4. Проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции
Направления, формы, методы, способы борьбы с коррупцией на муниципальном уровне в основном те же, что и на уровне региональных органов исполнительной власти, это: обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции, в том числе создание административных регламентов; контроль за соблюдением служащими порядка прохождения службы, включая соблюдение ограничений и запретов, предусмотренных законодательством; разрешение конфликта интересов, организацию приема сообщений граждан о коррупционных нарушениях, антикоррупционную экспертизу правовых актов; мониторинг коррупционных факторов и мер антикоррупционной политики; стимулирование антикоррупционной активности общественности, институтов гражданского общества и др.
Это весьма существенное обстоятельство определяет нередкие совпадения в содержании конкретных пунктов региональных и муниципальных планов и программ противодействия коррупции. Но дело не только в этом. Антикоррупционные программы многих субъектов Российской Федерации содержат рекомендации органам местного самоуправления о том, как они должны освобождаться от коррупционных наслоений. Главный смысл стратегии противодействия коррупции – объединить усилия всех субъектов антикоррупционной борьбы. В этом заключается главное содержание координации деятельности государственных и муниципальных органов, которое отчетливо проявляется в соотношении региональных и муниципальных программ противодействия коррупции.
Правовые формы такого соотношения разные. В большинстве случаев региональные программы рассматривают органы местного самоуправления как соисполнителей своих документов. В постановлениях руководителей субъектов Федерации, утверждающих программы, обычно содержатся обращения к администрации органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов с просьбой разработать и утвердить «аналогичные» муниципальные программы. Иногда региональные программы таких обращений не содержат. Зато они включают органы местного самоуправления в число соисполнителей программ или рекомендуют органам местного самоуправления соответствующего уровня принять участие в реализации программы и включают в перечень мероприятий разработку и утверждение муниципальных программ при условии участия органов местного самоуправления в ее реализации.
Следует отметить, что в федеральных законодательных актах нет прямых указаний на то, что региональные органы государственной власти должны воздействовать на антикоррупционные усилия муниципалитетов, но косвенным образом такое влияние предполагается. Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О национальном плане противодействия коррупции» полномочным представителям Президента Российской Федерации во всех федеральных округах поручено проанализировать принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации меры по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, уделяя особое внимание мерам по устранению условий, способствующих совершенствованию коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто (бытовая коррупция).
Такая постановка вопроса поясняет, почему региональные власти рассматривают свои антикоррупционные программы в качестве содержательной основы для муниципальных антикоррупционных программ и планов и расценивают эти программы и планы как продолжение и развитие документов, принятых на уровне субъектов Федерации. В некоторых региональных программах (например, в Ростовской области) в перечне мероприятий прямо называются те, которые должны быть отражены в муниципальных программах. В других (в частности, в Тюменской области) наряду с акциями областного уровня указываются и муниципальные мероприятия. Хотя такой подход приводит подчас к прямому дублированию в муниципальных программах текста региональных документов, он обеспечивает полноту антикоррупционных действий муниципалитетов, гарантирует отсутствие пробелов в местных программах.
Однако эффект достигается тогда, когда сами региональные программы достаточно полны и не упускают из виду важные направления борьбы с коррупцией, предусмотренные федеральными законодательными актами. Как уже отмечалось, региональные программы, о которых идет речь, далеко не равномерны по своему наполнению и нередко существенно различаются по объему и содержанию. Все это сказывается на содержании муниципальных программ, ограничивая в ряде случаев рамки борьбы муниципалитетов с негативным явлением.
Предварительный анализ программ приводит к выводу о необходимости тщательного мониторинга этих программ, обобщения опыта их разработки и утверждения с целью создания оптимальных по содержанию антикоррупционных программ субъектов Российской Федерации.
Соотношение региональных и муниципальных антикоррупционных программ, конечно, не сводится к тому, что документы субъектов Российской Федерации влияют на определение границ антикоррупционной борьбы органов местного самоуправления. В конце концов, муниципалитеты, будучи самостоятельными в рамках своей компетенции, могут опираться в определении направления своей деятельности непосредственно на федеральные законодательные акты. Но для них крайне важна методическая, организационная и информационная поддержка со стороны региональных инстанций в противодействии коррупции. Она необходима, если учитывать не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне.
