Муниципальные институты представительной демократии в российской федерации
Скачать 376.02 Kb.
|
1 2
На правах рукописи Шевченко Наталья Владимировна МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Ростов-на-Дону – 2006 Работа выполнена на кафедре муниципального права и управления ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет». Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Акопов Леонид Владимирович кандидат юридических наук Колесов Юрий Игнатьевич Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия Защита диссертации состоится «___» декабря 2006 года в «___» часов на заседании диссертационного совета К 212.208.03 по юридическим наукам в ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет». Автореферат разослан «___» ноября 2006 г. Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Краковский К.П. Общая характеристика работы Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, основанном на принципах народовластия и народного суверенитета, институты представительной демократии пронизывают все уровни публичной власти, охватывая организацию как государственной власти, так и местного самоуправления. Это, однако, не исключает особенностей, порой весьма существенных, проявления представительной демократии в государственной и муниципальной системах, что предполагает, в свою очередь, необходимость использования не только общих, но и специфических методологических подходов при анализе соответствующих институтов, основанных на учете специфики природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, как различных проявлений народовластия. Местное самоуправление в Российской Федерации, как это следует из Конституции РФ (ст.ст.3, 12, 32, 130), не ограничивается публично-властной деятельностью. Являясь одной из основ конституционного строя, оно сочетает в себе сущностные характеристики не только формы публичной власти, но и института гражданского общества, а также института конституционных прав граждан1. В этом плане местное самоуправление опосредует сложный комплекс разнообразных общественных отношений, в которых проявляется диалектическое единство частных и публичных, индивидуальных и коллективных, территориальных, региональных и общегосударственных интересов, составляющих в своей совокупности национальные интересы Российского государства. Одновременно местное самоуправление предстает в качестве уникальной формы сочетания непосредственных и представительных начал не только в механизме реализации публичной власти, но и в самом процессе территориальной самоорганизации населения, удовлетворения гражданами первостепенных потребностей по месту жительства. Этим определяются существенные особенности правовой институционализации представительной демократии в системе местного самоуправления, характеризующиеся воздействием представительных начал на всю систему муниципально-властных отношений, имея ввиду не только муниципальные органы народного представительства, но представительно-правовое опосредование деятельности всех органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, вне зависимости от порядка их формирования. Каждый из муниципальных публично-властных субъектов в определенной степени несет в себе представительные начала. Из этого, однако, не следует равнозначность соответствующих начал применительно к каждому органу местного самоуправления. Очевидной является весьма существенная специфика муниципальных институтов представительной демократии как в соотношении с государственными институтами народного представительства (имея ввиду как федеральный, так и региональный уровни функционирования представительной системы государственной власти в Российской Федерации), так и внутримуниципальная специфика отдельных институтов представительной демократии. В связи с этим представляется необходимым – особенно в современных условиях широкомасштабных государственно-правовых преобразований, включающих в себя и муниципальную реформу, – специальное исследование муниципальных институтов представительной демократии, анализ их нормативного обеспечения и особенностей реализации в единой системе народовластия. Этим обусловлен выбор темы исследования, структура и содержание рассматриваемых вопросов. В диссертации осуществлена попытка целостного анализа составляющих институциональную систему муниципальной представительной демократии элементов, представлены основные, по мнению автора, проблемы и предложения по их решению на данном этапе развития российского государства и общества. Степень разработанности проблемы. Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающие современные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В.Атаманчука, В.А.Баранчикова, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, Т.Д.Зражевской, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, Е.И.Колюшина, С.А.Комарова, С.В.Королева, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцева, В.В.Невинского, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, В.В.Пылина, А.А.Сергеева, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, В.В.Уварова, В.И.Фадеева, Н.Ю.Хаманевой, Г.Н.Чеботарева, В.Е.Чиркина, Д.Ю.Шапсугова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, Ю.Л.Шульженко и других. Отдельного внимания заслуживают работы, в которых исследованы правовые вопросы представительной демократии и народного представительства на различных этапах развития отечественной государственности. Это труды таких ученых, как Ю.А.Агешин, И.А.Азовкин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, И.Н.Барциц, А.А.Безуглов, А.А.Белкин, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Н.М.Конин, И.А.Конюхова, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, Н.