Министерство Российской Федерации
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий
(МЧС России)
Федеральное государственное бюджетное учреждение
Всероссийский ордена «Знак почета» научно-исследовательский институт противопожарной обороны
(ФГБУ ВНИИПО МЧС России)
Информационные и справочные (лекционные) материалы
для обучения руководителей и должностных лиц, осуществляющих деятельность в зданиях, предназначенных для зрелищных
и культурно-просветительных организаций
(категория зданий класса функциональной пожарной опасности Ф2)
Москва 2012
УДК 035(042):342.822
Авторы-составители: О.Д.Ратникова, И.Г.Веселова, Т.Н.Смирнова, Г.А.Прытков, В.В.Володченкова
Информационные и справочные (лекционные) материалы для обучения руководителей и должностных лиц, осуществляющих деятельность в зданиях, предназначенных для зрелищных и культурно-просветительных организаций (категория зданий класса функциональной пожарной опасности Ф2).- М.: ФГБУ ВНИИПО, 2012.- 450 с.
Настоящий сборник подготовлен специалистами Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский ордена «Знак почета» научно-исследовательский институт противопожарной обороны» МЧС России.
Сборник включает в себя информационные и справочные материалы для курса лекций, охватывающих программу пожарно-технического минимума для руководителей и должностных лиц, ответственных за пожарную безопасность в зрелищных и культурно-просветительных организациях.
Разработанные информационные и справочные (лекционные) материалы предназначены для использования в учебно-методических центрах, осуществляющих подготовку в области пожарной безопасности руководителей и должностных лиц, ответственных за пожарную безопасность в организациях. Также данное издание может использоваться непосредственно руководителями и должностными лицами организаций в качестве справочного материала.
© ФГБУ ВНИИПО МЧС России
© О.Д.Ратникова, И.Г.Веселова, Т.Н.Смирнова, Г.А.Прытков, .В.Володченкова
информационные и справочные (лекционные) материалы, 2012
С о д е р ж а н и е
Введение . . . . . . . . . . 6
1 Организационные основы обеспечения пожарной безопасности . 7
1.1 Система обеспечения пожарной безопасности . . . . 7
1.2 Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности 9
1.3 Права и обязанности организаций в области пожарной безопасности . 15
1.4 Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности . 22
1.5 Дисциплинарная ответственность . . . . . . 23
1.6 Административная ответственность . . . . . 24
1.7 Уголовная ответственность . . . . . . . 25
1.8 Инструкции о мерах пожарной безопасности . . . . 26
1.9 Противопожарный режим на объекте . . . . . 28
1.10 Добровольные пожарные формирования . . . . . 30
1.11 Пожарно-технические комиссии . . . . . . 34
1.12 Первичные меры пожарной безопасности . . . . . 38
1.13 Назначение лиц, ответственных за противопожарное состояние . 40
1.14 Лицензирование в области пожарной безопасности . . . 42
1.15 Требования к декларации пожарной безопасности . . . 47
1.16 Пожарная статистика: первичные статистические данные по пожарам и
их последствиям на подведомственных объектах . . . . 53
2 Оценка соответствия объектов защиты (продукции) требованиям
пожарной безопасности . . . . . . . 58
2.1 Формы оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям
пожарной безопасности . . . . . . . 58
2.2 Аккредитация . . . . . . . . . 59
2.3 Независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) . 62
2.4 Федеральный государственный пожарный надзор . . . 63
2.5 Декларирование пожарной безопасности . . . . . 72
2.6 Исследования (испытания) . . . . . . . 73
2.7 Подтверждение соответствия объектов защиты (продукции) требованиям
пожарной безопасности . . . . . . . 73
2.8 Схемы подтверждения соответствия продукции требованиям пожарной
безопасности . . . . . . . . . 75
2.9 Порядок проведения сертификации . . . . . . 77
3 Организация противопожарной пропаганды и обучения работников
организаций мерам пожарной безопасности . . . . 85
3.1 Противопожарная пропаганда . . . . . . 85
3.2 Обучение мерам пожарной безопасности (противопожарные инструктажи
и пожарно-технический минимум) . . . . . . 86
3.3 Обязанности и действия руководителей организаций, должностных лиц
в случае возникновения пожара . . . .. . . 105
3.4 Оказание первой помощи пострадавшим . . . . . 113
