Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации





Скачать 268.91 Kb.
НазваниеОнтрольно-счетных органов субъектов российской федерации
страница1/3
Дата публикации06.07.2015
Размер268.91 Kb.
ТипДокументы
100-bal.ru > Право > Документы
  1   2   3
ВОПРОСЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Начальник сводно-аналитической инспекции

Чегринец Е.А.

Контрольно-счетные органы являются одним из важнейших элементов в системе подотчетности органов публичного управления. Справедливо утверждение Р. Стапенхерста и Дж. Титсуорта о том, что «среди государственных органов, высшие органы аудита играют центральную роль, поскольку помогают развивать подотчетность и прозрачность правительства посредством качественного управления публичными финансами»i.

Вместе с тем, как это уже неоднократно отмечалосьii, статус региональных контрольно-счетных органов в России был практически не урегулирован, а между регионами наблюдались существенные отличия в их компетенции, наличия у них статуса юридического лица, порядке назначения их высших лиц, планировании деятельности и многих иных. Ю.А. Крохина замечает, что «отсутствие единого правового регулирования к формированию и деятельности контрольно-счетных органов порождает различные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счетных палат в системе государственного и муниципального управления»iii. Кроме того, «неопределенность их правового статуса создает естественные трудности во внутренней организации»iv.

В связи с этим, принятие 07.02.2011 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) является важной вехой в развитии данных институтов в Российской Федерацииv.

Не случайно он получил в целом положительную реакцию со стороны практиков. Так С.В. Степашин указывает, что «при огромных размерах страны и нынешнем уровне коррупции независимые органы финансового контроля на местах крайне необходимы. По сути, с принятием данного закона создается конституционно независимая вертикаль финансового контроля в масштабах всей страны. Налогоплательщики на местах получают реальную возможность на основе проверок независимых местных органов аудита оценивать действия местных должностных лиц исполнительной власти»vi.

Кроме того, принятие Федерального закона № 6-ФЗ вызвало целый ряд публикаций, посвященных вопросам его толкования и практической реализацииvii, а также принятие ряда документов методологического характераviii. Ведь «включение каких-либо положений в закон еще не делает их верными или истинными. Поэтому принятие этого жизненно необходимого закона открывает новые горизонты для научной дискуссии о теории и методологии формирования системы государственного аудита в России»ix.

Действительно, важнейшим достижением, связанным с данным нормативным правым актом, является гармонизация регионального правового регулирования по таким вопросам, как правовые основы взаимоотношений контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с региональными парламентами, их организационно-правовой статус, порядок планирования деятельности, основные полномочия, полномочия инспекторов таких органов, а также порядок назначения, требования и ограничения, предъявляемые к руководству контрольно-счетных органов.

При этом рассматриваемый Закон только гармонизирует, а не унифицирует правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, поскольку позволяет региональному законодателю уточнять или расширять отдельные элементы правового статуса и компетенцию таких органов. Так, например, п. 12 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ позволяет, среди прочего, наделять такие органы иными полномочиями в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленными Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, Федеральный закон № 6-ФЗ не идеален, и для него характерен ряд недостатков. Как отметила И.К. Борзик, уже при ближайшем рассмотрении «очевидны проблемные вопросы, которые могут возникнуть в ходе правоприменительной практики и в целом повлиять на эффективность обеспечения контроля за расходованием бюджетных средств»x.

Значительным достижением Федерального закона № 6-ФЗ является установление четких правовых основ для определения взаимоотношений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов.

Прежде всего, части 1 и 3 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ закрепили образование регионального контрольно-счетного органа и его подотчетность законодательному (представительному) органу соответствующего субъекта Российской Федерации, что позволяет сразу отделить контрольно-счетные органы от исполнительной ветви государственной власти региона.

Одновременно, Федеральный закон № 6-ФЗ закрепляет за региональными контрольно-счетными органами организационную и функциональную независимость (ч. 4 ст. 3, а также ст. 4), а также целый ряд элементов, позволяющих реализовать ее на практике. К ним можно отнести: закрепление обязанности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации осуществлять свою деятельность самостоятельно (ч. 4 ст. 3); наделение таких органов правами юридического лица (ч. 7 ст. 3); запрет на приостановление их деятельности (ч. 5 ст. 3); право регионального контрольно-счетного органа на самостоятельную разработку и принятия плана своей деятельности (ст. 12); гарантии личной независимости их высших должностных лиц (ст. 8 ), а также гарантии финансовой независимости контрольно-счетных органов (ст. 20).

