Северо-Западный филиал (Санкт-Петербург)
государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
199178, г. Санкт-Петербург, В.О., 10-линия д. 19
Сравнительно-правовой анализ государственного финансирования политических партий в Российской Федерации и в Федеративной республике Германии
Автор:
Меликян Артур Борисович
Студент 3-го курса
очной формы обучения
|
Научный руководитель:
д.ю.н., профессор,
Кайнов Владимир Иванович
|
Санкт-Петербург
2005
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4
С.А. Леванский. ФРГ: умеренный партийный плюрализм.// Полит. исслед. № 2. 1998. 9
Косвенное государственное финансирование политических партий 11
Заключение 17
Список литературы: 18
I.Законы, нормативные акты: 18
Введение
2005 год является особо важным в вопросе развития избирательного права и процесса в Российской Федерации, так как именно в этом году будут приняты новые редакции федеральных законов, регламентирующих порядок и процедуру выборов в федеральный орган представительной власти, избирательные законы ряда субъектов Российской Федерации, в том числе Санкт-Петербурга. Благодаря реформе избирательного права существенно возрастает роль таких субъектов избирательного процесса, как политических партий. Переход к пропорциональной избирательной системе на выборах в Государственную Думу ФС РФ, обязательное распределение не менее половины депутатских мандатов по партийным спискам в законодательных органах власти субъектов РФ, безусловно, подчеркивают особую значимость политических партий в современном избирательном процессе, отличительной чертой которого также является возрастающее влияние финансовых факторов. Становится очевидным, что наличие финансовых ресурсов у политических партий является одним из самых важных условий проведения избирательных кампаний. Особо актуальной проблемой в вопросе формирования финансовых ресурсов партий является государственное финансирование, так как оно является индикатором возможности осуществления независимости партий, степени их значимости для государственного механизма. Именно государственному финансированию политических партий посвящена эта работа. Проводится сравнительно-правовой анализ данного института в России и Германии, так как система государственной поддержки партий в ФРГ является наиболее близкой к Российской.
Прямое государственное финансирование политических партий
В Германии и России в соответствии с интерпретацией действующего сейчас законодательства, партии, участвующие в выборах, имеют право получать за счет государства компенсации расходов на проведение предвыборной кампании. Порядок возмещения расходов на избирательные кампании в ФРГ определяется разделом четвертым Закона «О политических партиях» от 24 июля 1967 года (в редакции от 28 июня 2002 г.)1, а в Российской Федерации - главой VII федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»2.
Закон «О политических партиях» ФРГ гласит, что «государство предоставляет партиям средства для частичного финансирования деятельности, которая предусмотрена Законом, в частности Конституцией»3, а в российском ФЗ «О политических…» указано, что госфинансирование проводится в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном данным федеральным законом. Критериями для государственного финансирования партий в Германии являются результаты голосования за партию в ландтаги земель, Бундестаг и Европарламент. В России в соответствии с п. 1 статьи 33 ФЗ «О политических…» государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования также осуществляется по итогам участия политических партий в выборах. В ФРГ субсидии выдаются тем партиям, которые после подведения итогов выборов в Бундестаг или Европарламент получают не менее 0,5 процентов голосов избирателей, или на последних выборах в ландтаг той или иной федеральной земли завоевывают не менее одного процента голосов. Также партия может получить государственное финансирование в случае привлечения не менее 10 процентов «первых голосов» (голосов за кандидата по одномандатному округу) в каком-либо избирательном округе.4 Данные ограничения не распространяются на партии национальных меньшинств. Таким образом, законодатель содействует представительству в региональных и местных органах законодательной власти депутатов от национальных меньшинств (датчан, сербов, фризов), компактно проживающих в отдельных районах ФРГ5. В России средства из федерального бюджета получают те партии, федеральный список кандидатов которых получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на последних выборах или если по одномандатным избирательным округам было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых определенной политической партией или избирательным блоком, а также, если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, в выборах Президента Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Теперь же в связи с переходом к пропорциональной избирательной системе госфинансирование будут получать лишь партии, преодолевшие трехпроцентный порог, и кандидат на пост Президента РФ которых, получил более 3 процентов голосов избирателей.
Как представляется, финансирование партий в зависимости от полученных голосов избирателей обоснованно по нескольким причинам. О.В. Романенко называет следующие: во-первых, за пределами избирательной кампании законодатель не связан принципом равного избирательного права; во-вторых, партии не равны между собой по поддержке избирателей, числу членов партии и так далее, что законодатель не может не учитывать, а вклад партий в процесс формирования и выражения воли граждан, осуществления ими своих прав бывает разным – он определяется числом полученных голосов избирателей; в-третьих, дифференцированное государственное финансирование партий получает по итогам голосования, помимо правовых оснований социальную легитимацию6. Именно последняя причина, по нашему мнению, является основополагающей, так как стадия легитимации в различных процессах, в том числе и в процессе правогенеза, является индикатором эффективности правовой нормы, института и всей системы в целом. Таким образом, российский законодатель определил минимальной порог легитимации деятельности партии в три процента.
