 | Поиск |
Скачать 229.43 Kb.
|
VI региональная научно-практическая конференция «Конституция и проблемы укрепления законности», Владикавказский институт управления, 24 декабря 2010 года Р.Хугаева ассистент СКГТУ Ответственность высших органов государственной власти в зарубежных странахСтатья рассматривает основные основания ответственности высших органов государственной власти в зарубежных странах. Проводится сравнительный анализ между ответственностью высшими органами государственной власти в РФ и в ряде зарубежных стран: Франции, США, Украине, Венгрии, Аргентине и в некоторых других. В статье исследуются разнообразие форм институтов импичмента. Импичмент также рассматривается как специфическая мера конституционно-правовой ответственности министров. Описывает основания парламентского роспуска в таких странах как, Франция, Хорватия, Испания и др. R. Khugaeva Responsibilities of the supreme state bodies of power in foreign countries The article deals with the basic responsibilities of the supreme state bodies of power in foreign countries. A great attention is paid to the comparative analysis of the responsibilities of the supreme state bodies of power in the Russian Federation and in some foreign countries: France, the U.S.A., The Ukraine, Hungary, Argentina and some others. This article investigates the diversity of institutions of impeachment. Impeachment is also considered as a specific measure of constitutional and legal responsibilities of the ministers. It also describes the reasons of the parliamentary dissolution in some countries such as Croatia, France, Spain and others. Ответственность главы государства является инструментом демократической государственности в конституциях авторитарных стран, поэтому бесполезно искать институт импичмента, парламентского роспуска или вотума недоверия правительству. В ряде стран институт импичмента главы государства выдержан в уголовно-правовой лексике, позволяющей констатировать наличие квазисудебного конституционного процесса. Так, в конституциях США, Мексике, Либерии говорится о суде над президентом, о приговоре в отношении президента, о принесении присяги сенаторами, о председательствовании в сенате на время импичмента «верховного судьи», А.А. Мишин и В.А. Власихин в этой связи отмечают, что правила процедуры, которые применяются в сенате США при рассмотрении «статей импичмента», в целом мало отличаются от тех правил, которые применяются в обычных судах1. В ряде стран импичменту подвержены как глава государства, так и лица, его замещающие – Исландия (ст. 11 Конституции). В Соединенных Штатах импичмент в равной мере распространяется на вице-президента. Процедура импичмента обыкновенно ограничена во времени с момента выдвижения обвинения до отрешения от должности, что соответствует статусу главы государства, который не может пребывать в состоянии юридической неопределенности. Так, в Белоруссии непринятие палатами парламента решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения (ст. 88 Конституции); в Исландии референдум по вопросу смещения Президента с должности должен состояться в течение двух календарных месяцев со дня принятия соответствующей резолюции парламентом (ст. 11 Конституции). В большинстве случаев зарубежные конституции формулируют принцип абсолютной неприкосновенности главы государства, однако в отдельных странах допускается лишение главы государства иммунитета по решению компетентных органов. Так, в Исландии уголовное преследование против Президента может быть возбуждено с согласия Альтинга (ст.11 Конституции), в Эстонии Президент республики может быть привлечен к уголовной ответственности по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов Государственного Собрания (ст.85 Конституции). Основания президентской ответственности в зарубежных странах самые разнообразные, чаще всего среди них упоминаются государственная измена, совершение иного тяжкого преступления, нарушение конституции, законов, присяги, при этом нередко эти основания соединяются. Так, в Австрии основанием отрешения служит нарушение конституции, в Венгрии – нарушение конституции или закона, в Грузии – государственная измена, совершение других преступлений или нарушение конституции, в Италии – государственная измена или посягательство на конституцию, во Франции, Чехии – государственная измена, в Финляндии – измена Родине, совершение тяжкого преступления или преступления против человечества. Иногда законодатель, квалифицируя действия главы государства, при этом называет форму вины. Так, в