3. Институциональные основы реализации региональных программ противодействия коррупции
Исследование региональных программ противодействия коррупции показало, что в целом в субъектах Российской Федерации сформированы организационно-правовые основы осуществления этих программ.
В то же время в регионах не сложилось единого подхода к определению системы органов, ответственных за осуществление антикоррупционной деятельности. Каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. В связи с этим многочисленность моделей, используемых субъектами Российской Федерации, не позволяет в должной степени обобщить их опыт по формированию организационной структуры противодействия коррупции. В целом институциональную составляющую борьбы с коррупцией в регионах (вне зависимости от конкретного субъекта Российской Федерации) можно представить следующим образом:
- органы государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующие деятельность по противодействию коррупции на территории данного субъекта Российской Федерации;
- постоянно действующие органы исполнительной власти субъекта Федерации, ответственные за реализацию антикоррупционной политики;
- ведомственные рабочие группы, совещательные и экспертные комиссии, создаваемые в рамках органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- территориальные органы федеральных органов государственной власти, участвующие в реализации направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;
- институты гражданского общества, в том числе общественного контроля24.
Так, в целях создания институциональной основы для координации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной государственной власти Орловской области, органов местного самоуправления в сфере борьбы с коррупцией указом Губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. № 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» утверждены состав и положение о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области. Указом Губернатора Орловской области от 18 августа 2010 г. № 233 в него внесены изменения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».
В соответствии с нормами областного законодательства органами исполнительной власти специальной компетенции области реализуется комплекс мероприятий по противодействию коррупции. Также определенную работу в сфере противодействия коррупции проводят органы прокуратуры, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка.
Кроме того, в настоящее время в Орловской области принят единый нормативно утвержденный документ, увязывающий цели, задачи, действия всех участников деятельности по противодействию коррупции на территории региона с конкретными объемами необходимых ресурсов и показателями результативности данной работы – Постановление Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. № 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой Программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 – 2015 годы».
В целом решение вопросов противодействия коррупции возложено на все высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в различных регионах объем конкретных полномочий, осуществляемых такими органами, неодинаков.
Так, например, совещательный орган по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия) организует разработку направлений, форм и методов антикоррупционной политики, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными органами, органами и организациями, реализующими антикоррупционную политику в Республике Саха (Якутия), координирует деятельность в сфере реализации антикоррупционной политики в Республике Саха (Якутия).
Соответствующий орган, сформированный в Пермском крае, Межведомственный совет при губернаторе разрабатывает антикоррупционную программу Пермского края; проводит антикоррупционный мониторинг в пределах своей компетенции; осуществляет организацию и проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов губернатора Пермского края; реализует и развивает механизмы противодействия коррупции на государственной службе; осуществляет контроль исполнения законодательства о противодействии коррупции в отношении объектов, предусмотренных настоящим Законом, и координацию их деятельности в данной сфере; оказывает методическую помощь органам местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики, по исполнению законодательства о противодействии коррупции в муниципальных образованиях Пермского края; координирует и стимулирует антикоррупционную пропаганду, осуществляемую средствами массовой информации; участвует в антикоррупционном образовании.
Таким образом, один и тот же орган при главе субъекта Российской Федерации в Якутии по сути выполняет исключительно организационно-координационные функции, в Пермском крае – реализует конкретные властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Учитывая состав совета в Пермском крае полагаем, что такое чрезмерное «перенасыщение» полномочиями одного консультативно-совещательного органа может негативно отразиться на эффективности реализации самих названных выше полномочий.
Кроме того, каждой региональной программой определяется орган (реже – круг органов), ответственный за реализацию программы в целом, а также включенный в состав исполнителей программы. Степень участия данного органа в выполнении программных мероприятий варьируется от региона к региону. Так, Постановлением Правительства Республики Дагестан от 11 ноября 2011 г. № 400 «Об утверждении республиканской целевой программы «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012-2014 годы» ответственным органом назначено Министерство юстиции Республики Дагестан (разработчик Программы), которое задействовано в реализации большинства мероприятий Программы. В Орловской области ответственными исполнителями утверждены Заместитель руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области – начальник управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области. Вместе с тем личное участие названных должностных лиц в проведении мероприятий антикоррупционной программы Орловской области не предусмотрено.