Анализируя региональные антикоррупционные программы и практику их реализации, можно заметить, что в разных субъектах Российской Федерации степень методической помощи органам местного самоуправления далеко неодинакова. При этом надо учитывать, что в программах противодействия коррупции может и не быть указания на методическое содействие муниципалитетам, а фактически органы исполнительной власти субъектов Федерации немало для этого делают. Однако закрепление в программных документах конкретных мер оказания помощи органам местного самоуправления предпочтительнее, поскольку делает эту помощь открытой и позволяет лучше контролировать ее осуществление.
Конкретностью и действенностью мер методической, правовой, организационной и информационной помощи муниципалитетам характеризуются программа борьбы с коррупцией Тюменской области. В ней предусмотрены подготовка регулярных обзоров федеральных и региональных нормативных правовых актов для органов местного самоуправления, направленных на противодействие коррупции, с рекомендациями о принятии необходимых муниципальных правовых решений; проведение разъясняющих семинаров с муниципальными служащими, на которых обсуждаются практика антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов органов местного самоуправления; разработка типовых и модельных муниципальных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, включая разработку модельных и типовых административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Программа предусматривает проведение общественной экспертизы этих документов, меры, связанные с доведением их до органов местного самоуправления, разъяснение смысла и особенностей каждого из них, мониторинг принятия муниципалитетами своих административных регламентов на основе модельных.
Не менее насыщен мерами методической помощи органам местного самоуправления и план противодействия коррупции Республики Саха (Якутия). В дополнение к общему плану и во исполнение решения Президиума совета по противодействию коррупции при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, в Республике принят развернутый «План реализации мер по противодействию коррупции в органах местного самоуправления Республики Саха (Якутия)». В этих документах, также как и в программе Тюменской области, предусматривается разработка методических рекомендаций для органов местного самоуправления «по принятию муниципальных правовых актов в сфере противодействия коррупции». Выполняя планы, органы исполнительной власти Республики подготовили проекты модельных муниципальных правовых актов о перечне должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками; об ограничениях согласно перечню должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками; об организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления; о создании или обновлении комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Эти документы создавались на основе мониторинга муниципальной практики и изучения поступающей в региональные органы исполнительной власти информации от местных властей. В результате удалось исправить ошибочные подходы муниципалитетов к решению ряда вопросов организации борьбы с коррупцией.
Например, многие муниципалитеты не разрабатывали никаких перечней должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, полагая, что все должности муниципальной службы связаны с этими рисками. В модельных актах указано, что к этим должностям относятся первые заместители, заместители главы местной администрации, работники финансового управления, отдела имущественных и земельных отношений и некоторые другие.
Ряд муниципалитетов при создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов не включали в состав комиссий представителей общественности, ссылаясь на то, что согласно соответствующему указу Президента Российской Федерации в работе комиссий должны участвовать представители научных организаций, которые отсутствуют на территории муниципальных образований. В модельном регламенте о порядке создания комиссии в ее состав рекомендовано включать представителей образовательных учреждений, профсоюзных организаций, учреждений культуры.
Учитывая позитивное значение функциональной полноты региональных программ и планов противодействия коррупции, следует положительно оценивать наличие в этих программах и планах методической, правовой, организационной и информационной поддержки антикоррупционной деятельности органов местного самоуправления и, наоборот, отсутствие или ограничение в этих программах и планах мер методического содействия муниципалитетам (пример – программа Республики Алтай) необходимо расценивать как факт недостаточной проработанности документа.
В то же время нельзя согласиться с излишней опекой органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, когда методическая помощь подменяется администрированием. К сожалению, таких фактов немало. Во многих региональных программах и планах противодействия коррупции содержатся прямые директивные указания органам местного самоуправления, нарушающие их конституционную самостоятельность (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Ставропольский край).
Тот же документ Республики Саха (Якутия), о котором шла речь выше, буквально насыщен такими директивами. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязываются возложить на комиссии по противодействию коррупции или комиссии по контролю за исполнением планов противодействия коррупции функции по рассмотрению обращений граждан с целью выявления схем бытовой коррупции; привлекать эти комиссии к контролю за деятельностью наиболее подверженных коррупции организаций и учреждений; включать в трудовые договоры (контракты), заключаемые с муниципальными служащими, положения об ответственности за нарушения кодексов этики и служебного поведения; ежеквартально представлять в соответствующие службы администрации Президента и Правительства Республики отчеты о работе комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Такие указания противоречат принципиальным основам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, превращая муниципалитеты в агентов органов государственной власти. В связи с этим логичен вывод: одним из результатов мониторинга региональных программ и планов противодействия коррупции, о целесообразности которого шла речь выше, должны быть также рекомендации о соблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотренной Конституцией РФ меры воздействия на органы местного самоуправления при оказании им методической помощи.
