М.А.Миндзаев
проректор по научной работе
Владикавказского института управления,
к.ю.н., доцент (г.Владикавказ)
ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Анализируются особенности советской и российской моделей федерализма. Делается вывод, что эволюция формы государственного устройства России движется в направлении централизации федеральной власти за счет умаления компетенции субъектов, низведения их до статуса административно-территориальных единиц при сохранении практически всех формальных атрибутов федерации.
M/Mindzaev
Vice Rector for Research
Vladikavkaz Institute of Management (Vladikavkaz )
THE EVOLUTION OF RUSSIAN FEDERALISM
The article provides the analysis of Soviet and Russian models of federalism specifics. It is concluded that the evolution of forms of Russian government is moving towards centralization of federal power This is due to belittle the competence of the subjects of the federation, bringing down to the status of their administrative units, while maintaining virtually all the formal attributes of the federation.
До 1918 года вопрос о федеративном характере связей составляющих Россию территорий не был актуальным. В те времена в соответствии с бытовавшими традициями сопредельные территории обычно поглощались более сильным соседом. В результате структура государства либо оставалась неизменной (унитарной), либо усложнялась, если вовлеченные территории уже были на тот момент сложившимися государствами. В последнем случае основное государство могло провозгласить себя империей, причем включенные территории могли сохранять самую широкую автономию, вплоть до наличия собственного законодательства, высшего представительного органа и денег.
Начавшийся после октябрьской революции распад государства вкупе с международной обстановкой (стремлением к мировой революции и, следовательно, острейшей необходимостью завоевать симпатии трудящегося большинства населения Европы) привел к тому, что победила идея реструктуризации России, оставшейся без Польши, Финляндии и Прибалтики, на началах федерализма.
Отметим две особенности той модели федерализма: во-первых, федерация получилась дарованной, а не завоеванной, идеи равноправного сосуществования с Великороссией вовсе не владели массами окраин, и, во-вторых, поскольку война, разруха и международная изоляция объективно требовали большей централизации, а федерация предполагает, напротив, децентрализацию, то другой особенностью отечественного федерализма стал ее показной, формальный характер. Другими словами, оставаясь в силу объективных причин сверхцентрализованным государством, наше отечество вынуждено было активно позиционировать себя как «союз нерушимый республик свободных».
Достаточно успешно действовавшая на протяжении 70 лет модель советского федерализма с распадом СССР должна была или разрушиться или претерпеть изменения. Вероятно, чтобы не допустить распада РСФСР, который был вполне реален, по образцу распада СССР, руководство государства пошло на сохранение прежней, федеративной формы государственного устройства. В то же время придание статуса субъектов федерации бывшим автономиям не могло совершиться автоматически, т.к. возникал вопрос о статусе великорусских областей. Объединить их всех в один единственный субъект федерации было бы некорректно: этот субъект оказывался многократно превосходящим всех вместе взятых остальных субъектов. Было принято решение наделить правами субъектов федерации каждую область, край, а также города Москву и Санкт-Петербург, бывшие ранее административно-территориальными образованиям и не помышлявшими о повышении своего статуса.1 Повторялся старый сценарий: сохранение государства требовало большей централизации, политическая же обстановка не позволяла отказаться от уже укоренившейся идеи федерализма.
Период «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»2 продлился несколько лет, после чего вновь настала пора «укрепления вертикали власти»3.
Что представляет собой российский федерализм сегодня?
Выделим содержательную и формальную сторону этого явления4. С точки зрения формы российская модель федерализма почти безупречна:
в названии государства присутствует слово «федерация»,
субъекты федерации имеют территорию, границы5,
каждый субъект имеет столицу, герб, гимн, флаг,
каждый субъект имеет собственное законодательство и основной закон,
каждый субъект имеет высшие законодательные, исполнительные и судебные органы, наделенные соответствующей компетенцией.
Но нельзя утверждать, что все ограничивается лишь формой. С содержательной стороны в Российской Федерации:
территория субъектов не может быть изменена без их согласия;
имеются областные (республиканские) налоги, из которых формируется соответствующий бюджет;
установлено разделение компетенции между федерацией и ее субъектами, как в организационных вопросах, так и в законодательстве;
наряду с федеральной государственной службой имеется служба субъектов федерации и, соответственно, система областных (республиканских) органов.
Но если копнуть глубже и сопоставить перечень областных (республиканских) органов с территориальными, действующими на том же субъекте, то оказывается, что последние и числом и значимостью значительно превосходят первых.
Приведем сопоставительную таблицу федеральных и республиканских (на примере РСО-А) органов исполнительной власти.
