Теоретическая и практическая значимость исследования. При проведении диссертационного исследования разработаны новые теоретические положения, связанные с правовым режимом земельных участков полосы отвода железных дорог, выявлены его особенности, определены и уточнены правовые понятия, относящиеся к предмету исследования. Содержащиеся в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в качестве теоретического обоснования при совершенствовании законодательства, проведении дальнейших научных исследований в данной области, подготовке лекционных курсов, практических занятий по дисциплине «Земельное право», разработке спецкурсов по этой учебной дисциплине, организации научно-исследовательской работы со студентами на юридических факультетах высших учебных заведений и других заведений специального профиля.
Положения диссертации могут быть использованы в нормотворческой, практической работе государственных органов исполнительной власти по совершенствованию и обеспечению правового режима полосы отвода железных дорог, а также в деятельности ОАО «РЖД» как субъекта земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе его обсуждения на кафедрах «Природоресурсное право и предпринимательское право» и «Транспортное право» Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ), кафедре экологического и природоресурсного права ФБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е.ьКутафина (МГЮА)», а также в выступлениях автора на научных конференциях и семинарах. Результаты исследования нашли отражение в результатах научно-исследовательской работы «Разработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования исполнения Федеральным агентством железнодорожного транспорта государственных функций в области установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, а также резервирования и изъятия земель в целях развития железных дорог», выполненной с участием автора в 2011 г.
Основные результаты и положения исследования используются в учебном процессе Юридического института МИИТ при преподавании учебных дисциплин «Земельное право», «Гражданское право», «Транспортное право», а также нашли отражение в опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертационного исследования обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов, судебной практики и литературы, а также приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, раскрывается научная новизна диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, содержится информация об апробации полученных результатов исследования.
В первой главе «Теоретико-правовые основы земельных отношений в полосе отвода железных дорог», состоящей из двух параграфов, дается общая характеристика правового режима земельных участков, составляющих полосу отвода железных дорог, а также анализируется соотношение норм различных отраслей права при регулировании отношений землепользования в полосе отвода.
В первом параграфе «Общая характеристика правового режима земель в полосе отвода железных дорог» показано, что полоса отвода железных дорог представляет собой совокупность земельных участков, имеющую линейную протяженность и предназначенную для размещения объектов железнодорожного транспорта и обеспечения их безопасного функционирования в соответствии с предназначением.
С функциональной точки зрения полоса отвода железной дороги выполняет двоякую функцию:
– во-первых, функцию защиты полотна железной дороги и других объектов железнодорожного транспорта от опасных факторов природного и антропогенного характера, обеспечения безопасности эксплуатации железнодорожного транспорта;
– во-вторых, функцию защиты населения и окружающей среды от воздействия неблагоприятных факторов транспортной деятельности.
Содержание правового режима земель, составляющих полосу отвода железных дорог, определяется совокупностью следующих основных положений:
1) земельные участки в полосе отвода железных дорог являются государственной собственностью, ограничиваются в обороте и предназначены для размещения объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта.
2) свободные земельные участки в полосе отвода могут предоставляться в субаренду юридическим и физическим лицам (при условии соблюдения ограничений в пользовании ими, установленных законодательством);
3) государственное управление в сфере использования и охраны земель полосы отвода железных дорог осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта;
4) в целях формирования полосы отвода строящихся и реконструируемых железных дорог может быть осуществлено резервирование земель и изъятие земельных участков для государственных нужд.
Диссертантом также выявлен комплексный характер правового режима полосы отвода железных дорог, который определяется земельным правом, а также совокупностью норм отраслей права гражданского, административного и других, которые, взаимодействуя и дополняя друг друга, обеспечивают функционирование специального правового режима.
Научному анализу вопросов межотраслевого взаимодействия посвящен второй параграф первой главы«Соотношение норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений в полосе отвода железных дорог».
Автор, исследуя соотношение норм земельного и гражданского права в регулировании отношений землепользования в полосе отвода железных дорог, обосновывает, что качество (свойство) земель, находящихся в полосе отвода железных дорог, как природного ресурса, как средства обеспечения деятельности железнодорожного транспорта служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы и имеющего преимущественно публичный характер. Представление же о земле в полосе отвода как о недвижимом имуществе, объекте права собственности относится к сфере действия гражданского законодательства, представляющего частные и публичные интересы и содержащего в основном частноправовые предписания. При этом объектом гражданских правоотношений выступает не полоса отвода сама по себе, а составляющие ее земельные участки.
Выделение земельного участка из общего массива земель в целях установления полосы отвода железных дорог необходимо, во-первых, для размещения на нем объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта; во-вторых, для возможности его вовлечения в гражданский оборот. Это свидетельствует о том, что земельный участок выделяется для установления гражданских правоотношений. Тем не менее, земельный участок, становясь в данном случае объектом недвижимости, все-таки остается частью земли. При этом на него будут распространяться нормы земельного права, к примеру, об охране или об использовании земли в соответствии с теми правилами, которые установлены для категории земли, в состав которой этот участок входит. То, что земельный участок в результате определенных правовых и технических действий станет недвижимой вещью, не означает, что он потеряет свои природные свойства и больше не будет являться природным объектом. Все это позволяет говорить о том, что земельный участок полосы отвода железных дорог выступает как объект земельных отношений. При этом имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению такими земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.
