Зеленов, Р. Ю. Законодательные процедуры Европейского Союза : Эволюция полномочий Европейского парламента /Р. Ю

Зеленов, Р. Ю. Законодательные процедуры Европейского Союза : Эволюция полномочий Европейского парламента /Р. Ю. Зеленов. //Государство и право. -2005. - № 1. - С. 97-103 Научные сообщения. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА Автор: Р. Ю. ЗЕЛЕНОВ © 2005 г. Р. Ю. Зеленов1 XX столетие принято называть веком интеграции. Чем дальше заходит интеграционный процесс, тем сильнее потребность в его правовом упорядочении и организационном руководстве. В качестве таких организационных центров выступают разного рода интеграционные объединения государств, число которых увеличивается с каждым годом. Одним из наиболее успешных объединений подобного рода является Европейский Союз (ЕС). Интеграция начиналась с права, ее базовые принципы, основные институты и направления развития были определены в учредительных договорах (которые играют роль своего рода союзной конституции). В настоящее время в рамках данной межправительственной организации с наднациональными структурами, целью которых является построение нового европейского конституционного порядка, осуществляется многоплановое сотрудничество 25 государств-членов. Европейская форма правления состоит из формальных институтов Сообществ2 , правительств государств-членов, из наднациональных образований3 , а также совокупности секторальных политик, включающих не только институты различных уровней, но и организации с разной степенью "европеизации". Результатами комплексного взаимодействия являются принимаемые ими европейские законы и политики, это феномен "не государство" и осуществляет государственно-подобные функции и оказывает непосредственное воздействие на население государств-членов4 . Применительно к данной статье термин "европейское право" используется для обозначения совокупности правовых норм, регулирующих взаимоотношения, складывающиеся в рамках европейских интеграционных объединений, в параметрах Европейских сообществ и Европейского Союза. Союз как целостная система подразделяется на три компонента (опоры), объединенные друг с другом принципами единого членства и единого институционального механизма. Европейский Союз выступает как сложное по своей структуре формирование, охватывающее две международные региональные организации: Европейское сообщество (ранее Европейское экономическое сообщество - ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом)5 . Вторую и третью институционные опоры образуют две сферы деятельности: общая внешняя политика и общая политика безопасности и сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (ОВПБ и СПСО соответственно). Первичным источником права "основным законом"6 Европейского Союза является Договор о Европейском Союзе7 . Тем не менее это лишь рамочное соглашение, которым вводится ряд обязательств, но этого недостаточно для реализации его задач. Поэтому в Договоре также предусмотрены многочисленные законодательные процедуры, с помощью которых институты Союза могут принимать нормативно-правовые акты. В рамках ЕС основным институтом, принимающим акты законодательного характера, является Совет8 . Институтом, осуществляющим право законодательной инициативы, как правило, является Евро- 1 Аспирант Института государства и права РАН. 2 Термин "институт" в праве европейском употребляется в специальном значении: он относится к важнейшим органам Союза, наделенным, как правило, полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие "орган". 3 См.: Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. N 2; Фещенко А. С. Наднациональность в деятельности международных организаций. М., 1989; Шибаева Е. А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. N 4; Юмашев Ю. М. Внешнеэкономические связи ЕЭС и идея "наднациональности" в международном праве // Сов. гос. и право. 1981. N 11. 4 См. дополнительно: Клемин А. В. Европейский Союз и государства-участники: взаимодействие правовых порядков (на примере ФРГ). Казань, 1996. 5 До июля 2002 г. в состав первой опоры входило Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Парижский договор 1951 г. об учреждении ЕОУС был заключен на ограниченный период (50 лет). Данный срок истек 23 июля 2002 г., и со следующего дня ЕОУС прекратило свое существование. 