Все это дополняется принципиально важной ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ, по сути, устанавливающей пределы подотчетности контрольно-счетных органов, не нарушающие их независимости. В частности, в данной части указано, что контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в законодательные (представительные) органы. Ключевым в данной норме является слово «рассмотрение», означающее невозможность утверждения или не утверждения отчета контрольно-счетного органа законодательным (представительным) органом.

Таким образом, Федеральный закон № 6-ФЗ, в целом, закрепляет достаточно полные гарантии независимости региональных контрольно-счетных органов, а использование для контрольно-счетных органов форм взаимоотношений с законодательными (представительными) органами и пределов подотчетности им, аналогичных правовым конструкциям, применяющимся для обеспечения независимости и подотчетности Центрального банка Российской Федерации, позволяет говорить как о невключении федеральным законодателем региональных контрольно-счетных органов в законодательную ветвь власти, так и об отнесении их к специальным государственным органам, не входящим в систему разделения властей.

В то же время, целый ряд правовых норм, гарантирующих независимость контрольно-счетных органов, обладает определенными недостатками.

Так, представляется неудачной формулировка ч. 7 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ, устанавливающей, что «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица». Она представляется юридически неопределенной, поскольку не позволяет получить ответ на вопрос, чем же с позиций гражданского права является региональный контрольно-счетный орган. По своему значению формулировка «обладает правами» не идентична выражению «является».

Лицо, обладающее правами юридического лица – не юридическое лицо и, соответственно, не может быть образовано ни в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством для юридических лиц, включая бюджетное учреждениеxi. Но тогда, кем же являются региональные контрольно-счетные органы? Ведь гражданское законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность создания лиц, обладающих правоспособностью юридических лиц, но не являющихся ими.

Также Федеральный закон № 6-ФЗ содержит достаточно спорные положения и в отношении высших должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Например, для обеспечения их личной независимости в п. 3 ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ закреплено право на внесение кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В данном случае с позиций теории разделения властей такое положение не аналогично подобному праву Президента Российской Федерации в отношении кандидатур на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации. Ведь в соответствии со статьями 80 и 110 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации не входит в систему органов исполнительной власти и не осуществляет ее.

Однако в субъектах Российской Федерации нет высших должностных лиц, чей конституционно-правовой статус в системе разделения властей был бы аналогичен правовому положению Президента Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – всегда глава исполнительной ветви государственной власти соответствующего региона. Следовательно, п. 3 ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ закрепляет ситуацию, при которой глава ветви государственной власти, которую, прежде всего, и будет проверять контрольно-счетный орган, вносит кандидатуру его руководителя. Вряд ли такая ситуация будет способствовать личной независимости такого кандидата и восприятию данного органа в качестве независимого как со стороны контролируемых органов, так и со стороны населения.

Другим спорным вопросом в определении статуса руководителей региональных контрольно-счетных органов являются ограничения, связанные с осуществлением иной деятельности, кроме своих полномочий, председателем, заместителем председателя и аудиторами контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Само наличие таких ограничений необходимо в качестве дополнительной гарантии их личной независимости, а также вполне логично, учитывая коррупционный потенциал должностей.

В ч. 7 ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ закреплено единственное такое ограничение: «Председатели, заместители председателя и аудиторы контрольно-счетных органов не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации». При этом формулировка данной нормы не позволяет региональному законодателю вводить запреты на иную деятельность таких лиц.