4 Общие принципы обеспечения пожарной безопасности объекта
защиты . . . . . . . . . 116
4.1 Классификация пожаров . . . . . . . 116
4.2 Классификация зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков по
функциональной пожарной опасности . . . . . 118
4.3 Классификация зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков по
степени огнестойкости . . . . . . . 121
4.4 Классификация зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков по
конструктивной пожарной опасности . . . . . 123
4.5 Опасные факторы пожара . . . . . . . 124
4.6 Основные причины пожаров . . . . . . . 125
4.7 Классификация веществ и материалов (за исключением строительных,
текстильных и кожевенных материалов) по пожарной опасности . 127
4.8 Требования пожарной безопасности к информации о пожарной опасности
веществ и материалов . . . . . . . . 127
4.9 Классификация строительных, текстильных и кожевенных материалов по
пожарной опасности . . . . . . . . 128
4.10 Требования пожарной безопасности к применению строительных материа-
лов в зданиях, сооружениях и строениях . . . . . 131
4.11 Требования пожарной безопасности к применению текстильных и коже-
венных материалов, к информации об их пожарной опасности . . 135
4.12 Классификация электрооборудования по пожаровзрывоопасности и пожар-
ной опасности . . . . . . . . . 136
4.13 Требования пожарной безопасности к электрооборудованию . . 139
4.14 Требования к информации о пожарной опасности электротехнической
продукции . . . . . . . . . 155
4.15 Требования пожарной безопасности к электротехнической продукции . 155
4.16 Молниезащита. Защита от статического электричества . . . 158
4.17 Требования пожарной безопасности к строительным конструкциям . 166
4.18 Требования пожарной безопасности к конструкциям и оборудованию
вентиляционных систем, систем кондиционирования и противодымной
защиты . . . . . . . . . . 172
4.19 Требования пожарной безопасности к конструкциям и оборудованию
систем мусороудаления . . . . . . . 181
4.20 Требования пожарной безопасности к лифтам . . . . 183
4.21 Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопас-
ности. . . . . . . . . . . 190
4.22 Требования пожарной безопасности к проходам, проездам и подъездам
зданий, сооружений и строений . . . . . . 192
4.23 Требования к противопожарным расстояниям между зданиями, соору-
жениями и строениями . . . . . . . 195
4.24 Требования к противопожарным расстояниям от гаражей и открытых
стоянок автотранспорта до граничащих с ними объектов защиты . 197
4.25 Обеспечение деятельности пожарных подразделений . . . 199
4.26 Классификация лестниц и лестничных клеток . . . . 200
4.27 Требования пожарной безопасности к зданиям зрелищных и культурно-
-просветительных учреждений . . . . . . 203
5 Система предотвращения пожаров . . . . . 245
5.1 Способы исключения условий образования горючей среды . . 245
5.2 Способы исключения условий образования в горючей среде (или внесе-
ния в нее) источников зажигания . . . . . . 246
6 Система противопожарной защиты . . . . . 249
6.1 Способы защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов
пожара . . . . . . . . . . 249
6.2 Пути эвакуации людей при пожаре . . . . . . 249
6.3 Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуаци-
онным и аварийным выходам . . . . . . 254
6.4 Системы обнаружения пожара, оповещения и управления эвакуацией
людей при пожаре . . . . . . . . 266
6.5 Требования пожарной безопасности к системам оповещения людей
о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и
строениях . . . . . . . . . 267
6.6 Системы коллективной защиты и средства индивидуальной защиты
людей от опасных факторов пожара . . . . . 273
6.7 Требования к средствам индивидуальной защиты и спасения граждан при
пожаре . . . . . . . . . . 274
6.8 Система противодымной защиты . . . . . . 275
6.9 Требования к системам противодымной защиты зданий, сооружений и
строений . . . . . . . . . 276
6.10 Огнестойкость и пожарная опасность зданий, сооружений и строений . 280
6.11 Ограничение распространения пожара за пределы очага . . . 284
6.12 Требования к ограничению распространения пожара в зданиях, сооруже-
ниях, строениях, пожарных отсеках . . . . . . 287
6.13 Первичные средства пожаротушения в зданиях, сооружениях и строениях 291
6.14 Требования к огнетушителям . . . . . . 302