Общая сумма, выдаваемая всем партиям в порядке возмещения их расходов на проведение предвыборной кампании в ФРГ исчисляется как произведение из 0,70 евро на общее количество избирателей в данном избирательном регионе, а также дополнительно 0,85 евро за каждый голос, если общее количество голосов превышает 4 миллиона7 (до введения единой европейской валюты за единицу исчисления бралась 1,3 немецкой марки8, а до 1989 года - 5 западногерманских марок9). Распределение этой суммы по партиям идет пропорционально количеству полученных ими голосов. До недавнего времени дополнительно к этому партии, получившие не менее 2 процентов всех отданных в данном избирательном регионе вторых голосов (то есть, по партийным спискам), получали так называемую «поощрительную выплату», равную 6 процентам общей суммы. Получаемая одной партией дополнительная сумма не должна была превышать 80 процентов доли от общей суммы, приходящейся на эту партию. В своем принципиально важном решении от 9 апреля 1992 г. Федеральный конституционный суд Германии объявил существенные части принятой до того системы финансирования политических партий противоречащими Основному закону. Суд потребовал от законодателей принять меры по своевременному устранению нарушений Основного закона страны с тем, чтобы во время выборов 1994 г. (Бундестаг 13 созыва) они больше не повторялись. Положение о выплате партиям дополнительной суммы в порядке возмещения расходов на проведение предвыборной кампании было отменено. Это изменение вошло в силу без промедления. Одновременно Федеральный конституционный суд предоставил законодателю право перестроить систему государственного финансирования партий и перейти от возмещения расходов на предвыборную кампанию к схеме общего финансирования.
В Российской Федерации общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы…» (ч. 3 ст. 33 ФЗ «О политических партиях»)10. На данный момент МРОТ равен 100 рублям11, то есть за один голос избирателя партия может получить всего 50 копеек. Это примерно в 50 раз меньше компенсационной выплаты в Германии. Однако в своем докладе на Парламентских слушаниях «Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 годах и перспективах развития избирательного законодательства» Председатель ЦИК РФ А.А. Вешняков подчеркнул, что предполагается увеличить сумму госфинансирования в 4-6 раз (то есть до 2-3 рублей)12, в январе 2005 года в СМИ появилась информация о десятикратном увеличении данной суммы. Но такое повышение объема финансирования партий не способно решить их финансовые проблемы и ослабить зависимость от жертвователей. Безусловно, необходимо увеличивать бюджетное финансирование по мере экономического развития страны и отказаться от практики «привязывания» суммы выплат к МРОТ, установив фиксированную сумму компенсаций. Увеличение государственного финансирования будет способствовать установлению большей независимости партий от финансово-промышленных групп, лоббистов. Особо отметим, что на сегодняшний день государственные субсидии составляют примерно 100 миллионов рублей в год (примерно 2,7 миллионов евро)13. Увеличение бюджетных ассигнований партий не ляжет тяжелым бременем на федеральный бюджет, но в тоже время может серьезно повыситься эффективность работы партий и, как представляется, способствует их большей независимости от различных лоббистов.
Заметим, что в Российской Федерации отсутствует дифференцированная шкала госфинансирования, как, например, в ФРГ, где, как упоминалось выше, партия получает финансирование на 0,15 евро больше за каждый голос, полученный сверх четырехмиллионного порога голосов избирателей. Здесь вступает в силу принцип справедливости14 при распределении бюджетных средств, так как было бы неверно, если финансирование, скажем, Социал-демократической партии Германии (SPD), за которую по партийным спискам проголосовало в 2002 году 18.488.668 человек (38,5 процентов от общего количества проголосовавших), было одинаковым со Свободной демократической партией (FDP), за которую по федеральному списку проголосовало 3.538.815 человек (7,4 процента от общего количества проголосовавших).15 В России же мы имеем ситуацию, когда, например, «Единая Россия», набравшая по федеральному списку 22779279 голосов, и Аграрная партия России, получившая почти в 10 раз меньше голосов избирателей (2205704), финансируются по одинаковым коэффициентам (плоской шкале финансирования).16 В связи с этим в ФЗ «О политических партиях» целесообразно предусмотреть увеличение выплат на 20-25% за каждый голос, полученный партией, если общее количество голосов превышает 8 миллионов. Это цифра рассчитана исходя из того, что избирателей в РФ примерно в 2 раза больше, чем в ФРГ17. О.В. Романенко предложил другую схему дифференциации: для политических партий, впервые участвующих в выборах, норматив государственных субсидий на один голос избирателя установить на уровне 70-75 процентов от обычного, обосновывая это тем, что некоторые партии, избирательные блоки и объединения (например, «Демократический выбор России», «Наш дом – Россия и др.), добившиеся успехов однажды, в Государственную Думу следующего созыва не проходили18. Как представляется, подобные ограничения означали бы нарушение принципа равенства партий и занижение уровня легитимации данного субъекта права.
