Скачать 2.96 Mb.
|
Недостаток последовательности при проведении преобразований является одной из основных причин недостаточной эффективности принимаемых мер. Ярким примером неподкрепленного необходимым изменением нормативно-правовой базы шага является реализация ФЦП «Кадры». При разработке программы было запланировано выделение значительной части общего финансирование на направление 1 «Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий», в рамках которого предусматривалась конкурсная поддержка работающих на мировом уровне научно-образовательных центров, научных групп и отдельных молодых ученых. Это решение было обоснованным, программа была поддержана Координационным советом при СНО, научной общественностью, однако выбранный механизм реализации программы – государственные закупки – не был подходящим инструментом достижения поставленной цели. Как минимум, требовалось внести значительные изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (закон 94-ФЗ), касающиеся особенностей проведения конкурсов в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Некоторые необходимые изменения (продление срока рассмотрения и оценки заявок до 30 дней, появление возможности заключить в рамках лота несколько государственных контрактов) внесены были, но этого было недостаточно. В результате эффективность работы программы оказалась резко снижена. Вместо концентрации на поддержке наиболее сильных научно-образовательных коллективов выделяемые средства оказались в значительной степени размазаны: поддержка была оказана заметно большему числу коллективов, чем первоначально планировалось, а средний размер финансирования госконтракта оказался заметно ниже максимально возможного. При этом поддержку в рамках ФЦП «Кадры» зачастую получали научно-образовательные коллективы невысокого научного уровня, сделавшие ставку на демпинг – предложение в 2-3 раза более низкой (по сравнению с максимально возможной) стоимости выполнения работ. Вопрос о негативном влиянии закона 94-ФЗ на результаты конкурсов в научной сфере и совершенствования системы государственных закупок в сфере НИОКР будет подробно описан ниже. Другим примером непоследовательности является отношение к грантовому финансированию научных исследований. В КДР говорится о необходимости расширения роли государственных научно-технических фондов в финансировании фундаментальных исследований, о том же говорится в СИР. Принимаются меры по развитию грантовой системы: 9 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации №220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования», предусматривающее выделение 80 крупных (150 млн. руб. на три года) грантов для создания в российских вузах новых сильных научных групп. При этом происходит сокращение финансирования ведущих научных фондов России – Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ). Финансирование РФФИ, составлявшее до 2009 г. 6 % от объема расходов федерального бюджета на гражданские исследования и разработки, в 2011 г. снизилось до примерно 2,6 %, а в 2012 г. должно было снизиться до 2 % (без учета увеличения финансирования научных фондов в ходе внесения поправок в закон о федеральном бюджете на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 годов). Более того, закон о «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматривал дальнейшее значительное сокращение финансирования РФФИ и РГНФ – до 4,3 млрд. руб. и 0,7 млрд. руб., соответственно, - и только активность научной общественности предотвратила сокращение бюджета фондов. Таким образом, с одной стороны выделялись значительные (близкие к суммарному бюджету существующих государственных научных фондов) объемы бюджетных средств на организацию новых научных групп в вузах, а, с другой, планировалось сократить финансирование тысяч уже работающих научных групп, в том числе сотен вузовских групп. Недостаточная реалистичность при определении целевых индикаторов и оценке необходимых для достижения поставленных целей финансовых ресурсов свойственна как стратегическим документам, так и отдельным программам. В первую очередь, представляет интерес эволюция целевых индикаторов в стратегических документах, касающихся доли российских публикаций в общемировом массиве публикаций. Согласно аналитическому отчету корпорации Thomson Reuters, доля России в общем числе публикаций в период 2004 – 2008 г. в среднем составляла 2.6 %, при этом доля России постепенно падала. В «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» (СИР), принятой в начале 2006 г., ставилась цель довести долю России в общем числе публикаций до 4,7 % в 2015 г. (в случае реализации «инерционного сценария развития» этот показатель должен был вырасти до 4,2 %), и уже в 2010 г., согласно планам, этот показатель должен был достигнуть 4,0 % (3,6 % при «инерционном сценарии развития»). В подготовленном МОН в конце 2009 г. «Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2010–2012 годы» рассматриваемый целевой индикатор был скорректирован в сторону понижения – до 3,1 % в 2015 г. Наконец, СИР устанавливает данный целевой индикатор на уровне 2,5 % в 2016 г. Таким образом, можно констатировать, что до настоящего времени качество стратегического планирования в области науки было неудовлетворительным: вместо предусмотренного планами роста доли публикаций российских ученых в