Проблемы государственного управления охраной окружающей среды в северных субъектах федерации
Скачать 90.55 Kb.
|
| ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СЕВЕРНЫХ СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ Система государственного управления охраной окружающей среды (ООС) с целью сохранения и улучшения ее качества полностью сформировалась сравнительно недавно, только в 60-70 годах XX века, когда получило развитие новое направление природопользования - «собственно природоохранная деятельность». Первые управленцы, наделенные полномочиями и ресурсами для решения задач по ООС государства, появились в промышленно развитых странах мира, причем фактически одновременно, как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с плановой системой хозяйства. Несмотря на то, что СССР не отстал от промышленно развитых стран мира, и в стране был создан хозяйственный механизм управления ООС, его внедрение в систему государственного управления экономическим и социальным развитием происходило медленно. Только после реформы государственного планирования, которая была осуществлена в 1979 году, в методических указаниях к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР появился раздел «планирование охраны природы и рационального использования природных ресурсов»[1]. Территориальное планирование в СССР постоянно подвергалось критике, прежде всего, за то, что оно не обеспечивало оптимального сочетания отраслевого и территориального планирования, а территориальные планы представляли собой лишь свод показателей текущего и перспективного развития отраслей и предприятий, расположенных на территории региона. В ныне действующей системе государственного управления в субъектах федерации, напротив, наблюдается отсутствие увязки между территориальным управлением и управлением на уровне хозяйствующих субъектов, так называемого «федерального подчинения». Особенно это заметно в северных субъектах федерации, где предприятия, находящиеся под надзором федеральных органов управления, составляют основу экономики регионов. Следует заметить, что почти все эти предприятия (горнодобывающие, энергетические и транспортные) относятся к «экологически опасным», то есть к объектам со значительным уровнем воздействия на окружающую среду. В связи с этим показатели, разработанных во всех субъектах федерации стратегий и программ социально-экономического развития региона по направлениям «охрана окружающей среды», в лучшем случае представляют собой экстраполяцию прогрессивных тенденций, а их достижение не согласовано по финансовым и материальным ресурсам. Региональные программы ООС и рационального использования природных ресурсов выполняются только по тем мероприятиям, заказчиком которых являются региональные органы власти. Влияние этих мероприятий на достижение цели государственного управления в регионе зависит, прежде всего, от величины средств из бюджета региона, выделяемых на их финансирование. Например, для того, чтобы построить один полигон для размещения твердых бытовых отходов требуется величина инвестиций, превышающая величину бюджетных средств, выделенных на все мероприятия региональной программы по ООС. Использование механизма государственно-частного партнерства для решения актуальных проблем ООС затруднено по причине отсутствия финансовых ресурсов у предприятий и организаций регионального подчинения. В последние годы региональные правительства начали проводить встречи с топ-менеджерами крупных компаний, «дочки» которых функционируют на территории региона, с целью развития различных форм государственно-частного партнерства, в том числе и в области ООС. Однако в этих переговорах региональные власти находятся в унизительной роли «просящего», так как фактически не имеют рычагов воздействия на предприятия федерального подчинения, и даже в некоторых случаях вынуждены соглашаться оказывать политическую поддержку инвестиционным проектам компаний, против которых выступает общественные организации и население региона. С другой стороны обещания крупных компаний, сделанные их наемными топ-менеджерами, не всегда выполняются или особенно легко нарушаются сегодня во время депрессивной фазы национальной и мировой экономики. Другой актуальной проблемой государственного управления ООС и природопользованием в субъекте федерации является отсутствие взаимодействия необходимого для достижения целей обеспечению экологической безопасности населения региона между региональными властями и представителями федеральных органов власти. В настоящее время на территории каждого северного субъекта федерации федеральных чиновников насчитывается на порядок больше, чем их имеется в региональных органах управления природными ресурсами и ООС. Например, в Мурманской области представлены все федеральные службы и агентства Министерства природных ресурсов и экологии РФ [2]. Огромное количество федеральных управленцев природными ресурсами в субъекте федерации обусловлено тем фактом, что доля федеральной собственности на природные ресурсы абсолютно преобладает в северных регионах. Например, в Мурманской области более 76 % земель не подлежат разграничению государственной собственности; в совместном ведении с федеральным центром находятся все водные объекты и полезные ископаемые, кроме общераспространенных, почти все лесные ресурсы, все объекты животного мира. Первый перечень объектов федерального государственного экологического надзора был установлен Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 , спустя всего 10 месяцев после принятия ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым органы власти субъекта федерации имели равные права с федеральными органами на его осуществление за предприятиями, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с ним федеральному государственному контролю подлежали объекты хозяйственной и иной деятельности, находящиеся в ведении РФ, и объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ [3]. Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 значительно расширило список таких объектов. В состав государственного экологического контроля были включены кроме объектов хозяйственной деятельности, то есть кроме предприятий, и природные объекты, подлежащие водному, лесному, земельному, геологическому контролю [4]. В 2011 году статьи 5 и 6 ФЗ «Об охране окружающей среды» были дополнены абзацами, согласно которым федеральный государственный экологический надзор осуществляется в соответствии с перечнем объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а региональный государственный экологический надзор распространяется на объекты хозяйственной деятельности «за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору»[5]. Таким образом, в управленческой практике был окончательно реализован принцип: один объект хозяйственной деятельности на территории региона подлежит одному виду государственного экологического надзора: или федеральному, или региональному. В результате навсегда ушли в прошлое, с одной стороны, централизация экологического надзора. С другой стороны исчезло двойное подчинение территориально уполномоченных органов федерального министерства: и федеральному министру, и региональному правительству. В связи с этим резко снизилась мотивация к взаимодействию природоохранных органов друг с другом даже по обмену информацией и опытом, не говоря уже о координации совместных усилий для решения тесно взаимосвязанных задач по обеспечению экологической безопасности региона и рациональному использованию его природных ресурсов. Несмотря на то, что, территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ (МПР РФ) и природоохранный орган субъекта федерации действуют в рамках единого экологического законодательства, оценки эффективности их деятельности различаются. Территориальные органы МПР РФ оцениваются по показателям качества окружающей среды региона и природоохранной деятельности на его территории в сравнении с показателями других субъектов федерации, входящих в состав федерального округа. Отсутствие резких отрицательных тенденций уже является залогом положительной оценки эффективности их деятельности. Эффективность деятельности региональных органов исполнительной власти в сфере ООС и природопользования, включая губернатора, до 2011 года, не подлежала оценке. В настоящее время в большинстве субъектов федерации отсутствует статистика охраны окружающей среды в разрезе объектов хозяйственной деятельности, подлежащих региональному экологическому надзору. Постановлением Правительства РФ № 148 от 4 марта 2011 года был дополнен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта федерации разделом «Охрана окружающей среды», содержащим 48 показателей. В августе 2012 года новый Указ Президента РФ № 1199 отменил прежний Указ Президента и ввел новый перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти, сокращенный до 10 показателей [6]. Среди этих обязательных показателей для ежегодного отчета лично президенту страны нет ни одного показателя по ООС, хотя регионам предоставлено право, по своему усмотрению, дополнить этот перечень показателей. Не вызывает сомнения, что исполнительные органы власти субъектов федерации не будут включать показатели качества окружающей среды и природоохранной деятельности в перечень показателей для оценки эффективности собственной деятельности, так как они сегодня не имеют рычагов влияния на экологическую деятельность хозяйствующих субъектов федерального подчинения. Для подобной позиции региональные власти имеют теоретическое обоснование, вернее, отсутствие теоретической ясности по проблеме определения цели государственного управления ООС в субъекте федерации. Согласно ст. 42 Конституции РФ целью государственного управления ООС является обеспечение благоприятной окружающей среды для каждого человека, проживающего на территории страны и региона. Определение «благоприятной окружающей среды», содержащееся в ФЗ «Об охране окружающей среды»: «окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов» - могут понять только профессиональные экологи [5]. Поэтому потребовалось ввести в управленческую практику еще одну целевую установку для государственного управления ООС – понятие «экологической безопасности», то есть « состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной деятельности». Однако по поводу содержания этого понятия также до сих пор нет теоретической ясности. В частности, остается научной проблемой, оценка состояния защищенности природной среды а, следовательно, и оценка прогресса или регресса экологической безопасности в том или ином регионе. В связи с этим можно сделать вывод о том, что управление ООС в субъектах федерации не отвечает понятию экологической эффективности, то есть не стремится достигнуть цели по обеспечению «устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». Образно современное управление ООС в субъекте федерации можно назвать «бесцельным» и «безответственным». Можно утверждать, что постоянно сужающийся объем полномочий региональных органов исполнительной власти в области ООС не вызывает с их стороны явления регионального сепаратизма. Проявления его имеют место в северных субъектах федерации в стремлении