6 Оценивая значение учредительных актов, Суд ЕС в своем заключении от 14 декабря 1991 г. N 1/91 (Opinion N 1/91 of the Court of December 1991, Opinion, delivered pursuant second subparagraph of Article 228(1) of the Treaty, [1991] ECR 1 - 6079.) по проекту договора между ЕС и ЕАСТ о создании Европейского экономического пространства дал весьма интересную характеристику Договору о ЕЭС: "Договор о ЕЭС, хотя и заключен в форме международного соглашения, образует тем не менее конституционную хартию правового Сообщества". 7 См.: Treaty establishing the European Community (Nice consolidated version) Official Journal С 325, 24/12/2002 P. 0035 0038. JO С 340 DU 10/11/1997 P 0173 - VCL. 8 Совет министров Европейского Союза (Совет Европейского Союза) - основной законодательный орган ЕС: принимает решения, обязательные для исполнения на всей территории ЕС; состоит из представительств (министров) всех государств-членов. стр. 97 пейская комиссия9 . Европейский парламент10 в настоящее время является одной из сторон законодательного треугольника11 . В историческом смысле этот факт сам по себе примечателен. Термин "законодательный треугольник" фактически не использовался два десятилетия назад, когда большинство комментаторов говорили о двуглавом Сообществе, составными частями которого являлись Комиссия, с одной стороны, и Совет - с другой. Первый председатель Совета К. Аденауэр в своем вступительном обращении к Парламенту в 1952 г. провозгласил, что Парламент являлся суверенным органом власти, и сравнил Совет и Парламент с двумя палатами в национальном парламенте12 . Начало деятельности Европейского парламента было чрезвычайно скромным. Названный в "первичных" учредительных договорах "Ассамблеей"13 , он состоял из делегатов, назначаемых национальными парламентами государств-членов, и был наделен незначительными консультативными и контрольными полномочиями. Осознанная необходимость в ограничении полновластия Совета, потребность сделать сообщества более управляемыми, а также желание следовать принципам представительной демократии побудили государства-члены к тому, чтобы постепенно вносить в договоры изменения, направленные на усиление роли Парламента вплоть до наделения его законодательными полномочиями, которые позволяют характеризовать его как созаконодателя наравне с Советом. Процедура "консультации". Первоначально учредительные договоры отвели Парламенту только консультативную роль в принятии законодательства Сообщества. Законодательные полномочия, переданные национальными парламентами Сообществу, оказались в руках Совета. В соответствии с Договором о ЕОУС 1951 г. Парламент обладал полномочиями по контролю над Высоким органом14 , но не участвовал в принятии законодательства. Договоры о ЕЭС и Евратоме, которые вступили в силу в 1958 г.15 , предоставили Сообществу более широкие полномочия по принятию законодательства. Была введена процедура, в соответствии с которой Совет до принятия решения по проекту, подготовленному Комиссией, был обязан провести консультацию с Европейским парламентом и получить его "мнение"16 . В соответствии с нормами договоров в некоторых областях Совет должен был проводить консультации с Экономическим и социальным комитетом, но при этом он мог установить предельный срок, в течение которого Комитет должен был принять свое мнение. В случае консультации с Парламентом Совет не имел подобных полномочий. Впоследствии данное отличие имело решающее значение для расширения сферы применения процедуры. В течение нескольких лет Парламент пытался повысить значение процедуры консультаций путем заключения соглашений с другими институтами и посредством толкования учредительных договоров. В ответ на парламентское давление в марте 1960 г. Совет в одностороннем порядке распространил действие консультативной процедуры на все важные проблемы. Процедура применялась даже в тех случаях, когда договоры специально не требовали проведения консультации Парламента. Данная практика получила название "добровольных консультаций"17 . В феврале 1964 г. Совет согласился распространить подобные консультации за пределы "важных проблем", при этом так и не определил новых границ. На практике к середине 70-х годов Совет консультировался с Парламентом фактически по всем законодательным предложениям, переданным ему Комиссией, исключение составляли предложения, касавшиеся вопросов технического или временного характера. Необходимо отметить, что с ноября 1968 г. Совет начал консультироваться с Парламентом по текстам, не носящим законодательного характера18 . Одновременно Комиссия последовала практике Совета и начала направлять в Парламент все служебные записки и сообщения, которые она ранее направляла в Совет. Данные положения, хотя они и не получили нормативного закрепления в текстах учредительных договоров, в настоящее время