Германии основанием импичмента выступает умышленное нарушение Конституции и федеральных законов, в Литве – грубое нарушение конституции. В отдельных странах существуют весьма расплывчатые основания импичмента, затрудняющие их классификацию с позиций действующего законодательства. Так, согласно Конституции Мальты Президент может быть отрешен от должности за недостойное поведение (ч. 3 ст. 48). Существуют и такие страны, где основания ответственности главы государства конституционно не выделяются, что позволяет во всяком случае возбудить процедуру импичмента (Латвия). Во многих странах глава государства отвечает своей должностью, если совершает действия, связанные с исполнением служебных обязанностей. Так, во Франции Президент несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены (ст. 68 Конституции). В Венгрии президент может подлежать уголовной ответственности во время исполнения должностных обязанностей по поводу уголовно-наказуемых действий, связанных с его должностной деятельностью. Уголовный процесс против президента в связи с иными действиями можно возбудить только после прекращения его полномочий (§32.1 Конституции). В Конституции Греции указывается, что преследование президента за действия, не связанные с исполнением президентом его обязанностей, откладываются до истечения срока президентских полномочий (ч. 1 ст. 49). Подобная формула импичмента выглядит рациональной, она связывает действия главы государства с его должностным статусом, который в процессе импичмента оспаривается, с другой стороны, конституции не определяют и не могут определять категории противоправных действий, связанных с исполнением президентских обязанностей, что лишает эту формулу квалифицирующего значения. В зарубежных странах применяется преимущественно парламентский способ отрешения главы государства от должности, при этом функции обвинения и наказания обычно разделены между палатами, что гарантирует объективность импичмента. Парламентский способ импичмента, однако, теряет свою рациональность в условиях однопалатного парламента, на который изначально не был рассчитан, в однопалатном парламенте и обвинение, и отрешение от должности осуществляется теми же депутатами, но в разном количестве. Так, в Украине вопрос о смещении Президента с должности инициируется большинством от конституционного состава и принимается не менее чем тремя четвертями этого состава (ст. 111 Конституции). В парламенте двухпалатном обвинение против главы государства выдвигается, как правило, палатой нижней, а решении о смещении с должности – палатой верхней, что соответствует классической модели импичмента, имеющей англосаксонское происхождение. В редких случаях президент преследуется палатой верхней. Так, в Чешской Республике обвинение Президенту выдвигается Сенатом - верхней палатой парламента (ст. 65 Конституции). В США, Аргентине, Либерии, заимствовавшим американскую модель импичмента, на время заседания Сената по делу импичмента председательствует не вице-президент, как обычно, а Председатель Верховного Суда, который на это время обращается в «главного судью», что объясняется заинтересованностью вице-президента в исходе дела, поскольку именно он во всех случаях заполняет досрочную президентскую вакансию. В ряде стран обвинение может выдвигаться любой палатой, при условии отрешения от должности второй палатой. Так, в Индии, если обвинение предъявлено одной из палат парламента, другая палата расследует обвинение или распоряжается о его расследовании (ч. 3 ст. 61 Конституции). Соотношение палат парламента в процедуре импичмента может принимать различные вариации. Во Франции обвинение Президенту может быть предъявляется обеими палатами, принимающими идентичное решение (ст. 68 Конституции). В Польше обвинение Президенту предъявляет Национальное Собрание, которое представляет собой совместное заседание палат парламента (ст. 145 Конституции). Совместное заседание палат для придания Президента суду предусмотрено и Конституцией Италии (ст. 90). В Туркменистане обвинение против президента выдвигается надпарламентским органом – Халк Маслахаты (Народным Советом), обладающим в отличие от парламента учредительной властью (ст. 60 Конституции). Многие конституции закрепляют создание в парламенте комиссии по импичменту со следственными полномочиями. В Украине для проведения расследования Верховная Рада создает специальную временную следственную комиссию, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи (ст. 111 Конституции). Решение об отрешении от должности практически везде