этапы организации и деятельности прокуратуры в России. Концепция развития органов прокуратуры на современном... | | Учебно-методический комплекс дисциплины «Юридическая риторика» Юриспруденция, профили: государственно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, фгбоу впо «ЧелГУ» |
| Рабочая учебная программа дисциплины б в. 8 Права человека (индекс... Профиль 03090001 «Государственно-правовой профиль», 03090002 «Гражданско-правовой профиль», 03090003 «Уголовно-правовой профиль»,... | | Гражданско-правовой, уголовно-правовой, государственно-правовой Преподавание учебного курса «Трудовое право» направлено на достижение следующей цели: формирование системы знаний в сфере трудового... |
| Отчет о научно-исследовательской работе Объектом исследования является деятельность сотрудников экспертных подразделений, органов дознания, следствия, прокуратуры и суда... | | Пояснительная записка: в современном динамично развивающемся глобализируемом... Паламарчук Максим Леонидович — аспирант мгпу; кандидат философских наук, доцент кафедры Кимктяиж мггу |
| Исключительная мера наказания: уголовно-правовой аспект Специальность 12. 00. 08 – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право | | Галахова А. В. Преступления против правосудия В период построения правового государства законодательное регулирование уголовной ответственности за посягательства на нормальную... |
| Фгбоу впо «Кубанский государственный аграрный университет» Н. В.... Учебно-методическое пособие предназначено для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки бакалавров 030900. 62 Юриспруденция,... | | Концептуальные основы уголовно-правовой охраны интересов судебной... При разработке учебно-методического комплекса учебной дисциплины в основу положены |
| Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики А. В. Паламарчук, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской... | | Учебно-методическое пособие Учебно-методическое пособие предназначено для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки бакалавров 030900. 62 Юриспруденция,... |
 | Учебно-методический комплекс дисциплины «уголовное право. Особенная часть» Изучение предлагаемой дисциплины преследует цель формирования у обучаемых целостного комплекса знаний, отражающего специфику современной... | | Основная образовательная программа высшего профессионального образования... Государственная федеральная лицензия на ведение образовательной деятельности №1849 от 08сентября 2011 года |
| Укажите место прокуратуры в системе органов государства. Объясните... | | Статья 3 фз “о прокуратуре рф” устанавливает правовые основы организации... Прокуратура является важной составной частью правоохранительной системы государства, ее деятельность направлена на охрану законности... |