6.15 Требования к пожарным кранам . . . . . . 340
6.16 Требования к пожарным шкафам . . . . . . 341
6.17 Требования к автоматическим установкам пожарной сигнализации . 346
6.18 Автоматические установки пожаротушения . . . . 361
6.19 Требования к автоматическим установкам водяного и пенного пожароту-
шения . . . . . . . . . . 366
6.20 Требования к автоматическим установкам газового пожаротушения . 389
6.21 Требования к автоматическим установкам порошкового пожаротушения 398
6.22 Требования к автоматическим установкам аэрозольного пожаротушения 402
6.23 Требования к автоматическим установкам комбинированного пожароту-
шения . . . . . . . . . . 407
6.24 Требования к роботизированным установкам пожаротушения . . 407
6.25 Требования к автоматическим установкам сдерживания пожара . 416
6.26 Общие требования к пожарному оборудованию . . . . 416
6.27 Общие требования к пожарным гидрантам и колонкам . . . 417
6.28 Требования к пожарным рукавам и соединительным головкам . . 421
6.29 Требования к внутреннему противопожарному водоснабжению . 428
6.30 Источники противопожарного водоснабжения . . . . 431
7 Таблица нормативных ссылок по вопросам обучения руководителей и
должностных лиц, осуществляющих деятельность в зданиях, предназна-
ченных для зрелищных и культурно-просветительных организаций
(категория зданий класса функциональной пожарной опасности Ф2) . 437
Введение
В России в последнее десятилетие ежегодно на объектах различного назначения происходит примерно четверть миллиона пожаров. Каждый год на пожарах гибнет 17 - 18 тыс. человек и почти столько же травмируется. Опасность представляют объекты с массовым пребыванием людей, к числу которых относятся культурно-зрелищные учреждения. Пожары в таких зданиях нередко сопровождаются человеческими жертвами.
По данным статистики за 2011 год в зданиях зрелищных и культурно-просветительных организаций России произошло 372 пожара. Из них:
в музеях, выставках – 8 пожаров;
библиотеках, читальных залах – 22 пожара;
зрелищных учреждениях (театрах, кинотеатрах, концертных залах…) - 23 пожара;
физкультурных, спортивных и физкультурно-досуговых учреждениях – 54 пожара;
клубных и досугово-развлекательных учреждениях – 143 пожара;
прочих объектах культурно-досуговой деятельности населения – 65 пожаров.
Прямой ущерб от пожаров в вышеназванных зданиях за 2011 год составил 39451 тыс.руб.
Основными причинами пожаров в зданиях зрелищных и культурно-просветительных организаций России являются: недостаток конструкции и изготовления электрообрудования; нарушение правил монтажа электрооборудования; нарушение правил технической эксплуатации электрооборудования; нарушение правил пожарной безопасности при эксплуатации бытовых электроприборов; неправильное устройство и неисправность отопительных печей и дымоходов; неосторожность при курении; прочие причины, не относящиеся ни к одной из групп.
Актуальность проблемы повышения уровня обеспечения пожарной безопасности людей в зданиях культурно-зрелищных организаций очевидна из вышеизложенного.
Безусловно, вместе с развитием научно-технического прогресса и культурного уровня жизни, развиваются новые современные способы борьбы с пожарами и их предотвращением. Но, необходимость обеспечения безопасности людей, находящихся на объекте, где возможно возникновение пожара, не отпадает.
Тушение пожаров в культурно-зрелищных учреждениях, особенно в период их работы, связано с проведением сложных работ по эвакуации и спасанию людей.
В настоящее время существует значительное количество учреждений, которые занимаются вопросами обучения работников организаций по порограмме пожарно-технического минимума. В связи с тем, что в конце 2007 г. Утверждены Нормы пожарной безопасности «Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций» (Приказ МЧС России от 12.12.2007 г. №645), а в 2008 г. Принят «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», имеется необхоимость разработки требований к объёму знаний и навыков в области пожарной безопасности, которыми должны обладать руководители и должностные лица организаций, отвечающие за обеспечение пожарной безопасности. Используя разработанные требования, можно будет более четко организовать работу по подготовке учебных программ по пожарно-техническому минимуму и проведение соответствующего обучения.