принимается квалифицированным большинством, обычно 2\3 списочного состава парламента (палаты парламента). Так, например, в Белоруссии Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей (ст. 88 Конституции). В конституциях постсоциалистических государств в механизм импичмента включены высшие суды, что усиливает квалифицированность процесса, при этом зачастую используется российская формула, в соответствии с которой Конституционный суд оценивает вопрос права – соблюдение конституционной процедуры импичмента, в Верховный суд - вопрос факта, наличие в действиях Президента признаков преступления. Согласно Конституции Украины, например, решение о смещении Президента Украины с должности принимается Верховной Радой после проверки дела Конституционным Судом и получения его заключения в отношении соблюдения конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте и получения заключения Верховного Суда о том, что деяния, в которых обвиняется Президент Украины, содержат признаки государственной измены или иного преступления (ст. 111). При парламентско-судебной модели импичмента решение об отрешении главы государства от должности либо уголовном наказании принимается одной из высших судебных инстанций как общей, так и конституционной юрисдикции. В Албании решение Кувенда (парламента) о выдвижении обвинения против Президента направляется в Конституционный суд, который, если он подтверждает проступок Президента, объявляет об отрешении его от должности (ч. 3 ст. 91 Конституции). В Македонии, если Конституционный суд республики определит ответственность Президента республики, его полномочия прекращаются в соответствии с Конституцией (ст. 87 Конституции). В Республике Словения Конституционный суд принимает решение об ответственности Президента или отвергает предъявленные ему обвинения, (ст. 109 Конституции). Конституционный суд Хорватии выносит решение об ответственности Президента большинством не менее двух третей голосов от общего числа судей (ст. 105 Конституции). В Германии, если Федеральный конституционный суд установит, что федеральный президент виновен в умышленном нарушении основного закона или иного федерального закона, он может объявить о лишении его должности (ч. 2 ст. 61 Конституции). В Турции дела о преступлениях, связанных с исполнением обязанностей Президента, рассматривает Конституционный Суд, но в качестве Верховного суда. В других странах в импичменте участвуют суды экстраординарного порядка, суды ad hoc, создаваемые для реализации ответственности высших должностных лиц государства. Подобным органом является, например, Государственный суд Финляндии, в который входит президент Верховного суда в качестве председателя, президент Верховного административного суда и три старейших по должности президента надворных судов, а также пять членов, избираемых парламентом сроком на четыре года (§101 Конституции). В редких странах используется парламентско-референдарная модель импичмента, при которой глава государства лишается должности народным голосованием. Так, в Исландии Президент слагает свои полномочия досрочно, если это будет одобрено большинством голосов на референдуме, проведенном согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга (ст. 11 Конституции). В Румынии, если предложение об отстранении от должности одобряется палатами парламента, то не позднее чем через 30 дней назначается референдум для смещения Президента (ч. 3 ст. 95 Конституции). В Туркменистане вопрос о смещении президента может быть решен путем всенародного голосования, когда по требованию не менее 1/3 от установленного числа депутатов Народного Совета этот вопрос инициируется на его заседании, а затем не менее чем 2/3 голосов Президенту выражается недоверие ст. 59 Конституции). Референдарный способ импичмента характеризует также Австрию и Словакию. О степени эффективности этой модели судить проблематично, поскольку в названных странах она практически не использовалась, хотя некоторые авторы полагают ее предпочтительной. Так, по мнению А.В.