общемировом массиве публикаций происходил ее спад. Примерами нереалистичности планирования являются также многие программы развития университетов. Их анализ показывает, что нередко устанавливаются практически недостижимые индикаторы. В тех случаях, когда имеется возможность проверить, были ли достигнуты поставленные цели, обнаруживается, что достигнуты они не были. Так, при формировании Южного федерального университета предполагался не просто рост числа публикаций сотрудников в несколько раз, но и рост научного уровня этих публикаций. Ожидалось, что к 2010 г. сотрудники университета опубликуют не менее 4 статей в наиболее высокорейтинговых общенаучных журналах – Science и Nature. Однако к настоящему времени в этих журналах ими до сих пор не опубликовано ни одной статьи. Более подробно программы развития федеральных и национальных исследовательских университетов будут рассмотрены ниже. Постановка подобных, практически неосуществимых, целей с неизбежностью влечет за собой формальность контроля за результативностью. При этом программы и стратегические документы де-факто становятся сугубо декларативными, а государственная научная политика начинает строиться на основании ложных предпосылок (существенная переоценка уровня предстоящего улучшения ситуации), что неизбежно снижает ее адекватность и эффективность. С другой стороны, иногда выделяемые объемы финансирования не учитывают реальных возможностей научно-образовательных учреждений и бизнес-структур. В частности, бюджетное финансирование ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2013 годы» (ФЦП по исследованиям и разработкам) в 2011 году по сравнению с 2010 годом было увеличено в 3 раза. Анализ прошедших в рамках ФЦП по исследованиям и разработкам конкурсов показывает, что после запуска линейки крупных трехлетних технологических проектов по приоритетным направлениям в 2011 году осталось невостребованными не менее 5 млрд. руб., а объем невостребованных средств на 2012 г. - не менее 4.5 млрд. руб. Существует заметная экономия и в рамках финансирования научно-исследовательских работ (НИР), которое было увеличено более чем в 4 раза по сравнению с 2010 г. Показательно то, что в рамках мероприятия 2.7 ФЦП по исследованиям и разработкам – проведение опытно-конструкторских и опытно-технологических работ по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом, – в 2011 году освоено менее половины выделенных средств. Таким образом, трехкратное увеличение финансирования данной ФЦП не учитывало, в числе прочего, реальной способности государственных организаций и частных структур наращивать объемы крупных технологических работ и прикладных разработок в условиях существующей нормативно-правовой базы. При более аккуратном подходе к планированию распределения средств невостребованные средства можно было бы направить, к примеру, на увеличение финансирования ведущих научных фондов России. Отдельно и подробно следует рассмотреть вопрос о механизмах конкурсного распределения средств в сфере НИР и ОКР, поскольку в КДР и СИР предполагается увеличение роли конкурсного финансирования научных исследований с целью увеличения результативности научной сферы. Но прежде чем переходить к обсуждению путей повышения эффективности конкурсного финансирования науки, следует сделать общее замечание. Правовое регулирование в научной сфере складывается в значительной степени под влиянием соображений формально-бюрократической целесообразности и без должного учета ее особенностей. В результате формальная картина функционирования учреждений научной и образовательной сферы существенно отличается от реального положения дел. Соответственно, адекватный учет особенностей научно-образовательной сферы в бюджетном законодательстве, законодательстве о закупках и т.д. является важной и необходимой частью работы по повышению ее результативности. 2.2 Факторы, снижающие эффективность конкурсного финансирования исследований и разработок Подобные факторы можно условно разделить на две группы: на уровне главных распорядителей бюджетных средств и на уровне организаций - получателей бюджетных средств. Рассмотрим сначала первую группу факторов. Конкурсное распределение финансовых средств К ней относятся ситуация «конфликта интересов» при распределении бюджетного финансирования и несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей проведение конкурсов и экспертизы. Первый фактор наиболее остро проявляется в случае проведения конкурсов в сфере НИОКР в виде государственных закупок с четко прописанным техническим заданием на проведение работ, когда есть возможность сформулировать техническое задание, заранее представляя себе, какая организация будет выполнять данную работу. Здесь под конфликтом интересов понимается наличие у имеющих отношение к формулировке тематики и проведению конкурса государственных служащих и экспертов (представителей научно-образовательного сообщества и бизнес-сообщества) заинтересованности в определенных итогах конкурса. Такая заинтересованность может быть обусловлена коррупционной заинтересованностью либо личной заинтересованностью в заключении государственного контракта с научной или инновационной организацией, с которой государственный служащий или эксперт связан непосредственно, либо опосредовано - финансовыми или иными обязательствами. Анализ результатов конкурсов в сфере НИОКР показывает, что ситуация конфликта интересов встречается часто, что приводит к: - необъективности в выборе тематики работ; - завышению максимальной (начальной) цены выполнения работ (иногда - в несколько раз); - «заданности» результатов конкурса (в т.