А.Михалева, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Ж.И.Овсепян, В.А.Ржевский, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, Т.Я.Хабриева, Б.С.Эбзеев и другие. Исследование в диссертационной работе вопросов, связанных с проявлением представительных начал в новом для отечественного муниципального права институте контрольного органа муниципального образования, обусловило обращение автора к научным трудам ученых, уделявших внимание различным аспектам контроля в публично-правой сфере, в том числе в сфере местного самоуправления. Среди них следует выделить, в частности, работы Л.В.Акопова, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.П.Беляева, В.Г.Бессарабова, Э.А.Вознесенского, Н.И.Глазуновой, Е.Ю.Грачевой, С.А.Денисова, А.А.Джагаряна, В.И.Рохлина, Н.Г.Салищевой, Ю.Н.Старилова, С.В.Степашина, М.С.Студеникиной, А.М.Тарасова, Е.В.Шориной, С.О.Шохина. Юридические аспекты представительной демократии рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Л.А.Велихова, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других. В этом ряду, безусловно, выделяется - с учетом темы настоящего исследования – работа Чичерина Б.Н. «О народном представительстве» – 2-е изд. – М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899г. Самостоятельного упоминания заслуживает также научный труд Велихова Л. А. «Основы городского хозяйства» – в 2-х ч. – М., Ленинград: Гос. изд-во, 1928г. Несмотря на заметный рост в последние годы числа диссертационных и монографических работ, посвященных различным аспектам местного самоуправления и отдельных его институтов, очевидным является дисбаланс в исследовании институтов непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления. Наглядным тому подтверждением является то, что за последние годы по вопросам непосредственной демократии были защищены несколько докторских диссертаций2, чего нельзя сказать о проблеме представительной демократии. Поэтому необходимость специальных конституционно-правовых исследований муниципальных институтов представительной демократии, в том числе с учетом проводимого в настоящее время реформирования системы организации местного самоуправления, является очевидной. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, отражающие сущностные черты муниципальных институтов представительной демократии, возникающие в связи с реализацией данных институтов народовластия на уровне муниципальных образований. Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, международно-правовые акты и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, в особенности муниципального, регулирующие функционирование муниципальных институтов представительной демократии. Методологическую базу исследования составляют современные общенаучные методы: формально-логический, исторический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания явлений действительности. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и другие. Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления. К анализу привлекались также ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники, иные аналитические материалы по проблематике представительной демократии и местного самоуправления. Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный конституционно-правовой анализ сущностных характеристик муниципальных институтов представительной демократии и на этой основе – анализ теоретических и практических проблем их реализации, выработка научных рекомендаций по конституционализации действующего отраслевого правового регулирования соответствующих отношений. В соответствии с данной целью в ходе исследования поставлены следующие задачи: - представить и обосновать авторское понимание конституционной природы местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, основанной на диалектическом сочетании непосредственных и представительных начал; - разработать основы конституционной концепции муниципальных институтов представительной демократии в их соотношении с институтами народного представительства на уровне местного самоуправления; - исследовать механизм нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии с точки зрения конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; - представить авторский подход к пониманию системы муниципальных институтов представительной демократии, раскрыв при этом роль и место представительных органов в системе представительной демократии на уровне муниципальных образований, а также главы муниципального образования как специфического института единоличного представительства; - выявить особенности юридического статуса депутата представительного органа местного самоуправления как муниципального института представительной демократии; - сформулировать собственный подход к пониманию юридической природы контрольного органа муниципального образования. Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа правовых основ муниципальных институтов представительной демократии, теории и практики их организации и функционирования. Это позволило сделать новые выводы о природе народного представительства в муниципальной сфере, по-новому определить характер правовых связей органов и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. Дана оценка современного состояния муниципальных институтов представительной демократии, исходя из чего сформулированы предложения по совершенствованию их правового регулирования и повышению эффективности функционирования на основе обеспечения реальной приближенности муниципальной власти к населению, что имеет особое значение в условиях реформы местного самоуправления. На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования: 1. Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности и института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах непосредственной демократии. В то же время на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования. 2. Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии. Это обуславливается уже тем, что Конституция РФ различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч.2 ст.3) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муниципальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч.1 ст.32). Следовательно, представительные начала в правовом статусе органа местного самоуправления в конституционно-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти - через органы местного самоуправления. Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч.2 ст.3 Конституции РФ) и субъективно-правового (ч.1 ст.32 Конституции РФ) элементов представительства в его институциональном выражении на уровне местного самоуправления, охватывает муниципально-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства», так как первое включает в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти. 3. В этой связи под представительными началами в сфере муниципально-властных отношений диссертант предлагает понимать такое качество, состояние и режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых он способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности. Исходя из этого, возможно и допустимо определение эффективности реализации представительных начал в деятельности представительных органов муниципальной власти, критерием чего выступают результаты их нормотворческой и правоприменительной деятельности в соотношении с объективными (закрепленными в нормативных правовых актах) и субъективными (сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями деятельности соответствующих муниципально-властных субъектов по решению вопросов местного значения. 4. Среди факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, важное значение имеют вопросы местного значения и обусловленные ими функциональные и компетенционные характеристики органов муниципальной власти. Усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, расширение вопросов местного значения и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежащих сбалансированному удовлетворению посредством муниципально-властной деятельности, закономерно предполагает и усложнение системы муниципальных институтов представительной демократии. В этой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) формирование на уровне муниципальных районов муниципальных представительных органов, при том, что на территории входящих в состав муниципального района муниципальных образований уже действуют органы представительной демократии. Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления базируется, таким образом, на идее обеспечения полиструктурного демократического представительства, организационной основой чего являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения. 5. Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, характеризуются принципиальным единством. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составляют сложный, многоуровневый предмет правового регулирования. В рамках конституционно обусловленного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии является совместной конституционной функцией Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Правовое регулирование данной сферы общественных отношений – как это вытекает из систематического анализа положений ст.ст.1 (ч.1), 2, 12, 71 (п.«в»), 72 (п.«б» и «н» ч.1), 130 (ч.1) Конституции РФ – должно основываться на принципах взаимодействия властей, субсидиарности, конституционной иерархии муниципально-правового регулирования. Данные принципы исключают, с одной стороны, возможность сужения на более низком уровне правового регулирования объема гарантирования права на решение вопросов местного значения через своих представителей в представительных органах муниципальной власти, установленного на более высоком уровне. С другой стороны, они предполагают развитие на каждом нижестоящем уровне муниципально-правового регулирования правовых гарантий, установленных на вышестоящем уровне, в том числе с учетом исторически сложившихся традиций осуществления местного самоуправления на конкретной территории. 6. Нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии должно отвечать требованию правовой определенности. Неопределенность нормативных положений, касающихся образования и деятельности данных институтов, не только приводит к нарушению требований равенства перед законом, но и создает реальную угрозу представительному характеру деятельности соответствующего органа муниципальной власти. 7. Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления, характеризующиеся различной степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами. При непосредственном представительстве, применяющемся в поселениях, городских округах и могущем использоваться в муниципальных районах, представительный орган местного самоуправления формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. Опосредованное представительство допускается при формировании представительных органов муниципальных районов, которые могут состоять из глав поселений входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений. 8. Различиями в порядке формирования представительного органа муниципального образования определяется также двойственность правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, который – в зависимости от порядка формирования представительного органа местного самоуправления – может выступать как непосредственным представителем местного сообщества, так и одновременно - в двуедином качестве представителя местного сообщества и представителя органа муниципального образования, избравшего его в состав представительного органа муниципального района, либо муниципального органа, замещение должности в котором является основанием его вхождения в состав представительного органа муниципального района. 