С. АВДАШЕВА,
доктор экономических наук, профессор ГУ~ВШЭ
А. ШАСТИТКО,
доктор экономических наук, профессор МГУ имени М.В. Ломоносова,
МОДЕРНИЗАЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИИ
Экономическое развитие обусловлено определенной структурой стимулов участников экономического обмена, так же, как и их способностью к адаптации к непредвиденным обстоятельствам. В свою очередь, стимулы и способности к адаптации определяются структурой существующих институтов — формальных и неформальных правил, созданных людьми и выполняющих функцию ограничений г ситуациях выбора, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение данных правил. Один из важнейших компонентов формализован ных институциональных рамок обширного множества экономическю обменов — антимонопольное законодательство, устанавливают^ рамки дозволенной хозяйственной деятельности в сферах, которые принято считать рынками.
В течение почти пятнадцати лет в России действует зако "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности н товарных рынках", в который многократно вносились изменения дополнения. Их анализ, в том числе сквозь призму правопримен! ния, не входит в нашу задачу1. Достаточно лишь вспомнить, что профессиональном сообществе недостатки этого закона обсуждаю ся вот уже десять лет, и последние пять все чаще звучат мнения необходимости коренной модернизации конкурентного законодательства. В начале этого года вынесен на обсуждение проект нового федерального закона "О защите конкуренции", дополненный проектом закона с предложениями об изменениях и дополнениях в Кодекс об административных правонарушениях.
Цель данной статьи состоит в критическом анализе предложенного законопроекта. Мы исходим из того, что основные требования, предъявляемые к правовому акту, связаны с адекватным решением следующих вопросов: (1) вычленение сфер и субъектов, на которых распространяются правовые нормы, (2) определение прав тех, чьи интересы призван защищать закон, (3) выделение запрещенных действий, (4) фиксация санкций и механизма их применения, способных воспрепятствовать потенциальным нарушителям совершать запрещенные действия2.
Недостатки антимонопольного регулирования
Естественно, любое, даже сколь угодно развитое антимонопольное законодательство не свободно от недостатков. Некоторые проблемы, связанные с неэффективностью антимонопольной политики вне зависимости от особенностей национального законодательства, а также механизмов, обеспечивающих его соблюдение, были суммированы Р. Крэндаллом и К. Уинстоном3. В их числе:
— слишком большая длительность судебных процессов по антимонопольным делам (проблема дисконтирующих эффектов, особенно в специфических во времени видах трансакций);
— большие трудности с определением мер, которые предотвращали бы негативные последствия монополизации, что отчасти связано с проблематичностью идентификации соответствующих шагов для того или иного случая;
— значительные издержки разграничения слияний (сделок экономической концентрации), повышающих эффективность использования ресурсов, и слияний, ограничивающих конкуренцию, ведущих к снижению благосостояния потребителей;
— сложности, связанные с формулированием и реализацией мер антимонопольного регулирования в условиях "новой экономики", которая характеризуется динамичной конкуренцией, быстрыми технологическими изменениями, высоким значением интеллектуальной собственности;
— существенное влияние политической составляющей на дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства (в том числе злоупотребление правом)4;
— неширокое поле для антимонопольной политики, если учесть силу рынков в развитии конкуренции и блокировании антиконкурентных злоупотреблений5.
Проблемы, связанные с разработкой и применением антимонопольного законодательства, обусловлены рядом обстоятельств, которые далеко не всегда являются прямым отражением столкновения различных групп интересов. Цель антимонопольного законодательства — предотвратить ограничивающие конкуренцию действия. Однако у лее в самой постановке вопроса содержится несколько проблем. Общая для хозяйственного законодательства в системе кодифицированного права проблема состоит в необходимости совместить богатство хозяйственной практики, которую должны регулировать нормы законодательства, с юридической четкостью и точностью самих норм. Но в аспекте разработки антимонопольного законодательства есть своя специфика.
