ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 1 АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ МЕТОДОВ И ТЕХНОЛОГИЙ ОБЩЕГО АУДИТА И ИТ-АУДИТА ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1 Общие положения
Особенностью современного этапа развития общества стало признание того, что общегосударственные целевые программы и проекты в сфере информатизации стали неотъемлемой частью, информационным фундаментом крупнейших социально- и экономически- значимых систем и проектов, реализуемых в настоящее время во всех развитых странах.
В такой ситуации неудача или даже задержка в реализации целевой программы или проекта в сфере информатизации повлечет за собой срыв других, более значимых для общества социальных проектов и программ, приведет к серьезным финансовым и экономическим потерям, несоизмеримым по своим масштабам с расходами на реализацию самой целевой программы, т.е. приведет к отрицательному мультипликативному эффекту.
Социальная и экономическая значимость информационных систем общегосударственного уровня требует от высших органов государственного финансового контроля постоянного внимания к данным целевым программам и проектам, применения и разработки новых методов и технологий аудита.
Традиционные методы финансового аудита позволяют оценить ситуацию на этапе формирования и исполнения целевых программ и проектов. В тоже время, для всесторонней и объективной оценки необходимо использовать специализированные методы аудита, ориентированные на сферу информационных технологий. В качестве основы специализированных методов аудита общегосударственных информационных проектов могут быть использованы существующие технологии аудита информационных систем (ИТ-аудита), адаптированные к требованиям и особенностям государственного финансового контроля.
Следует учитывать низкую эффективность применения форм и методов последующего контроля в отношении государственных целевых программ и проектов, связанных с внедрением ИКТ в сферу государственного управления. Необходимо сосредоточить усилия на разработке и развитии методов и технологий аудита, используемых на этапах предварительного и текущего контроля, что позволит оценивать эффективность использования бюджетных средств на самых ранних этапах подобных работ.
1.2 Основные типы объектов аудита
При рассмотрении методов аудита общегосударственных информационных систем, выделяются следующие типы объектов аудита:
целевая программа – совокупность («корзина») проектов (в том числе и ИТ-проектов), предусматривающая создание, развитие и эксплуатацию общегосударственных информационных систем. Например, государственная федеральная (региональная) целевая программа, (далее – программа);
проект (ИТ-проект) - самостоятельный проект или проект, реализуемый в рамках целевой программы, (далее – проект);
информационная система или информационный ресурс, (далее – ИС/ИР).
В зависимости от типа объектов контроля выделяются следующие уровни аудита, характеризующие набор используемых методов и технологий аудита информационных систем общегосударственного уровня:
Стратегический уровень контроля – контроль эффективности организации, планирования, управления и контроля выполнения программы;
Оперативный уровень контроля – контроль реализации программ и проектов;
Прикладной (тактический) уровень контроля – контроль прикладных систем и информационных ресурсов, создаваемых или используемых в рамках общегосударственных информационных систем.
В соответствии с требованиями ТЗ на НИР, в материалах отчета рассматривается стратегический уровень аудита общегосударственных информационных систем.
1.3 Основные виды аудита информационных систем и ресурсов
Общепринятая классификация видов общего аудита, применительно к задачам данной работы, представляется следующим образом:
финансовый аудит - аудит источников привлечения инвестиций, учета и расходования средств, организации внутреннего контроля и отчетности, эффективности расходования средств и т.п.;
IT-аудит – аудит информационных систем и информационных ресурсов - оценка текущего состояния различных (в том числе и финансовых) аспектов информационных систем и ресурсов на соответствие установленным нормам, стандартам, требованиям;
аудит эффективности – аудит качества системы управления проверяемого объекта и управления инвестициями, эффективности принимаемых решений, качества работы с персоналом и самого персонала (рисунок 1).
Рис. 1. Виды аудита
Рисунок 1 - Виды и методы общего аудита
1.4 Основные формы финансового контроля общегосударственных информационных систем
В соответствии с принятой международной практикой деятельности органов финансового контроля выделяются следующие формы финансового контроля:
Предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
Текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов, в ходе реализации программ и проектов;
Последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, отчетов об исполнении программ и проектов.