9. Конституционная концепция мандата депутата муниципального органа народного представительства предполагает использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при осуществлении депутатами наиболее приближенной к населению муниципальной власти. Этим обстоятельством объективно предопределяются императивные начала во взаимоотношениях депутатов с населением муниципального образования, что проявляется, в том числе, в обязательности наказов избирателей, институте отзыва. Вместе с тем это не противоречит принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа: исключая зависимость депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, данный принцип реализуется в рамках конституционно обусловленной связанности действий депутатов необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения. Из этого следует, что отзыв члена выборного органа местного самоуправления представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, обеспечивающую поддержание режима прямых и обратных связей при функционировании муниципальных институтов народного представительства. В этой связи право членов местного сообщества на отзыв выборных лиц местного самоуправления должно быть предусмотрено в уставе каждого муниципального образования. 10. Специфическим элементом в системе муниципальной представительной демократии является институт главы муниципального образования. Он воплощает в себе, с одной стороны, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения начала единоначалия в организации местного самоуправления, оказывает интегрирующее воздействие на всю систему муниципальных властеотношений. С другой же стороны, он реализует персонифицированное представительство интересов членов местного сообщества и в этом качестве выступает единоличным выборным органом, выражающим наряду с представительным органом местного самоуправления волю местного сообщества в решении вопросов местного значения. Данным обстоятельством предопределяется широта полномочий главы муниципального образования, в том числе в нормотворческой сфере. 11. Особым образом представительные начала проявляют себя и в юридической природе контрольного органа муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования предстает: во-первых, специализированной организационно-правовой формой реализации членами местного сообщества права на контроль за законным, целесообразным и эффективным использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в муниципальных органах власти; во-вторых, средством демократического контроля местного сообщества за финансовой деятельность органов муниципальной власти; в-третьих, институциональным воплощением финансово-бюджетной контрольной функции, являющейся проявлением более общей функции контроля в публичном управлении и подлежащей осуществлению на основе принципов эффективности, непредвзятости, объективности, компетентности, профессионализма. В этой связи представительные начала контрольного органа муниципального образования не предполагают зависимость его деятельности от конкретного соотношения политических сил в муниципальном образовании; они имеют преимущественно функциональное воплощение, связанное с осуществлением контрольных мероприятий в целях обеспечения защищенности интересов всех социальных групп, составляющих население муниципального образования. |
1 2
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Избирательная система и формирование институтов представительной... Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального... | | Правительство российской федерации федеральное государственное автономное... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Программа дисциплины Институты в теории общего экономического равновесия Макроэкономика, Государственные и муниципальные финансы, Институциональная экономика и экономическая политика | | Факультет политических наук и социологии Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Рабочая программа учебной дисциплины конституционное право зарубежных стран Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |  | Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... | | Модель консоциативной демократии в условиях этноконфессиональной... ... |
| Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... | | Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Аннотация рабочей программы учебной дисциплины государственные и муниципальные финансы Фгбоу впо «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» | | Семинар Конституции зарубежных стран. Правовое положение граждан... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| 4. Экономические институты и собственность в рыночной экономике. Институты Институты – совокупность созданных людьми формальных и неформальных правил, выступающих в виде ограничения для экономических агентов,... | | Министерство образования и науки российской федерации приказ от 25... Принята на заседании кафедры государственные и муниципальные финансы от 2012г |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... На тему: «Переход от электорального авторитаризма к демократии в гибридных режимах: случаи Мексики и России» | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... На тему: «Переход от электорального авторитаризма к демократии в гибридных режимах: случаи Мексики и России» |
