2. Возбуждение дела об административных правонарушениях
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого официального документа. Закон четко устанавливает, что составление такого документа лицом, уполномоченным осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, признается особым юридическим фактом - возбуждением такого дела.
Это, во-первых, составление первого протокола о применении к лицу мер обеспечения производства по делу, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ.
Дата составления протокола о применении меры обеспечения производства признается датой возбуждения дела, если он является первым процессуальным документом данного дела.
Во-вторых, дело считается возбужденным с даты составления протокола о совершении административного правонарушения, если по делу ранее не составлялись протокол о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении или иные процессуальные документы.
В-третьих, дело считается возбужденным с даты вынесения прокурором постановления о его возбуждении, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы.
В-четвертых, дело считается возбужденным с даты вынесения компетентным должностным лицом определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы.
В-пятых, дело считается возбужденным с момента оформления административного взыскания (предупреждения, штрафа) на месте совершения административного правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется1.
Таким образом, датой возбуждения дела об административном правонарушении признается дата совершения впервые по делу одного из следующих процессуальных действий:
1) вынесение специального постановления, определения о возбуждении дела;
2) составление протокола о применении меры обеспечения производства или о совершении административного правонарушения;
3) наложение административного взыскания на месте совершения правонарушения в случаях, когда законом допускается упрощенное (беспротокольное) производство.
В ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ закреплены законные поводы к возбуждению дела об административном правонарушении.
Во-первых, это непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным осуществлять контроль за выполнением определенных правил и составлять протоколы о их нарушении, достаточных данных, свидетельствующих о наличии события административного правонарушения. Следует отметить, что уголовный процесс такого повода не знает, поскольку лицо (если оно не ведет расследования), непосредственно обнаружившее данные о преступлении, независимо от занимаемой должности в уголовном процессе может быть только свидетелем. С целью обеспечения оперативности и экономичности административного процесса по рассматриваемой категории дел закон закрепил такой повод для возбуждения дела об административном правонарушении. На практике именно сотрудники милиции, государственные инспекторы, военкомы и иные должностные лица, осуществляющие государственный надзор за выполнением соответствующих правовых норм, обнаруживают многие неправомерные действия и, реагируя на них, возбуждают дела об административных правонарушениях.
Во-вторых, поводами для возбуждения дел могут быть материалы, полученные из государственных и муниципальных органов, общественных организаций, если в них содержатся данные, свидетельствующие о наличии события правонарушения.
В-третьих, поводами являются сообщения в средствах массовой информации, сообщения и заявления, полученные от граждан, организаций, если они содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения1.
В отношении третьей группы поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях законодатель установил небольшие ограничения. Сообщения средств массовой информации, физических и юридических лиц не могут быть основаниями возбуждения дел по следующим статьям КоАП РФ:
1) ч. 2 ст. 5.27 (повторное нарушение законодательства о труде и об охране труда);
2) ст. 14.12 ("Фиктивное или преднамеренное банкротство");
3) ст. 14.13 ("Неправомерные действия при банкротстве");
4) ст. 14.21 ("Ненадлежащее управление юридическим лицом");
5) ст. 14.22 ("Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий");
6) ст. 14.23 ("Осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом").
Особенности этой группы составов состоят в том, что они:
а) направлены на борьбу с ненадлежащим управлением юридическим лицом;
б) связаны с применением такого наказания, как дисквалификация (кроме ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ);
в) устанавливают особые правила возбуждения таких дел1.
Наряду с поводами, названными в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, основаниями для их возбуждения могут быть следующие сообщения (заявления):
а) собственника унитарного предприятия;
б) органов управления юридического лица;
в) арбитражного управляющего.
При решении гражданского дела о банкротстве поводом к возбуждению дела об административном правонарушении может быть заявление (сообщение) собрания (комитета) кредиторов.
