Глава 1. Теоретико-правовое исследование сущности коррупции в среде служащих правоохранительной службы
§ 1. Коррупция как социально-правовое явление
В Российской Федерации проблема коррупции в настоящее время приобрела характер национального бедствия. В настоящее время коррупция представляет одну из реальных угроз национальной безопасности России. Борьба с ней, отличаясь общегосударственным значением, существовала во все времена. Коррупция всегда рассматривалась как явление, посягающее на основы государственного управления, но за последние годы преступления в сфере государственного управления приобрели угрожающе масштабный характер. На федеральном уровне в последнее время все активнее обсуждается проблема противодействия коррупции, в результате принимаются нормативные правовые акты, предназначенные для предупреждения явления коррупции.
Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом и совершенствования правоохранительных органов в частности, становятся настоятельной необходимостью.
Коррупция является проблемой не одного государства – России, а интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами проявления.
В качестве сложного социального явления коррупция зародилась в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира.
Необходимость изучения этого явления и выработки мер, направленных на снижение коррупционной преступности постоянно находятся в поле зрения международных организаций. В частности были приняты: рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН 1996 года и Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1997 года. Данными документами закреплялся Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, который рекомендован всем государствам для использования в качестве инструмента борьбы с коррупцией. Законодательными документами противодействия коррупции международным сообществом также являются Конвенция ООН против коррупции 2005 года и принятые в 1999 году государствами – участниками Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и об уголовной ответственности за коррупцию5.
В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, который был принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, коррупция определяется как совершение или несовершение должностным лицом какого-либо действия при исполнении обязанности или по причине этих обязанностей в результате требуемых и принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет такое действие или бездействие.6 Таким образом, данный нормативный акт определяет коррупцию как противоправное служебное поведение должностных лиц, обусловленное полученным или обещанным вознаграждением. Однако о вопросах международно-правового обеспечения противодействия коррупции более подробно речь пойдет в следующем разделе работы.
Проблема коррупции является также достаточно актуальной и широко обсуждаемой в научной литературе и, как результат, имеет неоднозначные решения7.
Вкратце рассмотрим этимологию рассматриваемого понятия. Коррупция (от лат. corruptio - подкуп) - общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц8.
Определение "corrumpere" еще в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.
До недавнего времени законодательно закрепленного понятия коррупции в Российской Федерации не было. В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Так, например, понятие коррупции определяется как моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами9.
Проблема коррупции является также достаточно актуальной и широко обсуждаемой в научной литературе и, как результат, имеет неоднозначные решения.
Известные в этой области ученые А.И. Долгова и Б.В. Волженкин под коррупцией понимают социальное явление, характеризующееся «разложением власти», «подкупом-продажностью» государственных (муниципальных) служащих, которые во имя личных или групповых корыстных интересов используют свои официальные служебные полномочия. Причем допустимыми ради обогащения, по мнению А.И. Долговой, признаются любые средства и способы «путем слома всех социальных регуляторов поведения»10.
Л.И. Шершнев определяет продажность должностных лиц и политических деятелей как элемент искусственно выстроенной капитализированной рыночной экономики, основанной на жесткой конкуренции, культе денег и материальных ценностей11.
В.В. Лунеев характеризует коррупцию как явление, включающее в себя «... многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования»12.
Весьма яркую, но, безусловно, показательную характеристику коррупции дает А.И. Кирпичников: «Коррупция – это коррозия власти, как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции — своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости"13.
В.Л. Римский представил дифференцированное понимание коррупции с точки зрения права, экономики и социологии.
Согласно его модели юридическое понимание коррупции отличается тем, что коррупционные проявления в совокупности считаются правонарушением, заключающимся в использовании служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления к тем или иным вариантам получения или дачи взяток; предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.); выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.
Экономическое понимание коррупции отражает использование ее инструментов в практике принятия решений экономического блока органами государственной власти и управления. Таковыми могут являться виды деятельности должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящие финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы.