Во-первых, само понимание конкуренции, а следовательно, и антиконкурентных действий, допускает различные интерпретации. Если использовать понимание конкуренции исключительно как "процесс открытия новых способов использования ограниченных ресурсов", то многие действия, признаваемые в большинстве стран незаконными, сложно будет отнести к антиконкурентным. Возьмем, например, отказ монополиста — оператора газопроводного транспорта предоставить возможность использовать газопровод независимому поставщику газа. Строго говоря, монополист не создает препятствий строительству альтернативного газопровода или изобретению альтернативного способа транспортировки газа, поэтому и антиконкурентным это действие назвать нельзя5. Во-вторых, хозяйственная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкуренцию, многообразна, поэтому законодатель вынужден группировать возможные антиконкурентные действия. Закон не может содержать исчерпывающий перечень всех возможных действий участников рынка и поэтому применяющие закон органы всегда стоят перед сложной проблемой квалификации поведения продавцов. В-третьих, хозяйственная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкуренцию, может одновременно положительно влиять на эффективность. Так, соглашение компаний о совместных исследованиях и разработках и их последующем использовании, безусловно, может не только повышать эффективность инвестиций в разработки, но и ограничивать при этом конкуренцию на рынке конечной продукции. Не менее показательным является пример с вертикальными ограничивающими контрактами. Например, предписание в контракте рамок цены перепродажи со стороны производителя может ограничивать конкуренцию, но может и стимулировать неценовую конкуренцию между участниками рынка6. Поэтому антимонопольное законодательство в большинстве случаев предусматривает сопоставление антиконкурентных эффектов хозяйственной практики с положительным воздействием этой практики на эффективность в рамках так называемого "взвешенного подхода" {rule of reason) в отличие от применения закона "по букве" (per se)7.
Однако здесь возникает существенная проблема-, связанная с издержками правоприменения. Практически любая хозяйственная практика, ограничивающая конкуренцию, сопровождается какими-то дополнительными выигрышами. Требование сопоставлять положительные и отрицательные эффекты хозяйственной практики в каждом случае обусловливало бы слишком высокие издержки участников правоприменения — рыночных агентов, судов и антимонопольных органов. Поэтому законодатель вынужден проводить границу между теми типами хозяйственной практики, которые анализируются в рамках "взвешенного подхода", и теми, к которым закон применяется "по букве". Как правило, в последнем случае законодатель утверждает не то, что хозяйственная практика никогда не может сопровождаться положительными эффектами, а то, что сопоставление положительных и отрицательных эффектов в каждом конкретном случае окажет худшее воздействие на благосостояние, нежели ее запрещение. Способы проведения границы между указанными типами хозяйственной практики различаются для разных типов законодательства: суды в США руководствуются сложившимися (в том числе, безусловно, под воздействием деятельности Министерства юстиции и Федеральной комиссии по торговле) традициями применения закона "по букве" или в соответствии с правилом "взвешенного подхода"; Европейская комиссия по конкуренции в рамках кодифицированного конкурентного права во многих случаях пользуется разграничением видов хозяйственной практики на разрешенные, запрещенные и требующие специального анализа. В общем случае стремление ограничить сферу применения "взвешенного подхода" связано и с тем, что анализ влияния конкретной хозяйственной практики на конкуренцию требует значительных экспертных ресурсов, а выводы такого анализа всегда носят предположительный характер. Кроме того, в ряде случаев (в том числе и в России) это обусловлено и желанием ограничить "поле свободы" органов исполнительной власти как источник коррупции.
Таким образом, ни одна система норм, нацеленных на защиту конкуренции, и ни один антимонопольный орган не могут полностью избежать в своей деятельности так называемых ошибок первого и второго рода: признания законной практики, ограничивающей конкуренцию и не компенсирующей при этом потери благосостояния, с одной стороны, и признания незаконной практики, которая не ограничивает конкуренцию либо компенсирует потери благосостояния — с другой. Целью дизайна законодательства может быть лишь минимизация подобных ошибок.
|
