Важнейшие «точки доступа»
Подготавливая лоббистские кампании, крупные компании, прежде всего, ориентируются на поставленную цель. Она определяет стратегию дальнейших действий, в том числе и «точки доступа» – конкретных чиновников и структурные подразделения профильных органов власти, с которыми предполагается вести диалог. Выбор соответствующей «точки доступа» определяется как предметом лоббирования, так и компетенцией и кругом полномочий того или иного органа государственной власти.
Формально ключевым объектом воздействия лоббистов должна являться Государственная Дума. Это площадка, на которой специалисты по GR могут легально через механизмы парламентских слушаний, общественных обсуждений в комитетах и т.д. продвигать свои интересы. Она обладает наиболее широким и открытым спектром возможностей для представительства интересов по сравнению с другими органами государственной власти. Поэтому профессиональные лоббисты должны уделять особое внимание Госдуме.
Следует учитывать то обстоятельство, что законы как конечные результаты процесса принятия политических решений могут в корне поменять правила игры в той или иной отрасли экономики, что отличает данные нормативно-правовые акты от постановлений Правительства, лишь регулирующих частные случаи. Поэтому процесс принятия федеральных законов, направленных на изменение существующих правил игры в той или иной сфере экономики, часто является объектом давления целого ряда лоббистов. Последнее, как правило, обусловлено «ценой вопроса», нередко исчисляемой в миллиардах долларов.
Однако с получением абсолютного парламентского большинства «Единой Россией» принципиальные вопросы стали решаться в администрации Президента России (АП) и профильных министерствах. Парламент сейчас обеспечивает должное законодательное оформление принятых решений, имея возможность вносить в них лишь незначительные изменения. Многие крупные компании используют представителей в Госдуме лишь как канал получения информации о грядущих изменениях в их отраслях, а для продавливания своих интересов используют GR-подразделения, взаимодействующие с работниками профильных министерств и АП.
За последние годы администрация Президента замкнула на себя большой круг решаемых задач в области политического и экономического развития страны. Среди наиболее влиятельных представителей администрации – ее руководитель Сергей Собянин и заместитель руководителя - помощник Президента РФ Игорь Сечин. Последний лично контролирует доступ к главе государства и составляет график его работы, что делает его позицию уникальной при лоббировании интересов.
Стоит также отметить роль помощника Президента Игоря Шувалова, осуществляющего общее руководство деятельностью Экспертного управления администрации и Полномочных представителей главы государства в Федеральном Собрании: Александра Котенкова, осуществляющего взаимодействие с Советом Федерации, и Александра Косопкина, обеспечивающего представление интересов Президента в нижней палате парламента.
В то же время практически каждое подразделение АП способно в различной степени оказывать влияние на процесс принятий решения за счет «торможения» или «ускорения» его согласования между профильными государственными структурами. Особо заметна в этом роль Секретариата Руководителя администрации Президента, который осуществляет контроль над подготовкой в АП проектов указов и распоряжений главы государства, а также проектов распоряжений его аппарата.
На уровне федеральной исполнительной власти на прохождение законодательной инициативы основное влияние оказывает возглавляемый Сергеем Нарышкиным Аппарат Правительства РФ. Данная структура дает заключения на вносимые в федеральное правительство законопроекты и сама осуществляет законопроектную деятельность. В последнее время, когда активизировалась надзорная и контрольная деятельность природоохранных ведомств, актуальным становится диалог с чиновниками данных органов исполнительной власти. Кроме того, интерес для лоббистов представляет и взаимодействие с сотрудниками секретариатов руководителей соответствующих служб и агентств.
Еще одной «точкой доступа» для лоббистов в структуре Аппарата Правительства РФ является Департамент отраслевого развития, руководство которым осуществляет Ольга Пушкарева. Правовой департамент Правительства (Гарри Минх), наравне с Полномочным представителями Правительства Российской Федерации в Совете Федерации (Андрей Яцкин) и Государственной Думе (Андрей Логинов) оказывают существенное влияние на прохождение законопроектов.