В данном сборнике представлены информационные и справочные (лекционные) материалы для обучения руководителей и должностных лиц, осуществляющих деятельность в зданиях, предназначенных для зрелищных и культурно-просветительных организаций (категория зданий класса функциональной пожарной опасности Ф2).
ТЕМА 1
Организационные основы обеспечения пожарной безопасности
1.1 Система обеспечения пожарной безопасности
В действующем законодательстве дается два понятия системы обеспечения пожарной безопасности.
Первое понятие, данное в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – закон «О пожарной безопасности»), относится к области государственного управления, второе, данное в Федеральном законе от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент), относиться к области технического регулирования.
Чтобы уяснить смысл данных понятий и их отличительные черты необходимо детально проанализировать определения двух этих понятий.
Законом «О пожарной безопасности» установлено, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. Для выполнения этой государственной функции в Российской Федерации создана система обеспечения пожарной безопасности, которая представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.
Под силами понимаются органы управления и подразделения пожарной охраны, под средствами – материально-технические средства (пожарные машины, пожарно-техническое вооружение, боевая одежда пожарных, огнетушащие составы и вещества и т.д.), предназначенные для обеспечения деятельности органов управления и подразделений пожарной охраны, а также для выполнения возложенных на пожарную охрану задач.
Меры правового характера предполагают принятие законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам пожарной безопасности, организационного - создание и организация деятельности пожарной охраны, экономического - разработка и реализация механизмов экономического и материального стимулирования разработки и выполнения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, социального - привлечение граждан к обеспечению пожарной безопасности, научно-технического - применение научных знаний и достижений с целью разработки эффективных средств противопожарной защиты.
Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности является государственное регулирование в области обеспечения пожарной безопасности, направленной на создание условий, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Государственное регулирование в области пожарной безопасности представляет собой одно из проявлений (функций) государственного управления. Основной смысл и содержание его заключается в установлении в нормах права и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов правоотношений в области пожарной безопасности и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий.
Однако только этим не исчерпывается данная функция государственного управления. Она включает в себя также всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, регулирующих общественные отношения в области обеспечения пожарной безопасности; координацию и установление общего направления деятельности участников правоотношений в области пожарной безопасности; всестороннюю защиту их законных интересов и прав: определение и нормативное закрепление приоритетов в проводимой государственной политике в области пожарной безопасности; установление порядка лицензирования и т.п.
Говоря о механизме государственного регулирования правоотношений в области пожарной безопасности, необходимо обратить внимания на различные уровни государственного регулирования. В условиях федеративного государства, каковым является Россия, это, прежде всего регулирование на уровне федерации и отдельных субъектов федерации. Весьма важными в этом отношении являются ст.71 и ст.73 Конституции Российской Федерации, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и отдельных субъектов федерации, в соответствие с которыми решение вопросов обеспечения пожарной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная конституционная норма закреплена в нормах закона «О пожарной безопасности», которые устанавливают полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения пожарной безопасности.
Методы государственного регулирования правоотношений в области обеспечения пожарной безопасности можно разделить на две группы.
1. Прямые (административные) методы;
2. Косвенные методы - экономические средства воздействия на регулируемые отношения с помощью создания условий, влияющих на мотивацию поведения хозяйствующих субъектов.
Реализация методов государственного регулирования осуществляется посредством исполнения функций системы обеспечения пожарной безопасности, к которым относятся:
нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;
создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;
информационное обеспечение в области пожарной безопасности;
осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности;
производство пожарно-технической продукции;
выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;
лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности;
тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ;
учет пожаров и их последствий;
установление особого противопожарного режима.
Рассматривая второе определение системы обеспечения пожарной безопасности, относящееся к области технического регулирования, необходимо уяснить, что содержательная часть данного определения включает законодательные предписания, направленные на обеспечение пожарной безопасности объектов защиты. При этом в соответствии с п.15 ст.2 Технического регламента под объектом защиты понимается продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.
В ст.5 Технического регламента «Обеспечение пожарной безопасности объектов защиты» законодательно закреплено, что:
1. Каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности.
2. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.
3. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
4. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара.
Таким образом, понятие системы обеспечения пожарной безопасности в области технического регулирования существенно отличается от понятия системы обеспечения пожарной безопасности в области государственного управления, что очень важно при определении сферы их применения.