Отметим, что в ФРГ субсидии выдаются партиям после представления ими соответствующего отчетного доклада и письменного заявления не позднее 30 сентября отчетного года (статья 19 Закона «О политических партиях»). Заявление должно быть представлено членом исполнительного комитета партии, который согласно партийному уставу является лицом, ответственным за финансовые вопросы. Деньги на частичное возмещение расходов в связи с выборами в Бундестаг, Европарламент или ландтаг рассчитываются до 15 февраля года, следующего за годом проведения выборов. Что касается земельного уровня, то Президент Бундестага предписывает министрам-президентам ландтагов, ответственных за предоставление государственного финансирования на данном уровне, какие суммы должны быть выплачены земельным правлениям партий (из расчета 0,50 евро за 1 голос избирателя). Перечисление оставшихся денег производится федерацией через федеральные правления партий (если таковые имеются). Эти средства выдаются поэтапно (в объеме до 25 процентов от общей суммы субсидий на каждом периоде) в течение года по следующему графику: 15 февраля, 15 мая, 15 августа и 15 ноября (часть 6 статьи 19а Закона «О политических…»)19. В России в соответствии с ч. 6 статьи 33 ФЗ «О политических…» средства федерального бюджета выделяются партиям не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующего созыва.
Отдельное внимание необходимо уделить госфинансированию партий в России, входящих в избирательный блок. Из смысла ч. 8 статьи 33 ФЗ «О политических…» вытекает, что средства федерального бюджета распределяются между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока, в равных долях, если иное не было определено избирательным блоком при его создании. Однако Закон не указывает, обязаны ли избирательные блоки политических партий иметь собственные расчетные счета или же государственное финансирование входящих в избирательный блок партий осуществляется на счета политических партий. Вопрос не праздный, потому что из текста Закона не ясно, как рассматривать положения ч. 8 статьи 33. По юридической логике, очевидно, что следует руководствоваться положениями ч. 4 статьи 33, в которой указано, что средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями. Таким образом, Закон признает временный характер избирательных блоков, что, как представляется, говорит о заблуждении избирателей при объединении политических партий. В связи с этим последний законопроект ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…»20, в котором институт избирательных блоков упраздняется, несомненно, является правильным и оправданным.
В России партии имеют право отказаться от государственного финансирования21. В случае отказа неиспользованные суммы зачисляются в доходы федерального бюджета. В ФРГ такое право de facto существует, однако законодательно оно не закреплено. До сих пор ни одна партия РФ или ФРГ не воспользовалась этим правом, хотя ряд партий заявляло и заявляют о том, что являются противниками государственных субсидий. Например, в ФРГ социал-демократы длительное время были против этого института, но когда соответствующий закон был все же принят, от государственных денег руководители СДПГ не отказались, заявив, что в сложившихся условиях такой отказ увеличил бы неравенство ее шансов по сравнению с конкурентами22. Кстати говоря, именно спор о характере финансирования партий со стороны государства, вспыхнувший между СДПГ, находившейся тогда в оппозиции, и ХДС/ХСС, долгие годы находившейся у власти, а значит, державшей в своих руках финансовые средства, затянул в свое время принятие закона о партиях23. Сегодня за радикальное изменение условий финансирования партий в Германии выступают «зеленые»24. В Российской Федерации против госфинансирования выступают СПС и «Яблоко».
Интересной правовой нормой немецкого законодательства является установление так называемого потолка государственного финансирования на все партии вместе взятые – 133 миллиона евро в год, или 532 миллиона за один легисратурный период25. В Росси установление подобного ограничения на данный момент не является целесообразным, так как доля участия государства в формировании бюджетов партий мизерная.
Уделим также внимание такому феномену избирательного законодательства ФРГ, как начисление сумм из государственной казны на взносы от физических лиц. Согласно статье 18 ч. 3 п. 3 Закона «О политических…» на каждое евро от пожертвований физических лиц государство дополнительно начисляет 0,38 евро. При этом учитываются суммы до 3300 евро26. Таким образом, государство способствуют привлечению в партии пожертвований от частных лиц, а не от юридических. Партиям становится выгодно проводить работу с населением с целью привлечения данных средств, так как они дополнительно получат от государства «поощрение» в размере 38 процентов. В тоже время данная норма порождает неравенство партий, так как основными источниками формирования фондов партий могут быть средства от крупных жертвователей (более 3300 евро) или от юридических лиц. В России введение такого института является невозможным в свете отсутствия у государства средств на дополнительные выплаты.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что госфинансирование политических партий, прошедших в Парламент, является ключевым элементом современной избирательной системы в ФРГ и должно стать таковым в России, потому что, как обоснованно отметил председатель ЦИК А.А. Вешняков, «партиям нужны деньги, они не смогут существовать только лишь за счет усилий своих активистов и членских взносов. Отказавшись от государственного финансирования, мы подтолкнем наши партии к зависимости от финансово-промышленных групп. Очень соблазнительно на огромные деньги, накопленные в условиях первоначального накопления капитала, приобрести голоса депутатов Госдумы»27.
|