Отметим еще одну особенность, проявляющуюся в подавляющем большинстве регионов. Круг органов, на которые соответствующими законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции возложены полномочия антикоррупционного характера (субъекты противодействия коррупции), зачастую не совпадает с предусмотренным региональными программами по борьбе с коррупцией. Речь идет, в частности, о законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации, на который согласно законам о противодействии коррупции возложена ответственность за проведение ряда антикоррупционных мероприятий. При этом региональными программами в отношении названного органа государственной власти субъекта Российской Федерации такие мероприятия не предусматриваются. Данное обстоятельство может негативно сказаться как на финансировании проведения мероприятий по борьбе с коррупцией, так и на координации деятельности различных органов власти в этом направлении, поскольку нарушает систему взаимоконтроля органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Существует также немаловажная особенность, состоящая в том, что региональные модели борьбы с коррупцией во многом ориентированы на органы государственного управления, в то время как зарубежный и международный опыт борьбы с коррупцией в целом смещен в сторону правоохранительных органов или же органов «многоцелевого назначения», обладающих правоохранительными функциями. Показательными в этом плане являются положения региональных антикоррупционных программ, касающиеся непосредственных исполнителей мероприятий, заложенных в основу этих программ. Подавляющая часть этих положений исходит из того, что в числе исполнителей указывается вся совокупность органов исполнительной власти субъекта Федерации (Кировская область, Тамбовская область, Республика Башкортостан, Липецкая область)25. Такой подход, безусловно, во многом оправдан, поскольку противодействие коррупции – это та деятельность, которая должна по возможности охватывать максимальный круг субъектов. Между тем данный подход не лишен своих недостатков. В частности, закрепление исполнения конкретных мероприятий за неопределенным кругом органов исполнительной власти может привести к «перегрузке» органов исполнительной власти, необходимости дополнительного кадрового обеспечения реализации данных мероприятий, затруднению привлечения конкретных органов власти к ответственности в связи с их невыполнением. Так, например, неясно, каким образом планируются проведение организационно-правовых мероприятий, связанных с предоставлением государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории области за счет средств областного бюджета26, и разработка и внедрение наиболее приоритетных стандартов государственных услуг27.
Вызывает ряд вопросов и такое мероприятие, как ведомственная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых самими этими ведомствами (Республика Башкортостан, Республика Адыгея, Смоленская область). Представляется, что подобные формы «самоконтроля», обладая положительным потенциалом, все же являются недостаточными в условиях стабильно высокого уровня коррупции по стране.
Более приемлемым можно считать подход, реализуемый в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Псковская область, Ивановская область, Ростовская область, Вологодская область), в соответствии с которым в программах прописывается список конкретных исполнителей – органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за то или иное направление антикоррупционной деятельности, причем выбор органа-исполнителя по каждому мероприятию осуществляется в зависимости от профиля его деятельности.
Основываясь на вышеизложенном, подчеркнем, что в число основных исполнителей Программы (ответственных исполнителей) требуется в обязательном порядке включать не только специализированные органы по борьбе с коррупцией, создаваемые в субъекте Федерации, но также и региональные органы финансово-экономического контроля (контрольно-счетные органы субъекта Федерации), территориальные органы юстиции по субъекту Российской Федерации, правоохранительные органы. Позитивный опыт в этом плане демонстрирует Программа противодействия коррупции в Псковской области, зафиксировавшая закрытый перечень органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение конкретных мероприятий Программы.
Принимая во внимание, что структура коррупции в различных субъектах Российской Федерации обладает своей спецификой, региональные программы по противодействию коррупции и прежде всего перечень ответственных исполнителей программ должны акцентироваться на наиболее коррупционно опасных сферах общественных отношений. Так, в Псковской области реализация региональной Программы возложена на Государственное управление образования Псковской области, Государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения, Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды, Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и др.