В ч. 7 ст. 141 УПК РФ сказано: "Анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела". Аналогичного условия признания заявления (сообщения) поводом к возбуждению дела об административном правонарушении КоАП РФ не содержит. Должностное лицо, получившее анонимное заявление (сообщение), исходя из конкретных обстоятельств, само вправе решить вопрос, как реагировать на такой повод.
В соответствии с ч. 2, 3 ст. 28.1 КоАП РФ уполномоченные должностные лица обязаны рассматривать поступившие материалы, сообщения, заявления только при наличии одного из названных выше поводов и достаточных данных, позволяющих сделать вывод о наличии события административного правонарушения.
Протокол об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом. Во многих случаях дело считается возбужденным с момента его составления. Но еще более значимым является то обстоятельство, что без протокола дело не может быть рассмотрено, а следовательно, не может быть вынесено и постановление (определение) по делу.
Если совершено административное правонарушение, протокол не составляется лишь в двух случаях:
1) дело об административном правонарушении возбуждено прокурором (ст. 28.4 КоАП РФ);
2) административное взыскание налагается на месте совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ).
Протокол должен быть составлен на каждого правонарушителя. Если административное правонарушение совершено группой лиц, протоколы должны быть составлены на каждого участника правонарушения отдельно. В случае если признано необходимым привлечь к административной ответственности юридическое лицо и его должностных лиц, на каждого субъекта должен быть составлен протокол.
При составлении протокола об административном правонарушении гражданину или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ. В частности, соответствующие лица должны знать о своем праве заявлять ходатайства, представлять доказательства, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление и иные действия (акты) субъектов власти, использовать права отвода должностных лиц. Права и обязанности должны быть разъяснены и иным участникам производства по делу об административном правонарушении (потерпевшему, свидетелям, специалистам, экспертам, понятым).
Физическому лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется право ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Составитель протокола обязан обеспечить ему возможность ознакомления с протоколом, т.е. либо вслух прочитать его текст, либо дать возможность лицу самому его изучить. Физическое лицо (законный представитель юридического лица) вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. Написать такие объяснения, замечания лицо вправе собственноручно или их может по просьбе лица записать составитель протокола, иной участник производства. В протоколе должна быть сделана запись, что объяснения (замечания) на одном, двух и более листах прилагаются к протоколу. Широко распространена и практика, в соответствии с которой в заранее отведенном в формуляре протокола месте объяснения записываются обвиняемым или с его слов.
Часть 6 ст. 28.2 КоАП РФ обязывает лиц, составивших протокол, по просьбе физического лица (законного представителя юридического лица), привлекаемого к ответственности, а также потерпевшего вручать им под расписку копии протоколов об административном правонарушении. А запись об этом должна быть произведена в первом экземпляре протокола.
Появление в КоАП РФ ст. 28.3, которая регулирует, какие уполномоченные законом лица и о каких правонарушениях вправе составлять протоколы, - серьезный шаг в развитии российского законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях. Такая норма впервые закреплена на федеральном уровне.
При составлении протокола об административном правонарушении гражданину или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ. В частности, соответствующие лица должны знать о своем праве заявлять ходатайства, представлять доказательства, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление и иные действия (акты) субъектов власти, использовать права отвода должностных лиц. Права и обязанности должны быть разъяснены и иным участникам производства по делу об административном правонарушении (потерпевшему, свидетелям, специалистам, экспертам, понятым).
Физическому лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется право ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Составитель протокола обязан обеспечить ему возможность ознакомления с протоколом, т.е. либо вслух прочитать его текст, либо дать возможность лицу самому его изучить. Физическое лицо (законный представитель юридического лица) вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. Написать такие объяснения, замечания лицо вправе собственноручно или их может по просьбе лица записать составитель протокола, иной участник производства. В протоколе должна быть сделана запись, что объяснения (замечания) на одном, двух и более листах прилагаются к протоколу. Широко распространена и практика, в соответствии с которой в заранее отведенном в формуляре протокола месте объяснения записываются обвиняемым или с его слов.