1.5 Применимость существующих видов аудита
Множество типов объектов контроля, форм контроля и видов аудита образуют пространство контроля (рисунок 2), каждому элементу которого соответствует своя группа методов аудита общегосударственных информационных систем и ресурсов (рисунок 3).
Рисунок 2 - Пространство контроля
информационных систем и ресурсов
Рисунок 3 – Определение группы методов аудита
В рассматриваемом пространстве контроля результат анализа применимости видов аудита приведен в таблице 1.
Таблица 1 - Применимость видов аудита
-
Уровень /
объект
контроля
|
Формы
контроля
|
Виды аудита
|
Финансовый
аудит
|
IT-аудит
|
Аудит
эффективности
|
Стратегический / целевая программа
|
Предварительный
|
|
|
|
Текущий
|
|
|
|
Последующий
|
|
|
|
Тактический / проект
|
Предварительный
|
|
|
|
Текущий
|
|
|
|
Последующий
|
|
|
|
Прикладной / ИС и ИР
|
Предварительный
|
|
|
|
Текущий
|
|
|
|
Последующий
|
|
|
|
Для дальнейшей детализации применимости видов аудита общегосударственных информационных систем и ресурсов могут использоваться этапы жизненного цикла объектов контроля.
Н
апример, на стратегическом уровне контроля для целевой программы выделяются следующие этапы «жизненного цикла» (рисунок 4).
Рисунок 4 - Применимость видов аудита
на этапах «жизненного цикла» целевой программы.
Этап стратегического планирования(I) – принятие политического решения, разработка и принятие концепции программы, определение целей, задач и критериев выполнимости программы;
Институциональный этап(II) – формирование органа управления программой (разработка конкурсной документации и проведение конкурса на выбор управляющей компании целевой программы), формирование нормативной правовой базы, декомпозиция целей и задач программы, формирование корзины проектов и бюджета программы и т.д.;
Этап реализации(III) – разработка технико-экономического обоснования проекта, конкурсной документации по проектам программы, проведение конкурсов и заключение договоров по проектам, формирование портфеля инвестиций и финансирование проектов, контроль этапов и результатов выполнения проектов, завершение/прекращение/запуск проектов программы, корректировка программы и т.д.;
Этап завершения(IV) – оценка результатов выполнения программы, формирование отчетности, оценка эффективности целевой программы и т.д.
На различных этапах жизненного цикла целевой программы можно использовать следующие методы аудита (таблица 2):
Таблица 2 - Методы аудита государственных (региональных) целевых программ
-
Этапы жизненного цикла программы
|
Методы аудита
|
Этап стратегического планирования (I)
|
|
Экспертиза проектов нормативных правовых актов
|
|
|
Экспертиза прогнозов социально-экономического развития
|
|
|
Экспертиза концепции программы
|
Институциональный этап(II)
|
|
Экспертиза конкурсной документации по выбору управляющей компании
|
|
|
Аудит системы управления качеством управляющей компании
|
|
|
Экспертиза проектов нормативных правовых актов
|
|
|
Аудит бюджета управляющей компании
|
Этап реализации(III)
|
|
Финансовый аудит управляющей компании в части расходов на собственное содержание
|
|
|
Финансовый аудит расходов на реализацию программы
|
|
|
Аудит конкурсной документации по выбору подрядчиков-исполнителей проектов
|
|
|
Аудит организации и проведения торгов
|
|
|
Аудит системы логистики программы
|
|
|
Аудит эффективности программы
|
|
|
Аудит рисков целевой программы
|
|
|
Аудит информационных систем управляющей компании
|
Этап завершения(IV)
|
|
Финансовый аудит управляющей компании в части расходов на собственное содержание
|
|
|
Финансовый аудит расходов на реализацию программы
|
|
|
Аудит эффективности программы
|
Применяемые для контроля целевых программ методы аудита (таблица 2) обеспечивают:
Экспертиза проектов нормативных правовых актов (1) - подготовку заключений по проектам нормативных правовых актов, относящихся к оформлению политического решения о необходимости создания информационной системы общегосударственного уровня, о формах, целях и задачах, решаемых с использованием ИС, необходимости реорганизации органов государственного управления, средствах и сроках достижения поставленных целей.