Вторая глава «Правовое регулирование отношений собственности на земельные участки в полосе отвода железных дорог» посвящена исследованию одной из фундаментальных правовых категорий, определяющих специфику правового режима земельных участков полосы отвода железных дорог, – праву собственности.
В первом параграфе«Федеральная собственность на земельные участки в полосе отвода железных дорог»обосновывается, что главной особенностью правового режима земельных участков, входящих в полосу отвода железных дорог, является их нахождение в собственности Российской Федерации. Право федеральной собственности на эти земельные участки возникает в силу прямого указания в законе и каких-либо дополнительных условий для его регистрации не требуется.
При этом возникает вопрос об осуществлении от имени Российской Федерации правомочий собственника на земельные участки в полосе отвода железных дорог.
До создания единого хозяйствующего субъекта в сфере железнодорожного транспорта – ОАО «РЖД», предусмотренного Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»4. единственной формой предоставления земель для нужд железнодорожного транспорта, в том числе для формирования полосы отвода железных дорог, являлось право постоянного бессрочного пользования земельными участками.
В настоящее время в постоянное бессрочное пользование земельные участки передаются организациям федерального железнодорожного транспорта, к которым согласно ст. 2 указанного Законаотносятся государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, находящиеся в ведении Федерального агентства железнодорожного транспорта. Данный орган в соответствии со ст. 125 и п. 3 ст. 214 ГК РФ от имени Российской Федерации осуществляет правомочия собственника указанных земельных участков.
Единому хозяйствующему субъекту – ОАО «РЖД» земельные участки для выполнения уставных функций передаются Российской Федерацией на праве аренды. В число этих земель входят и земельные участки, составляющие полосу отвода железных дорог.
Из федеральной собственности на земельные участки в полосе отвода железных дорог вытекает необходимость и возможность государственного вмешательства в отношения, связанные с оборотом данных земельных участков. В частности, это находит выражение в правовом институте разрешенного использования таких земельных участков. Определение видов разрешенного использования земельных участков в полосе отвода железных дорог отнесено к ведению Росжелдора.
Во втором параграфе второй главы «Ограничения права собственности на земельные участки в полосе отвода железных дорог» отмечается, что федеральная собственность на земельные участки в полосе отвода железных дорог предопределяет необходимость установления ряда ограничений в пользовании данными земельными участками.
Учитывая, что основной отличительный признак полосы отвода железной дороги – это ее очень большая протяженность, довольно часто у многих лиц возникает потребность в той или иной степени пользоваться частью земельных участков, составляющих полосу отвода (например, необходимость прохода или проезда через нее). Для этих целей предусматривается установление сервитутов.
Действующим законодательством прямо установлена обязанность землепользователей обеспечивать интересы третьих лиц и предоставлять им право ограниченного пользования частью земельных участков полосы отвода, т.е. предусмотрены основания установления сервитутов.
Анализ признаков сервитутов устанавливаемых в полосе отвода железной дороги позволяет сделать вывод о том, что они имеет некоторые общие черты с ограничениями права собственности в силу закона. И те, и другие устанавливаются законом в государственных или общественных интересах; круг их участников не конкретизирован. Вместе с тем ограничения права собственности никогда не устанавливают право на чужой объект, они только стесняют некоторые права землепользователя в полосе отвода, временно блокируют некоторые из его правомочий. Они, хотя и дают третьим лицам возможность осуществления отдельных субъективных прав собственника (например, право беспрепятственного прохода или проезда через полосу отвода или к находящемуся в пределах данной полосы объекту недвижимости), однако не являются их субъективными правами.
С точки зрения субъектного состава в полосе отвода железных дорог может устанавливаться как частный, так и публичный сервитут. Если при частном сервитуте обладателем ограниченного права пользования земельным участком является собственник другой (сопряженной) недвижимости (например, владелец объекта недвижимости, расположенного в полосе отвода железной дороги), то в случае с публичным сервитутом таким лицом является всякий, желающий воспользоваться таким правом (например, оборудованный по установленным правилам переезд через железнодорожные пути).
Субъектами частного сервитута являются отдельные лица или определенный круг лиц. Субъектами публичного сервитута является как определенный, так и неопределенный круг лиц. Поэтому сервитут в полосе отвода железных дорог по форме и целям его установления является публичным, поскольку его установление предусмотрено федеральным законодательством в целях обеспечения безопасности эксплуатации железнодорожного транспорта.
Третья глава «Правовые проблемы охраны и использования земельных участков в полосе отвода железных дорог» посвящена анализу проблем охраны земель в полосе отвода, арендных отношений, предметом которых являются земельные участки полосы отвода, а также исследованию вопросов изъятия земельных участков в целях формирования полосы отвода строящихся и реконструируемых железных дорог.