Источники: Федеральный закон от 21.12.94 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности»; Федеральный закон от 22.07.2008 г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (ст.2,5); Конституция Российской Федерации (ст.71,73).
1.2 Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности
Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой форму государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права и предполагает осознание субъектами права своих прав и обязанностей, в которых содержится государственная воля, выступающая в виде требований - обязанностей и дозволений – прав. Механизм правового регулирования соответствующих общественных отношений включает такие элементы, как правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание и т.д. Субъекты права при этом, так или иначе, реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует правомерное поведение, соответствующее установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения.
Общепризнанными правовыми формами государственного регулирования экономики соответственно выступают законы, подзаконные и судебные акты.
Законы всегда имеют приоритетное значение. Россия в этом плане не является исключением, однако, с двумя оговорками. Первая. Зачастую, не законы, а указы Президента, согласно сложившейся практике, имеют приоритетное значение в ряде сфер жизни общества. Так, в соответствии с Указом Президента от 9 ноября 2001 г. №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Государственная противопожарная служба из состава Министерства внутренних дел Российской Федерации (что было закреплено в законе «О пожарной безопасности») была передана в ведение Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Весьма важным является то, что эта практика всегда строго согласуется со ст.90 ч. 3 Конституции Российской Федерации, гласящей, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» и что Президент только в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Так, во исполнение указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» разработан и приняты Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности».
Характер задач, стоящих перед государством в области обеспечения пожарной безопасности, придает правовому регулированию данной деятельности такую специфическую черту, как множественность его субъектов и источников.
Естественно, что ядро правовой основы деятельности в области пожарной безопасности составляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст.15).
Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности должно осуществляться по принципам того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст.2 Конституции Российской Федерации), «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.» (ст.18 Конституции Российской Федерации), «каждый имеет право на жизнь» (ч.1 ст.20 Конституции Российской Федерации), «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч.2 ст. 8 Конституции Российской Федерации) «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» (ч.1 ст.45 Конституции Российской Федерации); «все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч.2 ст.15); «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ч.3 ст.15).
Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность пожарной охраны (ст.76, 90, 104, 105, 115).
Законодательную основу правового регулирования в области пожарной безопасности, составляет закон «О пожарной безопасности», который является системообразующим законодательным актом и определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области правоотношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами. Потенциал Федерального закона «О пожарной безопасности» вполне достаточен для того, чтобы отечественная система обеспечения пожарной безопасности заняла в системе институтов общества и государства достойное место.
Важной составной частью нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности являются иные федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют деятельность в области пожарной безопасности прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности.
Одним из элементов нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя:
а) Указы Президента Российской Федерации;
б) постановления Правительства Российской Федерации;
в) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МЧС России;
г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации;
д) акты (постановления, решения, определения) Верховного Суда Российской Федерации.
При рассмотрении вопроса о нормативном правовом регулировании в области пожарной безопасности необходимо упомянуть, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
МЧС России в пределах своей компетенции организует подготовку и утверждение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности, а также разрабатывает в соответствии с возложенными на него задачами проекты законов, иных нормативных правовых актов и проекты технических регламентов в области обеспечения пожарной безопасности.
В соответствии с Положением о МЧС России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. №868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», МЧС России издаёт на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и указанного Положения обязательные для исполнения в системе министерства приказы, положения, наставления,нструкции, правила уставы и иные нормативные акты.
Правила подготовки нормативных актов в МЧС России утверждены приказом МЧС России от 24 июля 2006 г. №418 «Об утверждении Регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
В нормативном правовом регулировании правоотношений в области пожарной безопасности участвуют суды общей юрисдикции, в части рассмотрения ими жалоб граждан на подзаконные акты, относящиеся к сфере такой деятельности и принятия решений по его результатам. Поскольку позиция разных судов по одному и тому же вопросу может быть различной, а их решения могут быть обжалованы в вышестоящие судебные инстанции, главенствующую роль здесь играет, конечно, Конституционный Суд Российской Федерации как высший судебный орган.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» установил, что решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, дает толкование Конституции Российской Федерации, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а акты или их отдельные положения, признанные этим судом неконституционными, согласно Конституции Российской Федерации ст.125) утрачивают силу, нельзя не признать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют несомненный нормативно-правовой характер и являются составной частью нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности.