Следует отметить, что все законопроекты федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке согласовываются с министерствами юстиции, финансов, экономического развития и торговли. Конкретно законопроектной деятельностью в Министерстве юстиции занимается Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов (директор – Сергей Шумский), в котором профильным для лоббистов подразделением является Отдел координации законопроектной деятельности и взаимодействия с Федеральным Собранием Российской Федерации (руководитель – Андрей Семенов). Взаимодействием с Федеральным Собранием в Минюсте занимается статс-секретарь - заместитель министра юстиции Анатолий Бондар.
В Министерстве экономического развития и торговли законопроектную деятельность курирует глава Департамента правового обеспечения Николай Попов и бывший советник аппарата Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению статс-секретарь – замминистра Анна Попова.
Законопроектную деятельность в Министерстве финансов курирует Директор Правового департамента Надежда Захарова, а взаимодействие с Федеральным Собранием статс-секретарь - заместитель министра финансов Сергей Шаталов.
Разберем стандартную процедуру принятия законодательных актов в современной России подробнее. Еще до инициирования законопроекта профессиональный лоббист должен согласовать свою инициативу с Правительством Российской Федерации, получив его заключение. Субъект права законодательной инициативы направляет разработанный им законопроект на имя председателя Правительства с просьбой предоставить заключение в соответствии с требованием Конституции, а также закона «О Правительстве Российской Федерации».
После поступления законопроекта в Аппарат Правительства, он расписывается в профильный департамент, который уже его направляет в профильные министерства. В какие профильные министерства направляется законопроект, зависит от его специфики. Однако все законопроекты в обязательном порядке согласовываются с Минюстом, с Минфином и с Минэкономразвития. Это три министерства, которые в обязательном порядке должны участвовать в этом процессе и прислать свои заключения.
На согласование законопроектов установлены определенные строки. Согласно ФКЗ «О Правительстве», Правительству дается месяц на подготовку заключения. В соответствии с этим расписываются и сроки согласования с министерствами: в двухдневный срок документ должен уйти из Правительства в министерства, министерства-соисполнители должны в пятнадцатидневный срок дать свои замечания, а головной исполнитель в двадцатидневный срок должен представить в Аппарат Правительства проект заключения.
На данном этапе позиции министерств в отношении законопроекта могут разойтись. Однако регламент Правительства предполагает проведение ряда согласительных процедур. До того как отправить несогласованное заключение обратно в Правительство министерства должны попробовать согласовать свои позиции и отразить это в сопроводительных документах, представив таблицу разногласий. В противном случае неурегулированные разногласия потом уже будут решаться на уровне Аппарата Правительства. После того как проект заключения на законопроект подготовлен, он отправляется обратно в профильный отраслевой департамент аппарата Правительства.
Далее в аппарате Правительства проходит следующая работа: если документ согласован и по нему нет никаких разногласий, профильный департамент направляет его в правовой департамент Аппарата Правительства (глава Г. Минх). Проект заключения может содержать позицию отраслевого департамента, однако, если позиция по законопроекту очевидная, например, все министерства против, этого не происходит. Правовой департамент Аппарата Правительства уже готовит его к заседанию Комиссии Правительства по законодательной деятельности (глава Александр Жуков). На Комиссии проект заключения обсуждается. Если никаких разногласий с проектом заключения нет, Комиссия утверждает позицию Правительства с формулировкой «поддерживается» или «не поддерживается».
Комиссия Правительства по законодательной деятельности состоит из Председателя комиссии А. Жукова, его заместителя Г. Минха, полномочных представителей Правительства в палатах федерального собрания, статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти. Заседает Комиссия, как правило, раз в неделю. На Комиссии обсуждается каждый проект заключения или отзыва на законопроект, инициируемый субъектом права законодательной инициативы, обсуждаются все законопроекты, которые стоят на текущую неделю в Государственной Думе и в Совете Федерации, а также возможные поправки к законопроектам.