Ильина «при осуществлении последовательной демократии импичмент должен быть заменен референдумом о доверии всенародно избираемому главе государства…».2 Как правило, зарубежные конституции выделяют обстоятельства, блокирующие процедуру импичмента, которые носят чрезвычайный характер, вытекают из требований национальной безопасности. В Грузии, например, не допускается рассмотрение в парламенте предъявленного Президенту обвинения или принятие решения об отрешении Президента от должности в период действия чрезвычайного и военного положения или во время войны (ч.5 ст. 63 Конституции). В Республике Беларусь предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий парламента (ст. 88 Конституции). Импичмент в зарубежных странах, как правило, влечет должностную дисквалификацию главы государства, включает запрет на занятие им в будущем аналогичной должности. Так, в Португалии осуждение президента в порядке импичмента ведет к «утрате поста и невозможности переизбрания» (ч. 3 ст. 130 Конституции). Согласно Конституции США приговор в случаях импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов (пункт 7 раздела 3 статьи 1). При этом американская конституция предполагает обязательное уголовное преследование экс-президента, устанавливая, что в отношении такого лица в дальнейшем производится расследование, отстраненному от должности предъявляется обвинение, он предается суду и несет согласно приговору наказание в соответствии с законом. В Конституции Чехии, напротив, запрещается уголовное преследование президента, смещенного с должности. Согласно части 3 статьи 65 Конституции уголовное преследование за преступления, совершенные в период пребывания в должности Президента Чешской Республики, «исключается навсегда». Основания роспуска парламента в зарубежных странах весьма разнообразны и диктуются особенностями государственного правления конкретной страны. В классических президентских республиках типа Соединенных Штатов Америки роспуск вообще невозможен в силу сложившейся модели разделения властей, предполагающей предельную автономию ветвей власти и взаимное невмешательство. Чаще всего основанием парламентского роспуска выступает конфликт между парламентом и правительством, выраженным правительству вотумом парламентского недоверия или отказом в доверии, что вынуждает главу государства к парламентскому роспуску, причем в странах парламентарных глава государства распускает парламент по указанию правительства, которое по существу и распускает парламент. Как отмечается в литературе, «в большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обосновывается тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства»3. Так, в Бельгии Король вправе распустить Палату представителей, только когда последняя абсолютным большинством своих членов либо отклоняет вотум доверия Федеральному правительству и не предложит Королю в трехмесячный срок со дня отклонения вотума кандидатуру преемника Премьер-министра; либо принимает вотум недоверия Федеральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра (ст. 46 Конституции); в Германии, если обращение Федерального канцлера с ходатайством о выражении ему доверия не встретит одобрения большинства членов Бундестага, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг. Право на роспуск, однако, утрачивается, если Бундестаг изберет большинством голосов другого Федерального канцлера (ст. 69 Конституции). В Японии, если Палата представителей принимает проект резолюции о недоверии или отклоняет проект резолюции о доверии, Кабинет должен уйти в отставку в полном составе, если в течение десяти дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). Распространенным основанием роспуска выступает также неспособность парламента к формированию правительства. Так, в Республике Беларусь полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра (ст. 94 Конституции); в Болгарии, если об образовании правительства не достигнуто согласие, Президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы (ч. 5 ст. 99 Конституции); в Украине Президент может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады, если в течение одного месяца в Верховной Раде не сформирована коалиция депутатских фракций, необходимая для формирования правительства (п. 1 ст. 90 Конституции). Другим распространенным основанием служит отклонение правительственной программы, с которой правительство обращается в парламент в начале (инвеститура) или в течение своей легислатуры. Это основание свойственно парламентарным странам, в которых правительство должно пользоваться парламентской поддержкой, осуществлять политику, устраивающую парламентское большинство. Так, например, в Литве досрочные выборы Сейма могут быть объявлены Президентом Республики, если Сеймом в течение 30 дней после представления не было принято решение о новой программе Правительства или после первого представления программы Правительства в течение 60 дней два раза подряд не была одобрена программа Правительства (ч. 2 ст. 58 Конституции). Зачастую основанием парламентского роспуска служит недееспособность, неспособность парламента к осуществлению своих конституционных полномочий. Так, в Словакии Президент может распустить Национальный совет (однопалатный парламент), если он более трех месяцев не был способен принимать решения, хотя его сессия не была прервана и хотя он в этот период был повторно созван на заседания, либо если его сессия была прервана на более длительное время, чем позволяет Конституция (п.