§ Законность и прокурорский надзор в правовом государстве
Скачать 1.9 Mb.
|
| § 3. Принцип независимости органов прокуратуры Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора — полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат. Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...». Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону. Между тем принцип независимости прокуратуры в известной степени нарушается уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осуществляет свои полномочия независимо от каких-либо органов и должностных лиц, а с другой — судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разбирательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ). Аналогичные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о независимости прокуроров от органов правосудия59. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда60. С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суверенностью и в отношениях с судебными органами, которые неправомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязанностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разбирательстве — значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбирательстве гражданского дела, что означает возложение на него обязанности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судебном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в последнем решается самим прокурором. Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, решения, определения в соответствии с принципом независимости на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задаваемые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу. На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями. Первая — прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений. Далее. Прокуроры не вправе постоянно или временно занимать должности по совместительству в различных учреждениях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов. Органы государственной власти, государственного управления не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представляют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций, средств массовой информации, должностных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации). С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу. Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. Вторая особенность правового положения прокуратуры состоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор — деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственности обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению нарушений законности, императивны. Что же касается требований по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокуратура не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непременному исполнению, однако в законе предусматривается не исполнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций. Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28). Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реагирования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе вынести постановление об отмене следственных актов, дать указания по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным прокурором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предварительного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступлений (п. 5.2)61. Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности. В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учреждений. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации). § 4. Принципы централизма и единства прокурорского надзора Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-территориальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законности в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением Генеральному прокурору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целенаправленность. Генеральный прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор — в своем регионе. В литературе данный принцип связывают с принципом независимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало62. Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и деятельности прокурорских органов. Если с принципом независимости связывается признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурорского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким образом, централизм, с одной стороны, является средством обеспечения независимости прокуроров, а с другой — способом обеспечения единства законности в государстве. Между тем в связи с сепаративистскими тенденциями в некоторых республиках в составе РФ наблюдаются существенные посягательства на централизацию прокурорской системы. Так, в конституциях республик Татарстан (ст. 156), Башкортостан (ст. 144), Тува (ст. 95) установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются республиканскими законами. Это означает, что прокурорские органы названных республик выведены из подчинения Генеральной прокуратуры и образуют особые системы. И как следствие — назначаются республиканские прокуроры не Генеральным прокурором РФ, как это предусмотрено ст. 129 Конституции РФ, а республиканскими законодательными органами. Обособилась также и прокуратура Республики Ичкерия. Такие «нововведения» — посягательства на целостность централизованной системы прокурорских органов РФ и самого Российского государства. Подчиняясь республиканским законодательным органам, прокуратуры республик не будут надзирать за исполнением законов РФ, ибо их назначение — обеспечивать исполнение республиканских законов. Может сложиться ситуация, когда законы РФ вообще не будут применяться на территории этих республик. А если учесть также, что прокурорами в них станут представители «элитных» наций, национализм может проявиться в самой яркой форме: не будет обеспечено ни верховенство общероссийских законов, ни единство законности в стране. Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается. Централизм применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее. Первое существует внутри прокурорской системы и заключается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего прокурора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ. Прокурорская система не может функционировать изолированно, в отрыве от органов, направляющих работу всего государственного аппарата. Необходимость ее строгой централизации обусловила второй вид подчинения — подчинение высшим органам государственной власти РФ — Федеральному Собранию и Президенту. Названные органы назначают Генерального прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна центру, специфика же прокурорской системы заключается в подчинении только высшим органам центральной власти Российской Федерации. Можно выделить еще одно своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «... прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное подчинение. Уполномоченные органы указанных субъектов дают согласие на назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью прокуроров от этих органов и может негативно повлиять на соблюдение законности в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении — высшим органам РФ. В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти — самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры63. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании. Подчинение находит свое выражение также и в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего для руководства работой нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство — сложная деятельность, заключающаяся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавливаются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других — нижестоящим даются соответствующие поручения. Кроме того, руководство осуществляется посредством дачи указаний по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, формулирования задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устранения мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют нижестоящим обзоры надзорной практики, информируют о положительном и отрицательном опыте в работе прокуратуры. В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорится и в литературе64. Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде всего нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры65. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в качестве представителя той системы органов, в которой оно работает. Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а нижестоящие — просто надзор за исполнением законов. В их деятельности нет разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для судебной системы характерна инстанционность — существование судов первой, второй и надзорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняемой ими юрисдикционной деятельности. Все прокуроры независимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов. Возьмем для сравнения правовое положение главы администрации района и прокурора того же района. Согласно ст. 12 Конституции РФ первый представляет орган местного самоуправления, второй — высшие органы государственной власти России (Федеральное Собрание, Президента). Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране. Как известно, по Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор республики одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1). Такое совмещение надзорных и управленческих функций оказывало негативное влияние на борьбу с нарушениями законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам. В последующем произошло обособление прокуратуры от органов юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал внутренне однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно, и принцип его единства определился в результате отделения прокуратуры от Народного комиссариата юстиции. Возможно, пожалуй, одно отступление от данного руководящего начала. Это касается надзора за законностью административного выселения. В литературе высказана мысль, согласно которой спор о праве на жилую площадь в виде исключения разрешается администрацией и владельцем квартиры. Прокуратура же проверяет законность решения и в случае правомерности дает санкцию на его исполнение. Эта точка зрения нашла отражение в законодательстве66. Имеется и другое суждение: жилищный спор разрешается прокурором, постановление которого реализуется судебным исполнителем67, что является своеобразным аналогом судебного решения. Такой взгляд повлиял на изменение законодательства. В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 г. «О порядке применения части второй статьи 36 "Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик"» прямо говорится, что дело о выселении в административном порядке рассматривается прокурором или его заместителем68. Рассматривать дело — значит разрешать его по существу. Само же дело — спор о праве на жилую площадь, стало быть, указанным нормативным актом фактически упраздняется административный порядок выселения и вводится прокурорский. При рассмотрении спора о праве на жилую площадь прокурор выполняет юрисдикционную функцию. И, казалось бы, это противоречит принципу единства прокурорского надзора. Но в виде исключения прокурор может быть наделен полномочиями по рассмотрению спора о праве на жилплощадь по строго установленным законом основаниям69. |
Похожие:
 | Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор степень выпускника... «российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации» | | Рабочая учебная программа по дисциплине «Прокурорский надзор» разработана... Прокурорский надзор [Текст]: рабочая учебная программа. Тюмень: гаоу впо то «тгамэуп». 2011. – 52 с |
 | Рабочая программа дисциплины Основы деятельности спецслужб в правовом... Цели освоения дисциплины «Основы деятельности спецслужб в правовом государстве» | | Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор б 22 Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Тематика дипломных работ 2012-2013 учебного года Прокурорский надзор за организацией следственной работы двд карагандинской области | | Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор» Начало сессии – 12 ноября 2012 года. Оплата обучения и сдача письменных работ – 12. 11. 2012г |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Григорьева Н. В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: Инфра. М., 2003. 225 с | | Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних... Охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству |
| К п. н., доцент, доцент кафедры «Уголовно-правовых дисциплин» Учебно-методический... | | Московский финансово-юридический университет мфюа Прокурорский надзор: Рабочая учебная программа и вопросы к зачёту для студентов заочной формы обучения. /Авт сост к ю н., доцент... |
| Учебно-методический комплекс прокурорский надзор (название дисциплины)... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Рабочая программа учебнойдисциплины (модуля) прокурорский надзор... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... |
| Учебно-методический комплекс дисциплины прокурорский надзор Учебно-методическое обеспечение самостоятельной работы студентов. Оценочные средства для текущего контроля успеваемости, промежуточной... | | Учебно-методический комплекс прокурорский надзор Общие положения учебной дисциплины цель преподавания дисциплины «Налоги и налогообложение» состоит в изучении налоговой системы Российской... |
| Рабочая программа дисциплины «прокурорский надзор» Рабочая программа предназначена для преподавания общепрофессиональной дисциплины регионального компонента студентам 3 курса заочной... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов по специальности 030501. 65... |
