6. Организация профилактической работы в субъектах Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции
6.1. Антикоррупционная экспертиза в аспекте реализации региональных программ противодействия коррупции
Изучение региональных программ противодействия коррупции показывает, что мероприятия, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы в той или иной форме включены в большинство региональных антикоррупционных программ. Исключение составляет Ставропольский край. В Краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 – 2014 годы» соответствующие мероприятия отсутствуют.
Вместе с тем наблюдается серьезная дифференциация по субъектам антикоррупционной экспертизы – основным исполнителям соответствующих программных мероприятий. Можно выделить следующие основные подходы к закреплению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы в региональных программах противодействия коррупции:
1) основным исполнителем мероприятий является соответствующее структурное подразделение аппарата Губернатора, либо администрации соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Белгородская область, Брянская область, Ивановская область);
2) исполнителями мероприятий являются все органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Калужская область, Ростовская область, Псковская область);
3) основными исполнителями мероприятий являются специальные органы государственной власти (Московская область, Астраханская область);
4) исполнителями мероприятий являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления (Волгоградская область).
Так, в Белгородской области основным исполнителем соответствующего программного мероприятия является аппарат Губернатора Белгородской области41. Аналогичный порядок закрепляется в Брянской области, Ивановской области и большинстве субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в Калужской области, Ростовской области, Псковской области и Волгоградской области, например, проведение антикоррупционной экспертизы возлагается не только на уполномоченный орган, но и на все органы исполнительной власти. Надо заметить, что в Волгоградской области в качестве ответственных исполнителей мероприятий по осуществлению антикоррупционной экспертизы определены органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
В ряде субъектов Российской Федерации основными исполнителями программ противодействия коррупции в части осуществления антикоррупционной экспертизы являются специальные органы государственной власти (например, в Московской области – Главное управление региональной безопасности Московской области; в Астраханской области – Служба безопасности и информационной защиты).
В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Липецкой области) программы противодействия коррупции хотя и не предусматривают проведения антикоррупционной экспертизы в качестве отдельного мероприятия, но содержат иные мероприятия, связанные с антикоррупционной экспертизой. Например, областной целевой программой «О противодействии коррупции в Липецкой области на 2009 - 2012 г.» предусматривается организация семинаров-совещаний с представителями органов исполнительной власти Липецкой области и органов местного самоуправления по освоению методик антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии единства в подходах к определению основных исполнителей мероприятий, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы в региональных программах противодействия коррупции. Наиболее предпочтительным путем регламентации является включение в число исполнителей мероприятий программ, связанных с осуществлением антикоррупционной экспертизы, всех областных органов исполнительной власти. При этом включение в число исполнителей соответствующих мероприятий органов местного самоуправления не является правильным т.к. они не входят в систему органов исполнительной власти.
Вместе с тем можно признать в целом положительным опыт функционирования специализированных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, компетентных в сфере осуществления антикоррупционной экспертизы. Однако такой подход не должен становиться исключением для субъектов антикоррупционной экспертизы других органов исполнительной власти – разработчиков нормативных правовых актов.
Еще одним аспектом реализации мероприятий антикоррупционной экспертизы, предусмотренных региональными программами противодействия коррупции, является взаимодействие органов государственной власти с физическими и юридическими лицами, аккредитованными в качестве независимых экспертов.Так, в Воронежской, Орловской и Тульской областях эксперты заключают с органами государственной власти специальные соглашения. В соответствии с такими соглашениями осуществляется информирование независимых экспертов о разработке проекта нормативного правового акта и его размещении для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы, осуществляется общий анализ выявляемых коррупциогенных факторов и т.д.
Следует отметить в целом невысокую эффективность работы института независимых экспертов. В ряде субъектов Российской Федерации, например в Астраханской области, не отмечено никакого взаимодействия между независимыми экспертами и специальным органом государственной власти, осуществляющим независимую антикоррупционную экспертизу. Проведенный анализ свидетельствует, что такая ситуация связана с наличием ряда пробелов в федеральном законодательстве, а также с недостатками во взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации с независимыми экспертами.
На федеральном уровне остались не решенными некоторые вопросы осуществления независимой антикоррупционной экспертизы. В частности, существует пробел в определении требований к лицам, изъявившим желание получить аккредитацию на проведение экспертизы на коррупциогенность. Кроме того, не определен срок для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, что на практике оборачивается отсутствием у разработчика соответствующего проекта времени для учета результатов независимой антикоррупционной экспертизы.
Невысокая активность независимых экспертов связана также и с недостатками в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Типичными ошибками, допускаемыми указанными органами являются:
- отсутствие в ведомственных планах и приказах об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы положений, направленных на обеспечение проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- отсутствие условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы (неразмещение на сайте органа государственной власти проектов нормативных правовых актов для проведения антикоррупционной экспертизы, неуказание срока и реквизитов для направления заключений по результатам независимой экспертизы и т.д.);
- нарушение требований Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» об обязательном рассмотрении заключения по результатам независимой экспертизы нормативных правовых актов и направлении мотивированного ответа.
Для эффективной антикоррупционной экспертизы необходимы оперативный доступ к текстам проектов нормативных правовых актов (т.е. публикация на сайтах соответствующих органов), адекватный срок для проведения экспертизы, возможность направления заключений в электронной форме, публикация и учет таких заключений.
Вместе с тем в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации зачастую имеется общая фраза «размещаются на официальном сайте» органа (органов). При этом отсутствует адрес официального сайта в сети Интернет, а также конкретное место размещения (наименование страницы).
На уровне субъектов Российской Федерации в качестве положительного примера можно привести п. 3 р. 3 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в исполнительных органах государственной власти и государственных органах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.42 Согласно Порядку проекты публикуются «с указанием почтового адреса и адреса электронной почты исполнителя (инициатора) проекта нормативного правового акта, приказа».
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы имеет рекомендательный характер. При этом оно подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Данные нормы вызвали справедливую критику уже на этапе принятия указанного Закона. Не предусмотрена обязательная публикация проектов правовых актов, а обязательность рассмотрения ее заключений не конкретизирована. Более того, предусматривается мотивированный ответ на заключение независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов в течение 30 дней. Как правило, в течение этого срока документы уже будут приняты.
Надо заметить наличие позитивных практик в организации взаимодействия независимых экспертов с органами государственной власти, например в Воронежской области, где эксперты заключают с органами государственной власти специальные соглашения. В соответствии с такими соглашениями осуществляется информирование независимых экспертов о разработке проекта нормативного правового акта и его размещении для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы, осуществляется общий анализ выявляемых коррупциогенных факторов и т.д. Также можно признать опыт положительным в Ивановской области, Орловской области и Тульской области в части заключения соглашений между независимыми экспертами и территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации. Так, 26 февраля 2010 г. заключено соглашение о взаимодействии между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации и Орловским региональным отделением Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», которое предусматривает обмен информационно-аналитическими материалами по линии проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
|