Экспертиза прогнозов социально-экономического развития (2) – проверку наличия и корректности применения методов и процедур получения прогнозов социально-экономического развития, оценка эффективности методов и процедур получения прогнозов социально-экономического развития по результатам прошедших периодов.
Экспертиза Концепции целевой программы (3) - определение соответствия целей и задач целевой программы стратегическим целям и задачам социально-экономического развития государства, контроль наличия, корректности и измеримости критериев достижения промежуточных и конечных результатов информационного проекта общегосударственного уровня.
Экспертиза конкурсной документации по выбору управляющей компании (4) – определение соответствия конкурсной документации по выбору управляющей компании требованиям действующего законодательства, в части организации и проведения конкурсов, экспертиза условий и результатов поведения конкурса.
Аудит системы управления качеством управляющей компании (5) – проверку наличия у компании сертифицированной системы управления качеством, аудит системы управления качеством управляющей компании на предмет соответствия задаче управления и координации работ целевой программы, наличия необходимых полномочий по управлению программой, аудит текущей деятельности управляющей компании на предмет соответствия требованиям системы управления качеством.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов (6) – проверку проектов нормативных правовых актов, подготовленных управляющей компанией по организации проектов и работ программы, на соответствие целям и задачам целевой программы, на обоснованность определения стоимости, сроков и последовательности реализации проектов, обоснованность прекращения отдельных проектов, уточнение или изменение целей и задач проектов и т.д.
Аудит бюджета управляющей компании (7) – аудит финансового состояния управляющей компании.
Финансовый аудит управляющей компании в части расходов на собственное содержание (8, 16) – аудит расходов управляющей компании на собственное содержания в ходе выполнения целевой программы, проверка финансовой и другой предусмотренной отчетности.
Финансовый аудит расходов на реализацию программы (9, 17) – аудит расходов управляющей компании на управление целевой программой, на подготовку, организацию и проведение конкурсов по проектам целевой программы, на осуществление централизованных закупок оборудования и программного обеспечения для участников программы, на законность, своевременность и полноту оплаты работ по проектам программы, проверка финансовой и другой предусмотренной отчетности.
Аудит конкурсной документации по выбору подрядчиков-исполнителей проектов (10) – определение соответствия конкурсной документации по проектам программы требованиям действующего законодательства, в части организации и проведения конкурсов, экспертиза условий и результатов поведения конкурса по выбору подрядчиков по проектам программы.
Аудит организации и проведения торгов (11) – аудит порядка подготовки и проведения управляющей или уполномоченной компанией централизованных закупок оборудования, программного обеспечения и услуг для участников программы, законности, своевременности и полноты оплаты закупок, соответствия качественных и технических характеристик приобретенного оборудования, программного обеспечения и услуг установленным к ним требованиям.
Аудит системы логистики программы (12) – аудит организации закупки, хранения и поставки централизованно приобретаемого оборудования и программного обеспечения участникам программы, организации ведения и представления проектной, отчетной и финансовой документации участниками работ программы и т.д.
Аудит эффективности программы (13,18) – оценка хода или результатов реализации программы с точки зрения своевременности и полноты достижения поставленных целей, эффективности управления программой и использования выделенных на реализацию программы ресурсов.
Аудит рисков целевой программы (14) – проверку управляющей компании на наличие системы управления рисками программы и проектов, оценка выделенных рисков, а так же мероприятий, направленных на минимизацию отрицательного воздействия рисков на проекты и программу в целом.
Аудит информационных систем управляющей компании (15) – оценку текущего состояния различных (в том числе и финансовых) аспектов информационных систем управляющей компании и корпоративной системы участников программы на соответствие установленным нормам, стандартам, требованиям.
|