Часть 6 ст. 28.2 КоАП РФ обязывает лиц, составивших протокол, по просьбе физического лица (законного представителя юридического лица), привлекаемого к ответственности, а также потерпевшего вручать им под расписку копии протоколов об административном правонарушении. А запись об этом должна быть произведена в первом экземпляре протокола.
Появление в КоАП РФ ст. 28.3, которая регулирует, какие уполномоченные законом лица и о каких правонарушениях вправе составлять протоколы, - серьезный шаг в развитии российского законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях. Такая норма впервые закреплена на федеральном уровне.
Она установила, кто вправе составлять протоколы о совершении административных правонарушений, предусмотренных не только статьями Особенной части КоАП РФ, но также и отдельными их частями. Иными словами, ст. 28.3 КоАП РФ урегулировала вопросы подведомственности дел при их возбуждении (при составлении протоколов об административных правонарушениях). Статья 28.3 КоАП РФ стала составной частью норм, регулирующих подведомственность дел при их возбуждении, рассмотрении (гл. 23 КоАП РФ), пересмотре (ст. 30.1 КоАП РФ), а также при исполнении (гл. 32 КоАП РФ) постановлений. Теперь подведомственность дел об административных правонарушениях комплексно регулируется на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям статьи 204 АПК РФ. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ1.
При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ.
Часть 1 ст. 28.5 КоАП РФ содержит общее правило, согласно которому протокол должен составляться немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
В тех случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, данных о субъекте, привлекаемом к административной ответственности, протокол об административном правонарушении должен быть составлен в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
В случаях, названных в ст. 28.7 КоАП РФ (выявление административных правонарушений антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, производства и оборота спирта и спиртосодержащей продукции и др., расследование которых требует значительных временных затрат), по делам об административных правонарушениях может проводиться административное расследование. Процессуальным основанием для его осуществления является специальный акт - определение должностного лица или постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Принятие такого акта влечет определенные правовые последствия. В частности, составление протокола в соответствии с ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ откладывается до окончания административного расследования1.
Срок расследования по общему правилу не должен превышать одного месяца. Он может быть продлен, но не более чем на месяц. А по делам о нарушении таможенных правил расследование должно быть закончено в шестимесячный срок.
Срок составления протоколов об административных правонарушениях является не давностным, а процессуальным. Это означает, что сам факт нарушения такого срока не влечет прекращения производства по делу об административном правонарушении. Но такое процессуальное нарушение может повлечь иные отрицательные правовые последствия. Во-первых, к должностному лицу за нарушение сроков могут быть применены меры дисциплинарного воздействия. Во-вторых, если протокол не составлен до истечения срока давности привлечения к административной ответственности (см. ст. 4.5 КоАП РФ), его уже нельзя составлять, и производство по делу должно быть прекращено на основании п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ.
Часть 4 ст. 28.7 КоАП РФ определяет территориальную подведомственность административного расследования. Эта властная административная деятельность проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения, а значит - должностными лицами, уполномоченными осуществлять контроль за соблюдением соответствующих правил и совершать соответствующие юрисдикционные действия на территории, где совершено или выявлено административное правонарушение. В случае необходимости соответствующие органы по месту совершения правонарушения и органы по месту его выявления могут договориться между собой о том, кто из них будет проводить административное расследование.
Закрепление законом альтернативной территориальной подведомственности позволяет органам, осуществляющим административную практику, решать этот вопрос с учетом конкретных обстоятельств: условий сбора доказательств, места нахождения субъекта, привлекаемого к административной ответственности, технических возможностей и др.
По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении этого дела. Дело может быть прекращено как в связи с отсутствием состава административного правонарушения, так и в связи с передачей материалов командиру воинской части для применения к военнослужащему, виновному в совершении административного правонарушения, мер дисциплинарного воздействия, в связи с возбуждением по данному факту уголовного дела и в иных установленных законом случаях.
В течение суток с момента составления протокол об административном правонарушении или дело, в котором наряду с протоколом содержатся иные документы, направляются судье, должностному лицу, органу, уполномоченным рассматривать такие дела.
|