сохраняют свое значение, поскольку до сих пор существуют статьи, которые не предусматривают консультацию с Парламентом. Постепенно происходило усложнение процедуры и повышалось ее качество. В письмах, направленных в Парламент в ноябре 1969 г., марте и июле 1970 г., Совет принял на себя обязательство по информированию Парламента о причинах, по которым он отступает от мнения Парламента в тех случаях, когда он принимает законодательство Союза19 . Информация должна была предоставляться по запросу, сделанному в письменной или в устной форме. Парижский саммит глав правительств 1973 г. принял Декларацию, в которой Совету и Комиссии предлагалось "без задержек принять прак- 9 Комиссия Европейского Союза (Комиссия) - исполнительный орган ЕС: обеспечивает реализацию учредительных договоров, обладает правом "исключительной законодательной инициативы" в законодательном процессе; может принимать самостоятельные решения по ряду вопросов. 10 Европейский парламент (Европарламент) - один из руководящих институтов Европейского Союза: осуществляет функции консультаций и контроля за деятельностью ЕС, участвует в процессе создания законодательства и утверждает бюджет ЕС. 11 См.: Duff A. Reforming the European Union, Federal Trust. London, 1997. P. 213. 12 Цит. по: Monnet J. Memoirs. N.Y., 1978. 13 На включение данного термина в текст Договора настаивала М. Тэтчер. 14 Первоначально так называлась Комиссия Европейских сообществ. 15 См.: ст. 22 Договора о ЕЭС и ст. 11 Договора о Евратоме. 16 Мнение парламента выносится в виде резолюции, которая доводится до сведения Председателя Совета и в дальнейшем направляется в Комиссию (ст. 22 Регламента Европейского парламента). 17 См.: Corbett R., Jacobs F. and Shackleton M. The European Parliament 4th edition. London, 2000. P. 176. 18 Например, служебные записки Комиссии и резолюции Совета, которые, не будучи законодательно обязательными, тем не менее содержали общие указания, расписания и обязательства, которые определяли структуру предстоящих законодательных мер. 19 Первоначально данные нормы применялись только к законодательству, имевшему в дальнейшем финансовые последствия, по всем важным вопросам. стр. 98 тические меры, направленные на увеличение контрольных полномочий Европейского парламента, и улучшить отношения как Совета, так и Комиссии с Ассамблеей". Руководствуясь Декларацией, Совет в октябре 1973 г. принял следующие решения. Первое. Он будет консультироваться с Европейским парламентом по предложениям Комиссии в течение одной недели с момента получения предложения. Второе. Он не станет, за исключением случаев чрезвычайной срочности, рассматривать предложение Комиссии (по которому проводится консультация с Парламентом) до тех пор, пока не будет получено мнение Европарламента. И это при условии, что оно подготавливается в разумные сроки, которые в некоторых случаях могут быть определены совместным соглашением. Третье. Он станет лучше информировать Парламент о действиях, предпринятых Советом во исполнение его мнений и для достижения этой цели. В дополнение к существующим процедурам предполагается проводить ежеквартальные встречи председателей Парламента и Совета. По результатам саммита 1973 г. Комиссия 30 мая 1974 г. приняла решение: предложить практику проведения консультаций с Парламентом по всем предложениям, за исключением второстепенных или конфиденциальных вопросов; высказывать свое мнение на пленарном заседании Парламента по всем поправкам и объяснять свое негативное отношение к каким-либо поправкам в письменном виде или устно на пленарном заседании; направлять непосредственно в Парламент предложения, которые она посылает в Совет. В 1974 г. Комиссия и Совет приняли совместное решение, согласно которому с Парламентом должна проводиться повторная консультация, сколь незначительные изменения не вносились бы в текст (по которому Парламент ранее представил свое мнение). Данные нововведения позволяли парламентариям участвовать во всех дискуссиях, проводимых по законодательству и принятию политик Сообществ. Однако до введения прямых выборов в 1979 г. использование данных прав было ограниченным20 . Европарламент не мог блокировать принятие проекта решения или заставить другие институты внести в него изменения. Сложилась ситуация, при которой Парламент мог изложить свое мнение на любой стадии принятия решений, но он не имел возможности возражать в том случае, если другой институт не учитывал его мнения. Эта ситуация изменилась после принципиального решения Суда ЕС по делу об изоглюкозе21 , которым была аннулирована