п. «е» п. 1 ст. 102 Конституции); В Украине Президент может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться (п. 3 ст. 90 Конституции); в Молдове Президент вправе распустить Парламент в случае блокирования в течение трех месяцев принятия законов (ст. 85 Конституции). В ряде стран встречаются и иные основания роспуска: неизбрание главы государства парламентом в установленный срок – Греция (ст. 32 Конституции), наличие непреодолимых разногласий между парламентом и другими ветвями государственной власти – Казахстан (ч. 1 ст. 63 Конституции), не утверждение в установленный срок государственного бюджета – Хорватия (ст. 104 Конституции), необходимость обновления народного мандата перед решением национального вопроса исключительной важности – Греция (ч. 2 ст. 41 Конституции), нарушении конституции – Беларусь (ст. 94 Конституции). Однако во многих странах основания парламентского роспуска не выделяются, глава государства обладает правом немотивированного роспуска парламента (палаты парламента), которым он может воспользоваться во всякое время – Франция, Финляндия, Исландия, Люксембург. Роспуску, как правило, подвержена нижняя палата парламента, верхняя палата не восприимчива к роспуску. Объясняется это преимущественно тем, что именно нижняя палата участвует в формировании правительства, недоверие которому чаще всего и порождает ситуацию парламентского роспуска. Возможность роспуска верхней палаты встречается достаточно редко. Так, в Испании король при обстоятельствах, указанных в ст. 99 Конституции, одновременно распускает обе палаты (ч. 5 ст. 99 Конституции); в Италии Президент может распустить обе палаты или одну из них (ст. 88 Конституции); в Нидерландах каждая палата может быть распущена по указу Короля (ч. 1 ст. 64 Конституции). В ряде стран деятельность парламентских палат синхронизирована таким образом, что роспуск нижней палаты оборачивается прекращением или приостановлением на время досрочных парламентских выборов деятельности верхней. Так, в Бельгии роспуск палаты представителей автоматически влечет за собой роспуск Сената (ст. 46 Конституции). В Японии при роспуске Палаты представителей одновременно прекращает заседания Палата советников. Однако Кабинет может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, если это крайне необходимо в интересах страны. Меры эти являются временными и теряют силу, если они не будут одобрены Палатой представителей в течение десяти дней с момента открытия следующей сессии Парламента (ст. 54 Конституции). В некоторых странах практикуется референдарный способ прекращения парламентской деятельности, когда вопрос о роспуске парламента решается народным голосованием. Так, в Латвии Президент вправе возбудить вопрос о роспуске Сейма. В таком случае должно состояться народное голосование. Если больше половины участников референдума выскажется за роспуск Сейма, он считается распущенным, и назначаются новые выборы, которые должны состояться не позже двух месяцев со дня роспуска Сейма. Если в ходе народного голосования более половины голосов подано против роспуска Сейма, то Президент Республики считается смещенным, а Сейм избирает нового Президента Республики на остающийся срок полномочий смещенного Президента (ст. 48, 50 Конституции). Зарубежные конституции выделяют обстоятельства, при наличии которых парламентский роспуск невозможен. Наличие подобных обстоятельств обеспечивает стабильность парламентской деятельности, политическую неприкосновенность народного представительства, обеспечивают ему возможность беспрепятственного осуществления контроля над правительством. Так, в Армении Национальное Собрание не может быть распущено в течение последних шести месяцев исполнения Президентом своих полномочий (п. 3 ст. 55 Конституции); в Республике Беларусь палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности, не допускается также роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний (ст. 94 Конституции); в Болгарии Президент не может распустить Народное собрание в течение последних трех месяцев действия его мандата. Если в этот срок парламент не сможет сформировать