ч. за счет адаптации технического задания под специфику планируемого исполнителя); - формальности контроля результатов работ. Другим фактором, серьезно снижающим эффективность конкурсного распределения бюджетных средств, является несовершенство нормативно-правовой базы. Поскольку основная часть распределяемых конкурсным образом средств распределяется в рамках федеральных и ведомственных целевых программ по механизму государственных закупок, то основная масса проблем связана с тем, что федеральный закон 94-ФЗ слабо учитывает специфику научно-технологической сферы. Наиболее ярко они проявляются в случае проведения конкурсов, когда в рамках одного лота задана только широкая тематика и предполагается отбор лучших предложений заявителей (конкурсы ФЦП «Кадры» по направлению 1). Подобного рода формулировка тематики лота снижает остроту проблемы конфликта интересов, однако в этом случае закон 94-ФЗ не позволяет провести отбор победителя оптимальным образом. Во-первых, идеология закона 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т.е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В таком случае (техническое задание на проведение работ четко определено) имеет смысл сравнивать заявки по критерию цена контракта. Однако в случае, если заявители предлагают в заявках различный объем работ, то механическая оценка всех заявок по ценовому критерию без учета предлагаемого объема работ лишена смысла. Во-вторых, заданный законом набор критериев оценки заявок (статья 28, пункт 4), не вполне адекватен особенностям сферы науки и высоких технологий: значимость критерия «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» не может превышать 45 %, тогда как в данной области (как и в ряде других областей с творческим характером деятельности) этот критерий является ключевым. Соответственно, реализация закона 94-ФЗ приводит к ситуации, когда отбор проводится не по качеству заявок, а, в значительной степени, путем выбора наиболее дешевых заявок - в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Применительно к сфере научных исследований это означает, что финансировать такие проекты часто вообще не имеет смысла. В-третьих, закон позволяет представлять только одну заявку от учреждения на один лот (статьи 25, пункт 6). Такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в одной области науки независимо друг от друга. Не позволяя нескольким независимо друг от друга работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон 94-ФЗ способствует снижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренции¸ работает в противоположном направлении. В-четвертых, требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база достаточно обременительна для заявителей и неудобна для нормальной организации экспертизы. Наконец, в-пятых, закон устанавливает небольшой (для массовых конкурсов) срок проведения процедуры оценки заявок – 30 дней. Некоторые из перечисленных выше проблем отрицательно влияют на качество отбора заявок также в случае лотов, в рамках которых предполагается заключить только один контракт. Как было отмечено выше, даже рациональные и проработанные программы (ФЦП «Кадры»), настроенные изначально на проведение массовых конкурсов по направлениям науки, что заметно снижает остроту проблемы конфликта интересов, не удается реализовать в изначально задуманном формате вследствие диктуемых законом 94-ФЗ правил. Рассмотрим влияние закона 94-ФЗ на работу ФЦП «Кадры» на примере наиболее масштабного мероприятия этой программы по конкурсной поддержке научно-образовательных коллективов – мероприятия 1.1. «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров». Первоначально предполагалось, что ежегодно в рамках ФЦП «Кадры» будет заключаться примерно 450 трехгодичных контрактов в рамках данного мероприятия, а максимальная цена контракта была установлена равной 15 млн. руб. В 2010 г. в ходе трех очередей конкурсов (две основных – весной и летом, дополнительная - осенью) было заключено 807 контрактов на выполнение работ научно-образовательными центрами (НОЦ). Если в конкурсах первой очереди средний размер контракта составил 8,7 млн. руб. или 58 % от максимально возможного, то в конкурсах второй очереди – 7,3 млн. руб. или 49 % от максимально возможного. При этом сложно назвать удовлетворительной и ситуацию с качеством отобранных для финансирования НОЦ: если бы оценка заявок производилась без учета предлагаемой цены контракта, только на основании содержательных критериев (квалификация участника конкурса и качество работ), то состав победителей конкурсов НОЦ в 2010 г. изменился бы примерно наполовину (для сравнения, в 2009 г. – примерно на треть). Справедливости ради стоит отметить, что снижение эффективности ФЦП «Кадры» обусловлено не только законом 94-ФЗ, но и не всегда качественной организацией экспертизы в рамках данной ФЦП. Рассмотрение протоколов оценки и сопоставления заявок по конкурсам для НОЦ и групп под руководством докторов и кандидатов наук показывает, что в ряде случаев оценки за качество работ и квалификацию