часть законодательства Сообщества, принятая Советом, на том основании, что Парламентом не было представлено его мнение. Суд ЕС дал ясно понять, что Совет не может принимать законодательство Сообщества до получения мнения Парламента в тех случаях, когда оно требуется в соответствии с договорами. В этом решении Суд ЕС установил связь между консультацией с Парламентом и демократическим характером Сообщества22 . Одновременно был проведен пересмотр Внутреннего регламента Парламента. Парламент предполагал извлечь выгоду из судебного решения, в соответствии с которым получение его мнения было неотъемлемой частью законодательной процедуры. Новая редакция предусматривала, что Парламент, принимая решение, может по представлению, поступившему от Председателя или докладчика ответственного комитета, отложить голосование по предложениям Комиссии до тех пор, пока Комиссия не определит свою позицию по парламентским поправкам23 . В случае отклонения поправок Парламент может отослать вопрос обратно в комитет для повторного рассмотрения, задерживая свое "мнение" и тормозя процедуру. Важность принятия Комиссией парламентских поправок заключается в том, что они должны быть включены в пересмотренное предложение, которое впоследствии Совет сможет изменить, только действуя единогласно24 . Амстердамский договор 1997 г. распространил действие процедуры консультаций на целый ряд новых статей. Он ввел также новую разновидность консультаций применительно к вопросам в сфере СПСО25 . До принятия решения Совет должен запросить мнение Парламента, но он может также установить предельный срок для подготовки такого мнения, который не может быть меньше, чем три месяца. Если Парламент не сможет представить свое мнение в течение установленного срока, Совет может принять свое собственное решение. Это - важное ограничение парламентских прав, которое позволяет Совету отойти от требований решения по делу об изоглюкозе.

Похожие:

	Право европейского союза Цель: Закрепить и углубить знания, полученные на лекции по вопросам компетенции Европейского Союза и права Европейского Союза		В. В. Зундэ Экономика Европейского Союза Экономика Европейского Союза: Учебно-методический комплекс. Ростов-на-Дону: Изд-во скагс, 2010
	«Право Европейского Союза» European Union Law РФ, изучение учредительных договоров Европейского Союза и Европейских Сообществ, международных договоров, заключенных этими организациями...		Спецкурс «Региональная политика Европейского союза». Содержание I. Учебно-методические рекомендации по курсу «Региональная политика Европейского союза»
	Содержательный план дисциплины: Тематический план курса Наименование разделов и тем Создание Европейских сообществ и Европейского союза и становление европейского права		Камила Магзиева Национальный координатор Седьмой Рамочной Программы... Двадцать лет участия Казахстана в Рамочных программах Европейского Союза в области науки, технологий и инноваций
	Программа вступительных испытаний на магистерскую программу «Политика,... «Политика, право и общество Европейского союза и евразийского пространства» по направлению подготовки 030200 Политология		Тема Образование Европейских сообществ и становление Европейского Союза. 3 Формирование Европейских сообществ и европейского права – это единовременный и тесно взаимосвязанный процесс. Создание Европейских...
	Конституционный проект Европейского Союза и проблема национального суверенитета Тема: Конституционный проект Европейского Союза и проблема национального суверенитета		Программа дисциплины «Внутренний рынок и право Европейского союза»... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов специальности 031900. 68 «Международные...
	Рабочая программа учебной дисциплины национальный вопрос и проблема... Нового времени, о попытках осуществления европейского единства, о становлении и развитии процесса европейской интеграции после Второй...		3. Интеграция и ее значение. 6 Некоторые вопросы интеграции/Права мигрантов 7 Миграционная политика в обзоре решений Европейского суда справедливости, Европейского суда по правам человека 8
	Результаты и перспективы регионального сотрудничества европейского...		Европейского еврейства Оперативные формирования" на территории Советского Союза и "окончательное решение еврейского вопроса" 39
	Права Европейского Союза Лекция 3 Физическая работоспособность и функциональная готовность организма спортсмена 2 часа		Рабочая программа дисциплины актуальные вопросы европейского права... Основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (аспирантура) по специальности