правительство, Президент назначает служебное правительство (ч. 7 ст. 99 Конституции); в Испании предложение о роспуске не может быть представлено во время рассмотрения резолюции порицания, роспуск также не может быть осуществлен ранее чем через год после предыдущего (ст. 115 Конституции); в Италии Президент не может использовать право роспуска палат в последние шесть месяцев своих полномочий, если они не совпадают полностью или частично с последними шестью месяцами легислатуры (ст. 88 Конституции); в Португалии Ассамблея Республики не может быть распущена в течение шести месяцев после ее избрания, в течение последнего полугодия срока полномочий Президента Республики или во время действия осадного или чрезвычайного положения (ч. 2 ст. 172 Конституции); в Румынии в течение одного года Парламент может быть распущен один раз. Парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев мандата Президента Румынии, а также во время военного положения или чрезвычайного положения (ч.ч. 2 и 3 ст. 89 Конституции); в Украине Полномочия Верховной Рады не могут быть досрочно прекращены в последние шесть месяцев срока полномочий Президента Украины или Верховной Рады (п. 3 ст. 90 Конституции); во Франции новый роспуск не может быть осуществлен в течение года, следующего за внеочередными выборами. Национальное собрание не может быть распущено в период осуществления чрезвычайных полномочий (ст. 12, 16 Конституции). Парламентская ответственность правительства отсутствует в дуалистических монархиях и президентских республиках в виду обладания главой государства полноты исполнительной власти, что делает излишним существование правительства. Институт правительственной ответственности свойствен государствам с полупрезидентским, особенно парламентарным правлением, где формирование и существование правительства требует парламентской поддержки. «Поскольку в условиях парламентарной системы правления правительство обычно носит партийный характер, - отмечает В.Б. Евдокимов, - постольку и остается оно у власти до тех пор, пока его поддерживает партия (партии), располагающая большинством мест в парламенте или в его нижней палате. Правовой основой такого положения служит принцип политической ответственности министров перед парламентом».4 Основания правительственной ответственности редко конкретизируются, предполагается, что правительство отвечает перед органами, его формирующими за утрату доверия, что позволяет парламенту и президенту эффективно контролировать правительственную деятельность и пресекать нежелательную правительственную политику. В редких случаях основания правительственной ответственности конкретизируются. Так, в Австрии основанием ответственности федерального правительства называются нарушение конституции или закона (ст. 142 Конституции). В Республике Беларусь Палата представителей заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу. Повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия правительству (п. 5 ст. 97 Конституции). В странах парламентарных правительство отвечает только перед парламентом, в государствах полупрезидентских правительство ответственно как перед парламентом, так и главой государства, причем последняя линия ответственности выглядит гораздо рельефнее, глава государства в отличие от парламента пользуется правом безусловной отставки правительства, в то время как парламент лишь предлагает главе государства правительственную отставку. Парламентская ответственность правительства выражается в вотуме недоверия или отказе в доверии. При этом правительство чаще отвечает перед нижней палатой парламента, которая участвует в формировании правительства. Примеры ответственности правительства перед верхней палатой (наряду с нижней) весьма не многочисленны – Италия, Румыния, Япония. Согласно Конституции Италии, например, правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94). О некоторой правительственной ответственности перед верхней палатой можно говорить применительно к Франции, где Премьер-министр имеет право просить Сенат (верхняя палата) об одобрении общеполитической декларации правительства (ст. 49 Конституции). В отдельных странах недоверие выражается не правительству в целом, а его главе – ФРГ, Венгрия, что не меняет существа правительственной ответственности, поскольку отставка премьера, как правило, влечет отставку правительства в целом. Предложение о выражении правительству недоверия инициируется значительным числом депутатов или депутатскими объединениями. Так, в Греции предложение о вотуме недоверия должно быть