Социологическое понимание – коррупцией может считаться использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах и пр.14
Полагаем, что разнообразие позиций ученых в определении коррупции объясняется множеством подходов к её изучению и специфическими проявлениями самого явления в различных сферах жизнедеятельности. Однако трактовка авторами данного явления как закономерного последствия экономических и политических преобразований государства и общества нисколько не уменьшает степени его исключительно высокой общественной опасности, угрожающей не только национальным и экономическим интересам государства. Так, по некоторым данным, в России в коррумпированные отношения вовлечено до 40% предпринимателей и практически две трети хозяйствующих предприятий, а на взятки уходит около 50% доходов организованных преступных структур15.
Некоторые специалисты считают ошибочным стремление законодателя к нормативному закреплению понятия коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) и аргументируют свою позицию тем, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний окажется за пределами действия закона16. Коррупция действительно не является лишь категорией права, хотя и имеет нормативное определение. За пределами правового регулирования всегда будет оставаться большая группа плохо идентифицируемых аморальных коррупционных проступков17.
Вместе с тем, впервые за последние годы попытка законодательно закрепить понятия коррупции и противодействие коррупции, а также урегулировать сущность коррупции и меры, потенциально ей препятствующие, была предпринята в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», принятым вслед за утвержденным 31 августа 2008 г. Президентом России Национальным планом противодействия коррупции. Данный нормативный акт для российского законодательства представляется бесспорно интересным и уникальным в своем роде.
Коррупция в нем определяется как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершения указанных выше деяний от имени или в интересах юридического лица18.
Вместе с тем, следует отметить, что в данном федеральном законе законодатель не дал четкого определения, отражающего сущность коррупции как социального явления, а лишь обозначил перечень коррупционных деяний, относимых к ней. Одним из его главных новшеств является декларирование чиновниками своего имущества и доходов. Законодательно предусмотрена возможность формирования по решению президента органов по реализации государственной политики в области противодействия коррупции. В данном законе установлено, что Парламент РФ обеспечивает разработку и принятие законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти России в пределах своих полномочий; Генпрокурор и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность по борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.
Счетная палата в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с законом «О Счетной палате».
Среди мер профилактики коррупции законом определены следующие:
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
предъявление специальных (квалификационных) требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы;
установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего указанные должности, непредставление им сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруги)) и несовершеннолетних детей;
вводится обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять работодателя, органы прокуратуры и др. государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях к склонению его к совершению коррупционных правонарушений.
В указанном законе остаются по сути нерешенными вопросы ужесточения уголовной ответственности за злоупотребления полномочиями и пр. Антикоррупционными нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) являются в первую очередь нормы о должностных преступлениях.
Законодатель обозначил перечень коррупционных деяний. При этом в законе ничего не говорится о полноте данного перечня, его открытости или закрытости, возможно, по умолчанию считая перечень открытым, поскольку он содержит норму «..либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения…».
Таким образом, исследуя сущность и законодательную обусловленность коррупции по данному Федеральному закону отметим, что в нашей стране коррупция – понятие не уголовно-правовое, а собирательное, определяющее правонарушения самого различного вида - от дисциплинарных до уголовно-правовых.
Таким образом, неоднократные попытки законодательного закрепления уголовной ответственности за коррупцию, предпринимавшиеся на протяжении нескольких десятилетий в сущности всё ещё остаются безуспешными19. Вследствие чего коррупционная деятельность как комплексное явление включает в себя ряд деяний, предусмотренных действующим УК РФ, в частности: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ); присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ) и т.д.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день многие преступные деяния коррупционной направленности связаны со взяточничеством - традиционным коррупционным преступлением, отличающимся особой опасностью и распространенностью.
Верховный суд России подвел итоги судебных процессов о коррупции в России за 2008 год. Осужденными только за взяточничество стали 1,3 тыс. человек.
Осуждены за взятки в 2008 году:20
31% - сотрудники милиции;
20,3% - работники учреждений здравоохранения;
12% - преподаватели;
9% - муниципальные служащие;
2,5% - сотрудники службы исполнения наказания;
2% - таможенники.
В Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьёзный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах и плане мероприятий по её проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.
Тем не менее, в целях эффективного и адресного противодействия коррупции важным видится формирование чёткой и всеохватывающей правовой основы. Так, в статье 2 Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определена правовая основа противодействия коррупции, которую составляют:
|