Предметом научного анализа первого параграфа «Правовое регулирование охраны земель в полосе отвода железных дорог» являются проблемы охраны земель, составляющих полосу отвода. Результатом исследования данного вопроса стала разработка научного определения понятия «охранная зона железных дорог». Кроме того, на основании анализа соотношения понятий «полоса отвода железных дорог» и «охранная зона железных дорог» обоснован вывод о том, что основным правовым инструментом охраны земель полосы отвода является установление охранных зон железных дорог.
В пределах полосы отвода железных дорог действуют одновременно ограничения, установленные и для земельных участков полосы отвода, и для земельных участков охранной зоны. Это определяет особый характер и специфику правового режима земель, составляющих полосу отвода железных дорог.
Во втором параграфе «Особенности арендных отношений по поводу земельных участков в полосе отвода железных дорог» выявлена специфика договора аренды (субаренды) земельных участков в полосе отвода железных дорог, которая определяется:
– во-первых, принадлежностью указанных земель к федеральной собственности и к землям транспорта. Это обстоятельство предопределяет наличие ряда ограничений в гражданском обороте этих земельных участков и обязанность землепользователей соблюдать целевое назначение указанных земель, а также требования безопасности движения железнодорожного транспорта;
– во-вторых, особым субъектным составом сторон этого договора. В договоре аренды одной стороной выступает Российская Федерация, второй стороной – ОАО «РЖД»; в договоре субаренды земельных участков одна сторона договора также вполне конкретно указана в законе – это ОАО «РЖД» (никто другой не вправе выступать в качестве субарендодателя этих земель);
– в-третьих, существенными ограничениями общегражданского принципа свободы договора. В договоре аренды земельных участков для формирования полосы отвода железных дорог свобода выбора контрагента данного договора сведена к минимуму (обе стороны указаны в законе). В договоре субаренды земельных участков реализация данного принципа ограничена обязанностью ОАО «РЖД» заключать договоры субаренды земельных участков в полосе отвода с лицами, имеющими в собственности либо в хозяйственном ведении расположенные на этих участках объекты недвижимости, а также с лицами, осуществляющими строительство и эксплуатацию линейных сооружений в полосе отвода железной дороги.
На основании анализа действующего законодательства в диссертации рассмотрены случаи, когда совершению гражданско-правовой сделки по заключению договора субаренды земельного участка в полосе отвода железной дороги должна предшествовать административная процедура определенияФедеральным агентством железнодорожного транспортавида разрешенного использования данного земельного участка.
В ходе исследования в нормативных правовых актах, регулирующих арендные отношения в полосе отвода железных дорог, выявлен ряд коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Для устранения указанных коррупциогенных факторов в диссертации обоснована необходимость внесения ряда изменений и дополнений в распоряжение ОАО «РЖД» от 14 апреля 2005 г. № 506р, регулирующее вопросы аренды земельных участков полосы отвода.
В третьем параграфе третьей главы «Правовое регулирование резервирования и изъятия земельных участков для государственных нужд в целях формирования полосы отвода железных дорог» анализируются положения Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р5, предусматривающие существенное расширение сети железных дорог, приоритетное развитие высокоскоростного движения поездов и др.
Масштабное развитие сети железных дорог в Российской Федерации с неизбежностью требует осуществления комплекса мероприятий по образованию земельных участков в целях формирования полос отвода строящихся и реконструируемых железных дорог. Объем мероприятий, которые необходимо совершить в этих целях, зависит от категории земель, на которых планируется строительство или реконструкция железной дороги, а также форм собственности, к которой относятся данные земли.
По мнению автора отношения по принудительному изъятию земельных участков для государственных нужд не носят исключительно публично-правового характера. Федеральное агентство железнодорожного транспорта, принимая решение об изъятии земельных участков в целях развития сети железных дорог, преследует публичные интересы. Однако при этом указанный орган исполнительной власти обязан учитывать интересы собственников и иных правообладателей изымаемых земельных участков. Это обстоятельство, а также возможность урегулирования данных отношений договорным путем определяет частноправовой характер изъятия земель в целях формирования полосы отвода железных дорог. Таким образом, отношения между правообладателями земельных участков и Росжелдором при их изъятии для государственных нужд носят смешанный, частнопубличный характер.
Все это предопределяет необходимость совершенствования законодательства об изъятии земельных участков в целях развития сети железных дорог и, в частности, – для формирования полос отвода строящихся и реконструируемых железных дорог. В этих целях обосновывается необходимость разработки и принятия административного регламента Росжелдора по исполнению указанной государственной функции. В диссертации приводится структура и содержание такого нормативного правового акта.
В заключении подводится общий итог диссертационного исследования, обобщаются сделанные в ходе работы теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой режим земель полосы отвода железных дорог.
В приложениях к диссертационному исследованию приводятся разработанные автором проекты нормативных правовых актов.
|