Соотношение региональных и муниципальных программ и планов противодействия коррупции характерно, кроме всего прочего, созданием совместных государственно-муниципальных институтов, способствующих сокращению коррупционных проявлений, в том числе в сфере бытовой коррупции. Здесь выделяется формирование многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Они, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг», могут быть государственными или муниципальными учреждениями, созданными субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями. Как показывает практика, во многих случаях они являются муниципальными бюджетными учреждениями, но участие в их формировании всегда принимает соответствующий субъект Российской Федерации. Поэтому создание МФЦ предусматривается в подавляющем большинстве случаев как муниципальными, так и региональными программами противодействия коррупции. МФЦ позволяют минимизировать непосредственное общение государственных и муниципальных чиновников с получателями услуг, устранять связи с этим возможность коррупционных действий. Эта цель успешнее достигается в тех случаях, когда услуги оказываются в электронной форме.
Конструктивные параметры МФЦ, которые определяются в указанном Постановлении Правительства Российской Федерации, предполагают существенные затраты на их создание. Поэтому успех формирования МФЦ напрямую зависит от финансовых выплат как муниципальных, так и региональных органов власти. Более того, практика показывает, что позитивные результаты достигаются только тогда, когда существенную долю финансовых забот берет на себя субъект Российской Федерации. Характерно в этом отношении сравнение Липецкой области и Ставропольского края. Органы государственной власти Ставропольского края стремятся переложить финансовые затраты на органы местного самоуправления. В то же время органы исполнительной власти Липецкой области для создания структур, которые предоставляют услуги, входящие в компетенцию не только муниципальных, но и региональных органов власти, выделяют немалые средства. Поэтому сейчас в области действуют 17 МФЦ, а к 1 июля 2012 года намечено открыть еще 3 – тогда МФЦ будут действовать в каждом муниципальной районе и городском округе.
Эти факты позволяют сделать вывод: если в борьбе с коррупцией речь идет о формировании и организации деятельности структур, решающих как государственные, так и муниципальные задачи, активно участвовать в этом деле должны и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления. Создание таких структур требует затрат, и затраты эти должны распределяться между обоими уровнями власти соответственно их возможностям.
Анализ региональных и муниципальных программ противодействия коррупции и практики их применения обнаруживает еще одну организационно-правовую проблему: недостаточную урегулированность роли органов местного самоуправления различных уровней.
Федеральным антикоррупционным законодательством органы местного самоуправления не различаются по их типам. Понятие этих органов используется в общем смысле. В региональных программах речь идет либо об органах местного самоуправления в целом, либо упоминаются органы муниципальных районов и городских округов, об органах сельских и городских поселений умалчивается. Это приводит к разноречивой и не во всем оправданной практике. В некоторых регионах для поселенческих органов не предусмотрены никакие исключения. И они стараются делать все, что в их силах, для реализации требований, содержащихся в федеральных и региональных законодательных актах, в региональных программах противодействия коррупции.
Разумеется, в их силах осуществление далеко не всех мер противодействия коррупции, обозначенных в законодательстве и программах. В малых поселениях составляются планы противодействия коррупции, в которых не предусматривается подготовка и принятие административных регламентов, создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, формирование отдельных организационных структур по профилактике коррупции и др. (в ряде сельских поселений Новгородского муниципального района Новгородской области, Усманского муниципального района Липецкой области, Алданского муниципального района Республики Саха (Якутия)).
В крупных поселениях планы противодействия коррупции шире по содержанию. В них предусмотрены и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, и организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе муниципальных служащих, и организация комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, и анализ практики заключения муниципальных контрактов на поставку товаров и выполнение работ для муниципальных нужд, и создание официальных сайтов муниципальных образований в сети Интернет и т.д. (во многих поселениях Калининградской, Московской, Ростовской областей).
Вместе с тем, поскольку действие законодательных актов формально распространяется на все муниципальные образования, это дает основание прокурорам обращаться к органам местного самоуправления и малых поселений с требованиями выполнения закона, например, по созданию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих (Усманский муниципальный район Липецкой области), хотя сделать это в ряде случаев практически невозможно.