подписано по меньшей мере одной шестой от общего числа депутатов и содержать четкое определение вопросов, по которым будут вестись дебаты (ч.2 ст. 84 Конституции); в Македонии вопрос о доверии правительству могут поставить не менее 20 депутатов (ст.92 Конституции); в Испании резолюция порицания должна быть предложена по меньшей мере одной десятой частью депутатов нижней палаты (ч. 2 ст.113 Конституции); в Португалии с инициативой недоверия правительству должна выступить одна четвертая депутатов парламента или любая парламентская группа (ст.194 Конституции); в ФРГ предложение о недоверии федеральному канцлеру должно быть подписано четвертью депутатов Бундестага или фракцией, насчитывающей не менее четверти его депутатов. В зарубежной конституционной практике коллективная правительственная ответственность преобладает. Индивидуальная министерская ответственность фигурирует крайне редко, что выдает солидарный характер правительственной деятельности. В Австрии, например, Национальный совет может принять решение о выражении вотума недоверия Федеральному правительству или отдельным его членам (ст.74 Конституции), в Греции парламент может своим решением лишить доверия правительство или кого-либо из его членов (ч. 2 ст. 84 Конституции), в Эстонии недоверие может быть выражено правительству в целом, премьер-министру или отдельному министру (ст. 97 Конституции). При этом в отдельных странах индивидуальная министерская ответственность возникает при наличии вины министров в принятии правительственного решения. Так, в Финляндии каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, занесенном в протокол (§ 60 Конституции). Персональная министерская ответственность для парламента имеет определенные выгоды перед солидарной, она позволяет сместить неугодного министра без риска парламентского роспуска. Индивидуальный вотум недоверия не дает главе государства права распустить парламент, но обязывает к отставке конкретного министра. Так, согласно Конституции Дании министр уходит в отставку, если Фолькетинг выносит ему вотум недоверия (ст. 15.1). Если Фолькетинг выносит вотум недоверия Премьер-министру, он обращается с просьбой об отставке правительства (ст. 15.2). Согласно Конституции Эстонии в случае вотума недоверия министру председатель Государственного собрания извещает об этом Президента Республики, который освобождает министра от должности (ст. 97). В Польше Президент отзывает министра, которому Сейм выразил недоверие (ч. 2 ст. 159). Однако институт персонального недоверия таит в себе ту опасность, которая позволяет парламенту осуществить практический полную смену правительства (кроме премьера), не вызывая в то же время ситуацию парламентского роспуска, что способно нарушить баланс власти в пользу ветви законодательной. В Германии и ряде других стран парламентский вотум недоверия принял форму конструктивного, когда недоверие главе правительства сопряжено с предложением новой кандидатуры премьера. Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо (ст. 67 Конституции ФРГ). При конструктивном вотуме недоверия страна никогда не останется без премьера. «Поставив результаты голосования вотума недоверия в зависимость от назначения преемника находящегося у власти канцлера, конституция пыталась устранить угрозу частых и неразрешимых кризисов наподобие тех, которые имели место в Веймарской республике. Задача, которая ставится при этом, состоит в том, чтобы заставить любое большинство, которое может образоваться в рядах правительственной оппозиции, преследовать ясные и конструктивные цели. На практике сместить федерального канцлера с его должности чрезвычайно трудно»5. Конструктивный вотум недоверия был успешно испытан в Германии в 1982 г. при смене канцлера Гельмута Шмидта Гельмутом Колем. Парламентский вотум недоверия повсеместно ограничен обстоятельствами времени и места, что гарантирует соблюдение правительственных интересов во взаимоотношениях с парламентом, злоупотреблению парламентским правом недоверия. Так, в Болгарии, когда Народное собрание отклоняет предложение о голосовании недоверия Совету Министров, новое предложение о недоверии на том же основании не может быть внесено в течение следующих шести месяцев (ч .3 ст.89 Конституции); в Испании, если резолюция порицания не принята нижней палатой парламента, подписавшие ее депутаты не могут вносить новое предложение о ней в период работы той же сессии (ч. 4 ст. 113 Конституции); в Польше повторное предложение о вотуме недоверия может быть внесено не ранее чем по истечении 3 месяцев со