Таблица 1
ФОИВ
|
РОИВ Республики Северная Осетия-Алания
|
Министерство внутренних дел РФ
Федеральная миграционная служба
|
МВД по РСО-А
Управление ФМС по РСО-А
|
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
|
Главное управление МЧС по РСО-А
|
Министерство иностранных дел РФ
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств
|
Представительство МИД РФ в г.Владикавказе
Министерство общественных и внешних связей РСО-А
|
Министерство обороны РФ
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
|
Военный комиссариат РСО-А, 58-я армия
|
Министерство юстиции РФ
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная служба судебных приставов
|
Управление Министерства юстиции РФ по РСО-А
Управление ФС исполнения наказаний по РСО-А
Управление ФС судебных приставов по РСО-А
|
Государственная фельдъегерская служба РФ
Служба внешней разведки РФ
Федеральная служба безопасности РФ
Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков
Федеральная служба охраны РФ
Главное управление специальных программ Президента РФ
Управление делами Президента РФ
|
Отдел Государственной фельдъегерской службы РФ в г.Владикавказе
Управление ФСБ РФ по РСО-А
Пограничное управление ФСБ РФ по РСО-А
Управление ФС по контролю за оборотом наркотиков по РСО-А
Центр спецсвязи и информации ФСО РФ в РСО-А
-
|
|
|
Министерство здравоохранения и социального развития РФ
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное медико-биологическое агентство
|
Министерство здравоохранения РСО-А
Управление ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по РСО-А
Управление ФС по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по РСО-А
Министерство труда и социального развития РСО-А
Государственная инспекция труда в РСО-А
|
Министерство культуры РФ
Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия
Федеральное архивное агентство
|
Министерство культуры и массовых коммуникаций РСО-А
Комитет по охране и использованию объектов культурного наследия РСО-А
Архивная служба РСО-А
|
Министерство образования и науки РФ
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке и инновациям
Федеральное агентство по образованию
|
Министерство образования и науки РСО-А
-
|
Министерство природных ресурсов и экологии РФ
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство по недропользованию
|
Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов РСО-А
-
Управление ФС по надзору в сфере природопользования по РСО-А
Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по РСО-А
Управление по недропользованию по РСО-А
Комитет лесного хозяйства РСО-А
Комитет охотничьего хозяйства РСО-А
|
Министерство промышленности и торговли РФ
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
|
Министерство промышленности, транспорта и энергетики РСО-А
-
|
Министерство регионального развития РФ
| |
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций
Федеральное агентство по информационным технологиям
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Федеральное агентство связи
|
Министерство культуры и массовых коммуникаций РСО-А
Управление ФС по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по РСО-А
Комитет РСО-А по связи и информационным технологиям
-
|
Министерство сельского хозяйства РФ
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по рыболовству
|
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РСО-А
Управление ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору по РСО-А
|
Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ
Федеральное агентство по делам молодежи
Федеральное агентство по туризму
Федеральное агентство по физической культуре и спорту
|
Министерство РСО-А по делам молодежи, физической культуры и спорта
Комитет РСО-А по туризму и курортному делу
-
-
|
Министерство транспорта РФ
Федеральная аэронавигационная служба
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
|
Министерство промышленности, транспорта и энергетики РСО-А
Управление государственного автодорожного надзора по РСО-А
-
Комитет дорожного хозяйства РСО-А
-
|
Министерство финансов РФ
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральное казначейство (федеральная служба)
|
Министерство финансов РСО-А
Управление ФНС по РСО-А
ТУ ФС финансово-бюджетного надзора по РСО-А
Управление Федерального казначейства по РСО-А
|
Министерство экономического развития РФ
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная регистрационная служба
Федеральное агентство геодезии и картографии
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
|
Министерство экономического развития РСО-А
ТО ФС государственной статистики по РСО-А
Управление федеральной регистрационной службы по РСО-А
-
Управление ФА кадастра объектов недвижимости по РСО-А
ТУ ФА по управлению государственным имуществом по РСО-А
Министерство государственного имущества и земельных отношений
|
Министерство энергетики РФ
| |
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная таможенная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральная служба по финансовым рынкам
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств
|
Управление Федеральной антимонопольной службы по РСО-А
Северо-Осетинская таможня
Региональная служба по тарифам РСО-А
-
-
-
Управление РСО-А по размещению заказов для государственных нужд
|
|
Министерство архитектуры и строительной политики РСО-А
|
|
Комитет жилищно-коммунального хозяйства РСО-А
|
|
Комитет РСО-А по занятости населения
|
|
Управление записи актов гражданского состояния РСО-А
|
Федеральные органы исполнительной власти указаны в последовательности, содержащейся в Указе Президента №.724 от 12.05.2008 г., органы республиканской власти приведены по Закону №31 от 25.06.2010. Шрифтом и цветом выделены органы республиканского подчинения, остальные – федерального подчинения. Из таблицы следует, что первая группа ФОИВ (руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ) располагает на территории РСО-А примерно 13 территориальными управлениями6. Вторая группа ФОИВ (руководство деятельностью которых осуществляет Правительства РФ) располагает на территории РСО-А еще 18 территориальными управлениями.