Примером может служить Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2000 г. №1-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Козленкова Геннадия Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями ст.11 Федерального закона «О пожарной безопасности».
В соответствии со ст.126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Подобные разъяснения содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Они представляют собой правовые предписания, существенно конкретизирующие, уточняющие положения законов, президентских и правительственных нормативных актов. Так, непосредственное отношение к рассматриваемой области имеют:
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2002 г. №14 «О судебной практике по делам о нарушении правил пожарной безопасности, уничтожении или повреждении имущества путем поджога либо в результате неосторожного обращения с огнем»;
Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2006 г. № КАС06-377: «Неправильное применение отдельными должностными лицами пункта Правил пожарной безопасности, запрещающего установку дополнительной двери из квартиры в общий коридор, если это препятствует свободной эвакуации людей или ухудшает условия эвакуации из соседних квартир, не может являться основанием к признанию нормативного акта или его части недействующими»;
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 августа 2006 г. № ГКПИ06-657: Суд признал правомерным пункт Правил пожарной безопасности, запрещающий устанавливать дополнительные двери из квартиры в общий коридор, если это препятствует свободной эвакуации людей или ухудшает условия эвакуации из соседних квартир, поскольку неправильное применение отдельными должностными лицами положений оспариваемого нормативного правового акта не может являться основанием к признанию такого акта или его части недействующими;
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № ГКПИ06-595: «Суд признал недействующей норму Правил пожарной безопасности для общеобразовательных школ, детских домов и других учебно-воспитательных учреждений в отношении служебных жилых помещений в зданиях указанных учреждений, если эти здания спроектированных с учетом размещения в них помещений для проживания обслуживающего персонала»;
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2004 г. № КПИ04-1114 «Об отказе в признании недействующим п.2.5 Перечня должностей личного состава органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утвержденного приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. №302»;
Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2001 г. № КАС 01-150: «Суд обоснованно признал недействительным «Положение о порядке отчислений в фонд пожарной безопасности от сумм страховых премий (страховых взносов) по противопожарному страхованию, осуществляемому страховщиками», утвержденное приказом Минфина Российской Федерации от 16 августа 2000 г. № 79н, т.к. обязательные отчисления в фонд пожарной безопасности могут быть признаны правомерными лишь в случае, когда плательщик и все существенные элементы налогообложения установлены непосредственно в федеральном законе, а не в нормативном акте федерального органа исполнительной власти»;
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2001 г. № ГКПИ00-1472 «О признании недействительным (незаконным) «Положения о порядке отчислений в фонд пожарной безопасности от сумм страховых премий (страховых взносов) по противопожарному страхованию, осуществляемому страховщиками», утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 16 августа 2000 г. №79н» и др.
По решению государственного органа, издавшего нормативный акт, признанный в судебном порядке полностью или частично незаконным, последний утрачивает силу либо в него вносятся соответствующие изменения и дополнения.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.4 ст.15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международный договор - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению МИД России также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры России межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.
Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (ч.4 ст.15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству. В этой связи, отсутствие упоминания в комментируемой статье об общепризнанных принципах и нормах международного права, ничуть не принижает их важную роль в нормативном правовом регулировании в области пожарной безопасности.
Неотъемлемой частью нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности являются конституции, уставы, законы и иные нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий. Анализ ст.71-73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, обеспечение пожарной безопасности в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации («регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»; «безопасность»; и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов («защита прав и свобод человека и гражданина»; «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности»; «административное, административно-процессуальное законодательство»). Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, обеспечивающие нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и указанными выше нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст.76 Конституции Российской Федерации).
Примерами рассматриваемой категории нормативных актов могут служить, в частности, Закон г.Москвы от 18 декабря 1996 г. №34 «О пожарной безопасности»; Распоряжение Мэра Москвы от 17 марта 2003 г. №76-РМ «О разработке городской долгосрочной целевой программы «Пожарная безопасность города Москвы на 2005-2009 годы»;
Постановление Правительства Москвы от 7 июня 2005 г. №398-ПП «О мерах по реализации Соглашения между МЧС России и Правительством Москвы о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий».
|