дня внесения предыдущего предложения (ч. 2 ст. 158 Конституции); в Португалии, если резолюция порицания отклонена, ее инициаторы не могут внести новую резолюцию в течение той же парламентской сессии (ч. 3 ст. 194 Конституции); во Франции депутат не может подписывать более трех резолюций порицания в течение обычной сессии и более одной – в течение внеочередной сессии (ст.49 Конституции). Механизм парламентского вотума недоверия обычно включает непродолжительную отсрочку голосования, позволяющую сторонам конфликта найти нужный компромисс. Так, в Испании резолюция порицания не должна ставиться на голосование ранее, чем через пять дней со дня ее внесения, в течение первых двух дней этого срока могут вноситься альтернативные резолюции (ч. 3 ст. 113 Конституции); в Португалии резолюция порицания может рассматриваться только через 48 часов с момента ее предложения (ст. 194 Конституции); в Эстонии вопрос о вотуме недоверия может быть решен не раньше, чем на третий день после его возбуждения, если Правительство не настаивает на более срочном решении (ст. 97 Конституции). Другой формой парламентского недоверия правительству служит отказ в доверии, запрашиваемом самим правительством, чем правительство может воспользоваться во всякое время с целью укрепления своих позиций перед главой государства или парламентом. При этом нередко запрос доверия сопряжен с представлением в парламент законопроекта или иного акта, с принятием которого правительство связывает кредит доверия. Отклонение парламентской правительственной инициативы в этом случае равносилен отказу в доверии, грозящему парламентским роспуском. Связанный запрос доверия поэтому расценивается как форма давления правительства на парламент, рациональное начало такого запроса, однако, состоит в том, что он ускоряет законодательный оборот, поскольку, например, во Франции требует молчаливого парламентского согласия. Во Франции премьер-министр может после обсуждения в Совете министров поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с голосованием по конкретному проекту. В этом случае проект считается принятым, если не будет внесена в последующие двадцать четыре часа резолюция порицания (ст. 49 Конституции). Это дает возможность правительству провести угодный ему законопроект через нижнюю палату практически без голосования этого законопроекта. По поводу этой ситуации в литературе указывается, что «вопрос о доверии в связи с принятием законопроекта – открытый нажим правительства на Национальное собрание с целью заставить его принять угодный текст. Дебаты по вотуму в таком случае откладываются на 24 ч., чтобы дать возможность депутатам внести резолюцию порицания, которая принимается с соблюдением более строгих правил, чем решается вопрос о доверии. Поставив вопрос о доверии на основе ст. 49 Конституции, правительство как бы вызывает депутатов против себя, но при неблагоприятных для парламентариев условиях. По истечении 24 ч. Национальное собрание собирается, чтобы принять решение: либо одобрить законопроект, либо внести резолюцию порицания»6. В ряде стран министры подвергаются такой специфической мере конституционно-правовой ответственности как импичмент, то есть отрешению от должности парламентом, однако в отличие от парламентского недоверия, импичмент всегда носит индивидуальный характер и не обращается на правительство в целом или премьер-министра. Импичмент министров устанавливается рядом зарубежных конституций. Так, в Дании министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности (ст. 16 Конституции). В Грузии право возбуждения вопроса об отстранении от должности министров в порядке импичмента принадлежит не менее одной трети полного состава парламента. Основанием для возбуждения преследования в порядке импичмента могут быть нарушение Конституции, государственная измена или совершение иного преступления. Парламент большинством полного состава правомочен принять решение об отстранении от должности в порядке импичмента (ст. 64 Конституции). Импичменту министры подвержены и в Соединенных Штатах Америки. 1 Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 35. 2 Ильин А.В. Импичмент главы государства: историко-теоретические аспекты // Правоведение. 2004. №5. С.70. 3 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С.5. 4 Евдокимов В.Б. Влияние партий на формирование и отставку правительства в зарубежных странах // Правоведение. 1991. № 6. С. 53. 5 Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М., 1967. С.456. 6 Парламенты мира: Сб. М., 1981. С. 435. |
| Поиск |