Республика же располагает 20 высшими органами исполнительной власти (министерства, комитеты, службы и управления), действующими в сфере совместной деятельности и еще четырьмя – в сфере собственной компетенции. Таким образом, большая часть, причем наиболее значимых структур государственного управления, неподведомственна Главе субъекта и руководит республикой извне.
Из судебных органов к республиканским относятся Конституционный Суд РСО-А и мировые судьи, всего около полусотни судей. К федеральным относятся Арбитражный суд РСО-А, Верховный суд РСО-А, 11 районных судов общей юрисдикции, военный суд, рассматривающие на порядок больше дел, чем республиканские суды.
Законодательный орган в республике имеется, но насколько его «продукция» сопоставима с результатом деятельности Государственной Думы, видно из следующего.
Государственная Дума ежегодно принимает около 300 законов, из которых большая часть являются изменениями и дополнениями к ранее принятым законам, значительная часть является актами, ратифицирующими (денонсирующими) международные соглашения, часть являются документами, утверждающими бюджет, устанавливающими тот или иной экономический показатель или касающиеся создания (упразднения) того или иного субъекта. Общее же число остальных, так называемых «новых» законов, принятых после 1991 года, равно примерно пятистам. Эти документы достаточно полно регулируют практически все сферы жизни, все правоотношения.
Парламент РСО-А принимает ежегодно значительно меньше законов, и число «новых» законов РСО-А также значительно меньше пятисот. Но заметную часть массива северо-осетинского законодательства составляют так называемые «парные» законы, т.е. одноименные с российскими. Поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ имеется круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов федерации, то в свое время было решено дублировать российские законы об охране окружающей среды, об образовании и т.п. одноименными республиканскими. Текстуальное сравнение этих законов не позволяет выявить сколько-нибудь серьезные отличия республиканских законов от федеральных. Наверное, в этом и состоит причина того, что суды и иные правоприменительные органы практически не используют республиканское законодательство в своей практике.
Еще несколько моментов. При советской власти политические выборы сводились к всенародному одобрению единственной предложенной кандидатуры, а гимны пятнадцати союзных республик были удивительно похожи по музыкальному строю и композиции и различались только аранжировкой. Современные субъекты Российской Федерации, напротив, выбирают из множества кандидатов и имеют различные гимны чем, вероятно, очень гордятся. Но уникальное единодушие в вопросах своего места и роли в федерации остается и сегодня таким же, как и в прежние времена.
Нигде (в коридорах власти, не в научных кругах!) не слышен голос, призывающий к пересмотру действующего налогового законодательства, оставляющего субъектам налоговые крохи. Вместо этого идет борьба за дотации и субвенции, а лучшим хозяйственником считается тот, кто сумеет возвратиться в регион из Москвы с большим объемов «выбитых» средств. Между тем в мировой практике известен положительный опыт множества федераций, в которых взаимоотношения центра и субъектов строятся на принципах субсидиарности и бюджетного федерализма.
В начале 2000-х появился внеконституционный институт федеральных округов, стоящих над субъектами, и главы субъектов это восприняли с одобрением, хотя любое умаление их власти должно было вызвать хотя бы дискуссию.
Субъекты единодушно отказались от использования в наименовании своих высших руководителей обозначения «президент», хотя это наименование остается для руководителей спортивных клубов, корпораций, фондов и т.д., а при советской власти никого не смущало одинаковое название руководителей всех звеньев управления, будь то председатели советов министров или председатели президиумов верховных советов.
Наконец, сразу после Бесланской трагедии субъекты федерации потеряли и право на выбор высшего должностного лица республики (области, края и т.д.)
Таким образом, наблюдается вполне отчетливая эволюция формы государственного устройства в направлении централизации федеральной власти за счет умаления компетенции субъектов, низведения их до статуса административно-территориальных единиц при сохранении практически всех формальных атрибутов федерации.
|