Учитывая, что ряд коррупционных правонарушений содержит состав уголовно наказуемого деяния, важно поддерживать должный уровень взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами, осуществляющими уголовное преследование в соответствии с п. 1 ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. На сегодняшний день такое взаимодействие обеспечено антикоррупционными программами лишь некоторых субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Пермский край, Липецкая область, Оренбургская область).
При этом, например, по оценкам государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия), наибольшую эффективность деятельности по противодействию коррупции проявляют: Президент Республики (более 80%), Правительство, Администрация Президента и Правительства, а также территориальные органы ФОИВ и прокуратуры (от 50% до 80%). Наименьшая эффективность отмечается в отношении органов исполнительной власти Республики. Схожие результаты демонстрируют и иные субъекты Федерации, в которых работниками Института проводились исследования в конце 2011 – начале 2012 гг.
В 82 субъектах Российской Федерации созданы органы по противодействию коррупции или координации деятельности в данном направлении на региональном уровне. В Оренбургской области такие органы в настоящее время отсутствуют, хотя возможность их учреждения предусмотрена соответствующим законом области.
Очевидно, что решение вопроса заключается не столько в количестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики в конкретном регионе, сколько в необходимости осуществления должной координации деятельности этих органов. В частности, в региональных программах по противодействию коррупции наблюдается использование различных подходов к решению вопроса о координаторе программы.
На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации выявлено несколько основных организационных моделей координации антикоррупционной деятельности:
- формирование специального органа (как правило, при губернаторе, реже – при высшем исполнительном органе), ответственного за выполнение программных мероприятий, решения которого имеет консультативный характер;
- возложение координационной функции полностью на аппарат высшего должностного лица субъекта;
- осуществление координационных полномочий высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
- привлечение комиссий по проведению административной реформы к осуществлению предусмотренных программами антикоррупционных мероприятий.
Выбор наиболее эффективной модели каждым конкретным субъектом Российской Федерации зависит от ряда факторов: региональных особенностей, уровня коррупционных проявлений, его социально-экономические возможности, наличие соответствующего кадрового потенциала и т.п.
Так, на территории любого субъекта Российской Федерации проведение антикоррупционной политики задействует усилия не только органов государственной власти субъекта, но и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, ряда общественных институтов. В ряде субъектов Российской Федерации между органами государственной власти субъектов и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующих на их территории, заключены соглашения о взаимодействии, которые способствуют обеспечению координации при осуществлении мероприятий антикоррупционной направленности. Так, в Тюменской области на основе подобного соглашения осуществляется еженедельный обмен информацией с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой Тюменской области.
Представляется, что координацию деятельности в сфере противодействия коррупции нецелесообразно проводить на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это сделано в большинстве субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что общие координационные полномочия высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации распространяются только на региональную систему исполнительной власти. При этом специальные координационные полномочия законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции зачастую возложены именно на губернаторов.
В связи со сказанным представляется, что эффективному выполнению координационной функции будет способствовать возложение ее реализации на специально создаваемые при губернаторе субъекта Российской Федерации органы (советы при губернаторе) либо на органы исполнительной власти региона, ответственные за проведение административной реформы в данном субъекте Российской Федерации. Отметим, что состав созданных в ряде субъектов Российской Федерации (Тюменская область, Липецкая область, Брянская область, Хабаровский край, Камчатский край) советов по противодействию коррупции включил в себя представителей законодательной, исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональных общественных палат, профсоюзов, иных общественных объединений. Оптимальность избрания данной формы координации объясняется также возможностью губернаторов оперативно и напрямую взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с федеральными инспекторами.