В неделю через эту комиссию проходит порядка 50-60 законопроектов. Большинство законопроектов проходят очень быстро. Обсуждаются только проблемные законопроекты, где есть разногласия. В таких случаях, проект Заключения, где есть разногласия, предварительно, перед вынесением на заседание Комиссии обсуждается в профильном и правовом департаменте правительства, которые формируют свои позиции. В итоге все эти документы выносятся на заседания Комиссии, где уже принимается решение по существу. Главное слово здесь закреплено за председателем Комиссии. В отдельных случаях, когда есть существенные разногласия, председатель Комиссии назначает отдельное совещание. В первую очередь это касается сложных, специфических законопроектов.
Дальше оформляется заключение Правительства. Одна копия идет в Государственную Думу, другая - субъекту права законодательной инициативы. Позиция Правительства в сегодняшнем законодательном процессе чрезвычайна важна. Законопроект, после заключения Правительства, в Государственную Думу поступает уже с неким клеймом, с которым в дальнейшем все будут считаться. Дальше субъект права законодательной инициативы вносит законопроект, который вместе с заключением Правительства попадает в профильный Комитет, потом идет рассылка через Совет Государственной Думы. К рассмотрению законопроекта в первом чтении Комитет вырабатывает свою позицию.
Все законопроекты после их внесения в Государственную Думу при рассылке попадают в администрацию Президента, и там также вырабатывается позиция. Ключевыми институтами согласований в администрации являются Государственно-правовое управление (ГПУ, руководитель – Лариса Брычева), Экспертное управление (руководитель – Аркадий Дворкович) и Управление по внутренней политике (руководитель – Олег Говорун). ГПУ Президента готовит свое заключение на законопроект. При этом Экспертное Управление также может иметь свою позицию. Значение заключения ГПУ президента очень велико. Можно привести мало примеров, когда законопроекты с отрицательным заключением из ГПУ становились законами.
Управление внутренней политики - основное структурное подразделение администрации Президента, которое осуществляет взаимодействие с Государственной Думой, они обеспечивают деятельность официальных представителей Президента в палатах Федерального Собрания, а также отстаивают позицию ГПУ в Государственной Думе и, прежде всего, на Президиуме фракции «Единая Россия», где определяется, какие на текущей неделе законопроекты поддерживать, а какие нет. На заседании президиума присутствуют члены президиума фракции, представители Комитетов Госдумы, представители Правительства и администрации Президента. Решения на Президиуме фракции принимаются на основании позиции трех групп институционального влияния: ГПУ администрации Президента, Правительства и профильного Комитета Госдумы.
На этом этапе важную роль играет председатель Комитета Госдумы по финансовому рынку Владислав Резник. Он является основным докладчиком по законопроектам на текущую неделю на президиуме фракции «Единая Россия». В качестве заместителя Председателя фракции В. Резник отвечает за законодательство. Он предварительно взаимодействует с правовым управлением аппарата Госдумы и часто озвучивает ее позицию. Чаще всего позиция правового управления Аппарата Госдумы принимается во внимание, когда, например, все три обозначенных выше института воздействия согласны с законопроектом, а правовое управление Аппарата Госдумы нашло какие-то обстоятельства, которые делают дальнейшее прохождение законопроекта затруднительным.
После того как законопроект принят в первом чтении, дальнейшая его судьба и содержание определяется на заседании профильного Комитета. Так как эти заседания проходят в открытом режиме, влияние лоббистов, конечно, заметно. Особенно их роль возрастает в процессе внесения поправок ко второму чтению. Как правило, у законопроектов, в особенности экономической тематики, есть как сторонники, так и оппоненты. Лоббисты привлекают на свою сторону депутатов из профильного комитета, идут дискуссии, затем - голосование.