получить более широкие налоговые полномочия региональной власти и собственные налоговые источники, налоговая база и ставки по которым устанавливаются субъектом самостоятельно, прежде всего, в сфере природопользования при сохранении региона в составе государства. Известные недостатки российского федерализма: недостаточность доходной базы и доходной автономии регионов и муниципалитетов, вмешательство федеральных властей в сферу полномочий регионов, чрезмерная регламентация и контроль деятельности со стороны федерального центра, избыточный объем отчетности, неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий и ряд других являются факторами, вызывающими нерациональное использование природно-ресурсного потенциала северных субъектов федерации, сохранение в них напряженной экологической ситуации и затрудняющие экологически ориентированный рост экономики и решение взаимосвязанных проблем повышения качества и уровня жизни северян. Таким образом, можно сделать вывод о том, что децентрализация полномочий и предметов ведения на разных уровнях власти остается острой проблемой управления природопользованием в северных субъектах федерации. По нашему мнению, повышение экологической эффективности управления ООС в северных субъектах федерации может выступать одним из важных аргументов ускорения решения проблем децентрализации полномочий на разных уровнях власти и бюджетного федерализма, но для этого региональные органы управления ООС в субъектах федерации должны осознать и признать низкую эффективность своей деятельности в аспекте конечной стратегической цели. Литература 1.Методические указания к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР. – М.: Экономика, 1980. – с.493-508 2. Официальный портал органов государственной власти и местного самоуправления Мурманской области. Интернет источник: http://new.gov-murman.ru/vlast/organy_gosudarst/ 3. Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777«О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». – Источник: Консультант Плюс. 4. Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 года № 285«О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». – Источник: Консультант Плюс. 5. Федеральный закон № 7 от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». - Источник: Консультант Плюс. 6. Указ Президента РФ от 21.08. 2012 № 1199 «"Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". – Интернет источник: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1623676. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Государственный доклад об охране окружающей среды и экологической ситуации Амурской области, организаций разных форм собственности, деятельность которых связана с охраной окружающей среды, природопользованием... | | Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» Орлов А. И. Проблемы управления экологической безопасностью. Итоги двадцати лет научных исследований и преподавания. – Saarbrücken:... |
| Ноу спо владивостокский морской техникум Суб система управления безопасной эксплуатации судна и предотвращения загрязнения окружающей среды структурированная и документированная... | | Загрязнение окружающей среды и экологические проблемы География мировых природных ресурсов. Загрязнение и охрана окружающей среды |
| Проблемы окружающей среды и безопасности Республики Беларусь Материалов для консультаций по проблемам окружающей среды и безопасности в кишиневе-Киеве-Минске, май-июнь 2006 г. (Инициатива «Окружающая... |  | Темы рефератОВ: по экологии для специальности Отечественный опыт управления охраной окружающей средой на промышленном предприятии |
| О проведении Года охраны окружающей среды в 2013 году на территории... На основании Указа Президента РФ от 10. 08. 2012 №1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды» 2013 год... | | Vii. Рекреационные ресурсы и природные объекты, находящиеся под особой охраной Государственный доклад «О состоянии окружающей среды на территории Тверской области в 2010 году» |
| И охраны окружающей среды администрации города ижевска доклад об экологической обстановке Администрация города/Структурные подразделения Администрации города Ижевска/Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды... | | «Защити озоновый слой и климат Земли» по следующим номинациям и возрастным категориям Российской Федерации Года охраны окружающей среды, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26. 11. 2012... |
| Рабочая программа учебной дисциплины «физика» Физика относится к циклу дисциплин, формирующих у бакалавров навыки изыскательских, научно-исследовательских и производственных работ,... | | С. Е. Донского на заседании Совета Безопасности Российской Федерации... В начале своего выступления позвольте поблагодарить Вас, Владимир Владимирович за решение о проведении в 2013 году в России Года... |
| Проектного метода в начальной школе И, наконец, третья проблема – опасность расслоения больших групп населения из-за безработицы, экономического и социального кризиса.... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Федерации от 10 августа 2012 г. №1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды», распоряжения Правительства... |
| Государственный комитет по охране окружающей среды ханты-мансийского... Государственным Комитетом по охране окружающей среды Ханты-Мансийского автономного округа при участии территориальных специально... | | Конкурс фотографий «Природа глазами детей» «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды» распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 6 ноября 2012... |