Интересный опыт по формированию специализированных антикоррупционных органов сложился в Ульяновской области, где впервые в Российской Федерации была создана Палата справедливости, постоянно действующий государственный орган Ульяновской области, включивший в свой состав Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 22 июля 2008 г. № 14/329-П «Об утверждении областной целевой программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2008 –2012 годы», Уполномоченный является основным исполнителем Программы, в том числе рассматривает обращения граждан, проводит обучающие семинары, осуществляет производство антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга. Так, Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области и его аппаратом разработана, апробирована и с 2010 года реализуется система мониторинга эффективности реализации исполнительными органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области требований антикоррупционного законодательства. Данная система предусматривает детальный анализ достигнутых результатов по ряду показателей: проведение антикоррупционной экспертизы, работа комиссий по урегулированию конфликтов интересов, общественных советов по профилактике коррупции и других с последующей комплексной оценкой достигнутых результатов.
Возложение координационной функции на специальные органы позволит минимизировать возможности коррупционных проявлений в самих исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, согласно постановлению Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п «О краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы» государственным заказчиком – координатором Программы выступает Правительство Ставропольского края, которое в том числе осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых средств, выделяемых на реализацию Программы. Схожие ситуации наблюдаются в Ростовской области, Архангельской области, Курганской области. Отметим также, что в соответствии с постановлением Правительства Курганской области от 13 декабря 2011 г. № 590 «О целевой Программе Курганской области «Противодействие коррупции в Курганской области в 2012 – 2015 годах», Правительство области выполняет функции не только заказчика, разработчика и координатора Программы, но и ее непосредственного исполнителя. Подобное распределение функций само по себе может обладать определенным коррупционным потенциалом.
Равным образом разработку программы не следует возлагать на один орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае таким органом является Министерство экономического развития Ставропольского края, в Республике Марий Эл – Администрация Президента Республики, в Челябинской области – Управление государственной службы Правительства области, в Краснодарском крае – департамент по взаимодействию с правоохранительными органами администрации Краснодарского края. Положительный опыт в этом плане демонстрируют Псковская, Магаданская области, Республика Адыгея, заложившие в основу механизмов разработки, реализации и контроля программ комплексный, межведомственный подход, предполагающий совместную разработку и координацию выполнения программ различными органами государственной власти названных субъектов Российской Федерации.
Положительным моментом формирования специализированного института по контролированию и координации снижения уровня коррупции в субъектах Российской Федерации является наличие у него собственных сферы ведения и полномочий, позволяющих не перегружать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными функциями.
В пользу формирования специального координирующего органа говорит также и то, что существующее во многих субъектах Российской Федерации «распыление» функций по борьбе с коррупцией между различными, уже функционирующими органами исполнительной власти, приводит к ситуации, когда становится невозможным установить, какой орган и в каком объеме должен нести ответственность за невыполнение программных мероприятий. Кроме того, затрудняется и сама возможность отслеживания их выполнения.
Исследования, проведенные сотрудниками Института в регионах, показывают многочисленность моделей специальных антикоррупционных органов. Между тем их функционирование не лишено ряда недостатков: невозможность принятия решений императивного характера, отсутствие урегулированного механизма взаимодействия с региональными контрольно-финансовыми органами, а также правоохранительными органами; неизбежная подконтрольность (подотчетность) другим органам государственной власти субъекта Российской Федерации, непродуманность организационной структуры, отсутствие квалифицированных кадров, недостаточная открытость для сотрудничества с институтами гражданского общества.
Что касается комиссий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации, то частичное возложение на них координационных функций оправдано и подлежит положительной оценке, однако с учетом того, что деятельность таких комиссий с 2011 года сворачивается в связи с выполнением ими своих основных задач, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах». Так, например, постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 декабря 2009 г. № 209 «Об утверждении программы «Мероприятия по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» на 2010 - 2012 годы» предусмотрено, что контрольно-координационная деятельность Комиссии по проведению административной реформы в автономном округе ограничивается концом 2012 года. В то же время деятельность соответствующей Комиссии Тюменской области никакими сроками не ограничена, кроме того, согласно региональной антикоррупционной программе координационные полномочия Комиссии в области профилактики коррупционных правонарушений реализуются в объеме 25% (26 из 102) запланированных мероприятий.
|