Однако решающим фактором в принятии того или иного решения в отношении спорного законопроекта является позиция ГПУ, которое готовит заключение Президента на принятый в первом чтении законопроект. Именно это заключение определяет магистральное направление вносимых в дальнейшем поправок. Роль Правительства на данном этапе также значительна, хотя прямого участия в работе комитета Госдумы оно не принимает (в нем работает статс-секретарь или официальный представитель Правительства). Правительство оказывает влияние на законопроект через Комиссию по законодательной деятельности, когда готовятся и обсуждаются поправки, или через президиум фракции «Единая Россия».
По практике последних лет, если лоббируемая поправка не попала в таблицу поправок, рекомендуемых к принятию во втором чтении, найти поддержку у парламентариев на заседании Госдумы крайне сложно. Как видим, на современном этапе развития государственной власти в России уменьшается число центров принятия решений, они становятся более персонифицированными. Основные рычаги принятия политических решений сосредоточены вне стен Государственной Думы. Ключевым органом для крупных компаний является администрация Президента.
Для специалистов по связям с органами государственной власти такая ситуация означает сужение пространства, которое можно использовать для эффективного лоббирования. Это, в свою очередь, существенно увеличивает цену ошибки в выборе стратегии. Современному GR-специалисту перед началом лоббистской кампании, чтобы она не прошла впустую, требуется провести тщательный анализ позиций и настроений людей, принимающих решения в администрации Президента. Учитывая закрытость этой организации, сбор такой информации более дорог по сравнению с Госдумой или даже Правительством.
Однако при грамотно проведенном анализе затраты на проведение самой кампании будут существенно ниже, так как «обрабатывать» придется меньшее число людей, а результаты «обработки» станут более предсказуемыми. Поэтому в последние годы четко прослеживается тенденция появления новых GR-подразделений в компаниях, где их еще не было, и расширения старых там, где они уже были. Впрочем, некоторые компании предпочитают не создавать специализированных подразделений, а используют для лоббирования своих интересов внешних лоббистов, таких как депутаты Госдумы, у которых есть больше путей выхода и влияния на администрацию Президента и Правительство по сравнению со штатными GR-специалистами.
Со вступлением в должность Президента Д. Медведева и переходом В. Путина на должность Председателя Правительства, на наш взгляд, произойдет неизбежное, возможно временное, перемещение центра принятия решений из Кремля в Белый дом.
Для стратегического контроля над губернаторами будет использован обнародованный в конце апреля указ Владимира Путина, вносящий изменения в его прошлогодний указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Согласно ему, ежегодные отчеты о своей деятельности губернаторы должны будут направлять не в президентскую администрацию, а в Правительство, которое затем будет переправлять в Кремль сводный доклад. Хотя давать окончательную оценку работе глав регионов по-прежнему будет Президент, решающую роль в их судьбе отныне станет играть премьер, который может своими рекомендациями либо утопить губернатора, либо, наоборот, продлить его пребывание у власти.
Один из будущих первых вице-премьеров будет контролировать целевое использование бюджетных средств. Структура и состав ведомств, которые дадут ему в помощь, до сих пор обсуждаются. Преобладает версия, согласно которой, из многочисленных служб и надзоров, появившихся в результате административной реформы 2004 года, будут составлены несколько блоков: условно это потребительский надзор (в сфере благополучия человека), экологический и технологический надзоры.
Технической перенастройкой рычагов управления страной с Президента на премьера развитие взаимоотношений Путина и Медведева, впрочем, не ограничится. В ближайший месяц Правительство внесет поправки в конституционный закон «О правительстве РФ», в частности, в статью 32 главы 5, которая некогда появилась там с подачи Бориса Ельцина и позволяла Президенту, по сути, в нарушение Конституции через голову премьера руководить силовиками и МИДом. После ее отмены вполне в духе Конституции глава кабинета министров, заменив Президента, сможет переключить на себя управление страной, в том числе и в сфере военной и внешней политики. Конституцию при желании можно толковать и так, что президент, если он лишен амбиций, превращается в английскую королеву и не вмешивается в текущие государственные дела, за исключением чрезвычайных случаев.
|