участника с трудом могут быть объяснены какими-либо разумными соображениями. Одним из проявлений этого являются резкие различия в оценках по одним и тем же направлениям науки в рамках различных мероприятий программы (при том, что экспертиза проводилась в одно время), к примеру, в конкурсах НОЦ и групп под руководством докторов наук. Критерии оценки заявок для конкурсов этих двух мероприятий весьма похожи, эксперты отбираются из одного пула, заявки на конкурсы подают, в целом, те же группы организаций, однако результаты оценки по содержательным критериям иногда очень сильно различаются. К примеру, в XIII очереди конкурсов НОЦ по лоту «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области оптики, лазерной физики и лазерных технологий» оценки заявок за качество и квалификацию были высоки: среди более чем 50 допущенных к рассмотрению заявок ни одна не имеет оценки ниже 20 баллов. Одновременно с оценкой заявок по этому лоту шла оценка заявок по лоту для групп под руководством докторов наук со схожей, но более широкой тематикой — «Проведение научных исследований научными группами под руководством докторов наук по следующим областям: — физика конденсированных сред; физическое материаловедение; — оптика; лазерная физика и лазерные технологии». Среди восьми десятков заявок всего две получили оценку за качество и квалификацию менее 20 баллов. Зато результаты по лоту для НОЦ «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области физики конденсированных сред, физического материаловедения» отличаются существенно: более трети из семидесяти заявок получили оценку за качество и квалификацию меньше 20 баллов. Подобные примеры далеко не единичны. В ряде случаев также прослеживает явный уклон в сторону поддержки подведомственных Министерству образования и науки учреждений высшего профессионального образования не только для НОЦ, что отчасти объяснимо, но и в конкурсах для групп под руководством докторов и кандидатов наук. Поэтому необходимо проанализировать качество экспертизы и долевое участие в реализации ФЦП «Кадры» университетов, учреждений РАН, научных центров и государственных отраслевых академий наук с учетом трехлетнего периода реализации программы. По результатам анализа, в случае необходимости, следует внести своевременные коррективы в работу государственного заказчика работ. Хотя основная масса конкурсного финансирования на выполнение НИР в России выделяется на основе механизма госзакупок, традиционно НИР финансируются также на грантовой основе. Помимо разовых мер, таких, как мегагранты, давно и успешно действует система грантов Президента Российской Федерации для молодых ученых. |
Доклад Совету при Президенте Российской Федерации по науке и образованию... «Наука, образование и инновации в России: взгляд молодых ученых на проблемы и перспективы» | Реферат по дисциплине «Введение в профессию» Академик Российской академии образования И. С. Кон говорил: "В социологии молодежи основное внимание уделяется исследованию проблем... | ||
Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и другими... | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... В целях поддержки талантливой молодежи, пропаганды научных знаний и творческих достижений, выявления и развития у российской молодежи... | ||
Профилактики вич-инфекции в Интернете Разработано при участии Министерства образования и науки Российской Федерации и Федерального государственного научного учреждения... | Федеральный закон от 21. 11. 2011 n 323-фз (ред от 25. 06. 2012) Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... | ||
Российской Федерации Федеральное агентство по делам молодежи Международный... Анализ работы общественных движений и объединений в области патриотического воспитания молодежи | Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в европейском союзе... Российской Федерации Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в Европейском союзе – 2013 подробно освещает правочеловеческую... | ||
Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в соединенных штатах... Ситуация с соблюдением прав человека в США вызывает серьезную озабоченность у международного сообщества, неправительственных организаций... | Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в соединенных штатах... Ситуация с соблюдением прав человека в США вызывает серьезную озабоченность у международного сообщества, неправительственных организаций... | ||
К читателю Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... | Инструкция для сотрудников образовательных учреждений о порядке действий... Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... | ||
Министерство образования и науки российской федерации письмо от 15... Международные конкурсы и олимпиады Евразийского экономического форума молодежи 2012 -2013 | Зао «Евроменеджмент» Москва, ноябрь 2005 года Оглавление Введение 5 Обзор подходов и лучших практик при построении внутренних коммуникаций в зарубежных и отечественных компаниях | ||
Проект единые правила комплектования, учета, хранения, реставрации... Московского государственного гуманитарного университета имени М. А. Шолохова при финансовой поддержке Министерства образования и... | Здоровьесберегающие технологии. Гигиенические критерии оценки организации Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... |