Вместе с тем, такой перечень слишком узок. Например, в городе Москве в настоящее время должности председателя, заместителя председателя и аудитора Контрольно-счетной палаты Москвы – государственные должности города Москвы. Соответственно, в соответствии со ст. 7 Закона города Москвы от 15.07.2005 № 43 «О государственных должностях города Москвы» данные лица, в дополнение к установленному в ч. 7 ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ ограничению, не имеют права:

– замещать государственные должности Российской Федерации, другие государственные должности города Москвы или иного субъекта Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы города Москвы или иного субъекта Российской Федерации, муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральными законами;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственных органах;

– использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, предназначенные только для обеспечения служебной деятельности;

– получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

– принимать награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций без соблюдения порядка, установленного федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

– получать гонорары за публикации и выступления, связанные с осуществлением полномочий по замещаемой государственной должности города Москвы;

– выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности государственных органов города Москвы с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Кроме того, они обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Вместе с тем, ч. 7 ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ дает Московской городской Думе формальные основание снять с руководства Контрольно-счетной палаты Москвы такие ограничения, если только законодатели не захотят использовать аналогию права и все равно сохранить их. Очевидно, что такая ситуация неправильна и требует изменения, поскольку ставит под вопрос личную независимость руководства контрольно-счетного органа.

Еще одной проблемой с определением статуса руководства региональных контрольно-счетных органов в контексте необходимости обеспечения их личной независимости является закрепленный в ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ закрытый перечень оснований для их досрочного освобождения от должности. Сам по себе такой перечень необходим, а его закрытый характер – достоинство Федерального закона № 6-ФЗ, поскольку не позволяет региональному законодателю произвольно расширять его. В то же время, достоинства включения в данный перечень п. 5 ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ дискуссионны. Данный пункт предусматривает возможность досрочного освобождения от замещаемой государственной должности данных лиц в случае «нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на него должностных полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении такого должностного лица проголосует большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа».

С одной стороны, данная норма позволяет законодательному собранию досрочно освобождать от должности тех, избранных им высших должностных лиц, чья работа не удовлетворяет парламентариев.

Однако содержащаяся в Федеральном законе № 6-ФЗ формулировка является неопределенной и не позволяет толковать ее однозначно. Так, например, не ясно, что такое злоупотребление должностными полномочиями, не являющееся нарушением требований законодательства Российской Федерации, т.е. не являющаяся соответствующим составом преступления в соответствии с Уголовным кодексом российской Федерации. Тем более, что установить факт совершения уголовно наказуемого деяния может только суд и, в этом случае, никакого решения законодательного собрания не требуется.
  1   2   3

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconДоклад Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации...
«О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconОтчет о работе Контрольно-счетной палаты мо «Иволгинский район»
Федеральным законом от 07. 02. 2011№6-фз «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconПравительство российской федерации
Ции при возникновении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, важнейшей...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconПолномочия субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений...
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации icon28 марта 2012 года Дата введения
Методические указания предназначены для специалистов органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconУрока в 10 ‒ 11-х классах общеобразовательных школ на тему: «Развитие парламентаризма в России»
Государственной Думы и членов Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных)...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconПамятка гражданину
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconОценка эффективности работы контрольно-счётных органов муниципальных...
Ового контроля. Организация работы такой системы на региональном уровне возможна на договорных началах через взаимодействие в рамках...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconАнтикоррупционная работа в муниципальном образовании Чукотский муниципальный район
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconУтверждено Президиумом Совета контрольно-счетных органов Камчатского...
Настоящее Положение устанавливает цели, основные принципы, порядок организации, проведения и подведения итогов конкурса на звание...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconУтверждаю согласовано
Анализ и разработка предложений по созданию системы смарт-технологий в субъектах Российской Федерации в рамках реализации мероприятий...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconДоклад к семинару-совещанию с главами городских и сельских поселений
Российской Федерации регламентирована Конституцией рф, Бюджетным кодексом рф, иными законодательными актами федерального уровня,...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconСправочник судов общей юрисдикции. Информация о системе судебного...
Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь ссылки...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconЗаседание Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Брянской...
Шинкарев Владимир Александрович – председатель Ассоциации контрольно-счетных органов Брянской области, председатель Контрольно-счетной...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconИтоги проведения III конкурса Ассоциации контрольно-счетных органов...
Ствии с решением Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Брянской области от 24 октября 2013 года №19-ас-рп с 28 октября...
Онтрольно-счетных органов субъектов российской федерации iconПеречень нормативных правовых актов, научно-методической литературы...



Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
100-bal.ru
Поиск