В небольших поселениях, главным образом сельских, местная администрация состоит в лучшем случае из 3 - 4 человек. Если создавать комиссию в том составе, который предусмотрен в Указе Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г., в нее должны входить минимум 5 - 6 человек. Следовательно, в малых поселениях все муниципальные служащие обязаны будут стать членами комиссии, и она станет заниматься служебным поведением своих членов. Чтобы выйти из этой ситуации органам местного самоуправления малых поселений следует, как это делается в некоторых регионах, заключать соглашения с администрацией муниципальных районов и делегировать им соответствующие полномочия. Кроме этого, органам местного самоуправления муниципальных районов целесообразно передавать антикоррупционную экспертизу нормативных актов, принимаемых малыми поселенческими муниципалитетами, контроль за соблюдением муниципальными служащими требований к служебному поведению и ряд других антикоррупционных полномочий.
Рекомендации о такого рода решениях, которые могут приниматься соответственно на уровне поселений и муниципальных районов, должны разрабатываться на региональном уровне. Тем более что п. «г» ст. 7 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 480, региональным органам государственной власти предоставлено право конкретизировать антикоррупционные положения федерального законодательства, в том числе те, которые определяют параметры субъектов и объектов национальной политики противодействия коррупции. К тому же следует учитывать, что в некоторых вопросах сами федеральные правовые акты, учитывая специфику поселенческих муниципалитетов, рекомендуют подключать к их антикорупционной деятельности органы местного самоуправления муниципальных районов. Например, заботясь о доступности информации о деятельности органов местного самоуправления поселений, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает, что информация о деятельности поселенческих органов может размещаться на официальном сайте соответствующего муниципального района, если поселенческие органы сами не имеют возможности размещать сведения о своей работе в сети Интернет.
Если в региональных программах противодействия коррупции умалчивается роль поселенческих органов или они безоговорочно включаются в число «органов местного самоуправления», это выводит на первый план в определении возможностей поселений районные инстанции, которые нередко рекомендуют поселениям, входящим в состав районов, принимать планы противодействия коррупции «аналогичные тем, которые действуют на районном уровне». Такие указания приводят к возникновению отношений руководства и подчинения, противоречащих конституционной сути межмуниципальных равноправных отношений. Это, как показывает практика, чревато формальным подходом поселенческих органов к антикоррупционной деятельности. Они просто переписывают районные документы, не задумываясь о своих действительных возможностях в важном деле. Так, произошло, например, с планом противодействия коррупции сельского поселения Ижма Ижемского района Республики Коми. Этот план дословно, за исключением некоторых пунктов, воспроизводит районный план противодействия коррупции. Сделано это в соответствии с рекомендацией районной администрации сельским поселениям принять планы противодействия коррупции, «содержание которых должно соответствовать мероприятиям районной программы».
Такие планы фактически исключают поселенческие муниципалитеты из реальной борьбы с коррупцией. А это неправильно. Поселения, малые или большие, нельзя выводить из числа субъектов и объектов национальной антикоррупционной политики.
Во-первых, они оказывают немалый объем муниципальных услуг. Достаточно напомнить, что поселенческие органы выдают разрешение на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, осуществляют контроль за использованием земель поселения, организуют в границах поселения водоснабжение, а также снабжение населения топливом, организуют ритуальные услуги и т.д. Они распоряжаются муниципальным имуществом, бюджетными средствами, формируют и размещают муниципальный заказ. Во всех этих делах возможны коррупционные наслоения, и борьба с ними составляет немалую задачу как самих поселенческих органов, так и «внешних сил».
Во-вторых, поселенческие органы отнюдь не бессильны в антикоррупционной борьбе. Практика показывает, что даже в малых поселениях при разумной организации дела можно создать достаточно действенный механизм реализации антикоррупционных мер. На практике при малочисленных кадрах и при отсутствии бюджетных средств на создание особого структурного подразделения по профилактике коррупции, антикоррупционные меры выполняются непосредственно администрацией, которая при необходимости дополнительных усилий создает рабочие группы для каждого случая. Кроме того, отдельные мероприятия могут по согласованию осуществляться совместно с правоохранительными и иными территориальными органами федеральных органов государственной власти. К тому же во всех антикоррупционных начинаниях могут помочь общественники.
В-третьих, поселенческие органы местного самоуправления нельзя «сбрасывать со счетов» по правовым основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г., которым внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на органы местного самоуправления поселений возложено осуществление мер по противодействию коррупции.
В заключение, можно сделать следующий вывод: органы местного самоуправления сельских и городских поселений должны сыграть свою роль в противодействии коррупции. Для этого необходимо обеспечить дифференцированный подход к их организационным, кадровым и финансовым возможностям. Эту задачу призваны решить региональные органы государственной власти.
|
