Предисловие ко второму изданию
Власть над людьми приобретается
лишь посредством служения им.
В. Кузен
Происходящие в жизни любой страны преобразования неразрывно связаны с состоянием и динамикой управленческих процессов. Государство призвано обеспечивать эти процессы, создавая необходимые условия для позитивной динамики общественного развития в различных областях жизни и деятельности. Государство в лице его органов и служащих должно адекватно отвечать на вызовы современности. Поэтому знания об осуществляемых государством воздействиях государственном управлении прежде всего необходимы нынешним и будущим государственным служащим. Для этих целей и предназначен учебник по специальности «Государственное и муниципальное управление», с введением которой управление делами государства на поприще государственного служения стало официально признанной профессией. Без особого преувеличения это событие, вслед за которым вышло в свет первое издание, произошло впервые за всю одиннадцативековую историю государства Российского. Насколько это социально важно и значимо для нашей страны, вряд ли можно переоценить.
В течение столетий Россия страдала недооценкой роли чиновничества. Сознание народа чаще всего воспринимало данный социальный слой как «захребетников», «паразитов на теле нации». Стараниями не одного поколения интеллигенции слова бюрократ и бюрократия, чиновник и чиновничество приобрели устойчиво негативное звучание. Между тем опыт многих зарубежных государств свидетельствует о более взвешенном отношении к тем, кто посвятил себя государственной службе на профессиональной основе. Именно они олицетворяют в общественном мнении всякой цивилизованной страны реальную силу и позитивные возможности государства, с ними граждане чаще всего вступают в контакт, решая насущные проблемы. В социальном плане функционирование государственного аппарата — системы органов и кадрового корпуса служащих находится в русле понимания бюрократии как «необходимого зла» либо «разумного блага».
Давно пора было признать столь очевидный факт, что государством должны управлять не кухарки, а профессионально подготовленные для этого специалисты. Управление недаром изучают как науку, практику и искусство едва ли не самый труднодоступный объект познания. Один мудрец иронично заметил: «Бог отдал физикам все простые задачи, а все сложные оставил управленцам». В настоящее время знания в области государственного управления стали обязательными квалификационными требованиями, предъявляемыми к государственным служащим действующим федеральным законодательством.
Вместе с тем знания, лежащие в основе теоретических представлений о различных аспектах организации и функционирования системы государственного управления, востребованы более широким кругом представителей науки и практики политологами, экономистами, юристами, социологами, менеджерами и другими специалистами. В этой связи представляется вполне оправданным в изложении учебного материала избранный авторами междисциплинарный системно-комплексный подход. Он позволил всесторонне и обстоятельно обобщить новейшие представления о науке, искусстве и практике государственного управления, учитывающие мировой опыт и отечественные традиции. Его использование дало возможность раскрыть государственное управление как системное общественное явление, которое имеет многогранный характер, состоит из множества элементов и разнообразных взаимосвязей.
В свою очередь комплексный и многогранный характер государственного управления порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании присутствующих в нем различных элементов. Всестороннее изучение государственного управления на основе междисциплинарного подхода позволяет рассматривать его как социальный, исторически обусловленный и рационально познаваемый феномен, опираясь при этом на достижения различных отраслей науки.
Проблемы управления обществом и государством волнуют умы человечества с древнейших времен. Начиная с античной древности известны работы лучших мыслителей Китая, Вавилона, Египта, Индии, Греции, Рима. Все богатство мирового опыта в осуществлении государственного управления позволяет осветить страноведческий его аспект.
Длительная история практики государственного управления в обществах с неодинаковой формой государственности позволяет увидеть место и роль управления «в различных типах человеческой цивилизации» (А. Дж. Тойнби) и при решении самых разных социальных, религиозных и национальных проблем (по России Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, М.М. Михайловский, Л.Н. Гумилев и др.).
Философское осмысление государственного управления проходит через познание сущностных проявлений в нем самоуправленческих свойств общественного бытия (К. Поппер, К. Ясперс).
Достижения социологов (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.) доказали глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.
Будучи связано с публичной властью, которая находится в центре внимания политического анализа, государственное управление исследуется в политологическом аспекте.
Опираясь на силу государственной власти, государственное управление обычно выражается в правовых формах и процедурах, чем предопределяется необходимость его правового регулирования. Отсюда оно имеет правовую обусловленность (легитимность), что и находит отражение в юриспруденции.
С экономической точки зрения управление требует значительных духовных и материальных затрат на свое формирование и осуществление, но и должно приносить общественную пользу, давая конкретные результаты как для общества в целом, так и для отдельных субъектов общественной деятельности. Синтез экономических и технических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими, привел к оформлению теории организации управления.
Психологический взгляд на государственное управление замечает в нем роль «человеческого фактора», формируемого желаниями, интересами, целями, идеалами, ценностями, диктуемого волей, мотивами, потребностями и другими сознательными и подсознательными установками. Идеи З. Фрейда и Ф. Ницше дали толчок к уяснению источников и форм человеческой «воли к власти», доминирующей в государственном управлении. Возникла психологическая теория решений (Ю. Козельский).
В культурологическом понимании государственное управление характеризуется с позиций этики, педагогики и в какой-то мере эстетики. Ведь в нем проявляются нравственные качества людей, находящиеся под влиянием устоев общества (например, этика управления Д. Карнеги). Эстетические (художественные) взгляды формируются видами и популярными жанрами искусства, создающими образы героев и антигероев разных времен и народов.
Разумеется, работа над учебником сопряжена с развитием мировой и российской управленческой мысли. Авторы старались учесть происходящие изменения в науке и практике государственного управления. Подготовка второго издания позволила авторам отразить динамику текущего российского законодательства, устранить выявленные в отдельных местах неточности и дополнить его некоторыми новыми материалами. Так, в первой главе появились дополнения о социальных свойствах управления. Ввиду особой актуальности государственного управления имущественными отношениями на современном этапе приватизации материал об этом вынесен в отдельный параграф и существенно переработан. Глава о системе органов государственной власти дополнена параграфом о Правительстве РФ. Внесены также некоторые уточнения в другие главы и параграфы. В приложение помещен Государственный образовательный стандарт специальности «Государственное и муниципальное управление» второго поколения. Учитывая опыт преподавания различных дисциплин, составляющих в целом данную специальность, в МГУ им. М.В. Ломоносова, Государственном университете управления и Российской академии государственной службы при Президенте РФ, авторы использовали новейший правовой материал в обобщенном виде с обновлением по состоянию на 1 сентября 2002 года. Основные понятия вынесены в подзаголовки параграфов, в тексте которых они выделяются и раскрываются по ходу изложения учебного материала. В конце каждого параграфа приводятся перечни действующих нормативных правовых актов. Там же сформулированы контрольные вопросы, призванные обеспечить достижение необходимого учебно-методического эффекта.
Несмотря на то что со времени первого издания прошел всего один год, учебник приобрел своего читателя. Ведь толковый учебник это золотой ключ, овладев которым можно открыть парадную дверь, ведущую во дворец знаний. Отрадно, но тиража первого издания оказалось явно недостаточно. Авторы вынуждены принести свои извинения за столь малый тираж, так как это зависит не от них, а связано с финансовыми возможностями издателей.
Ввиду довольно обширного объема учебного материала и его рационального размещения второе издание учебника выходит в двух томах. Логика их деления подчинена структуре учебника: первый том вобрал в себя весь первый раздел «Теоретико-методологические основы государственного управления», а во второй том включен соответственно второй раздел «Система организации государственного управления в России».
Авторы глубоко признательны всем, кто высказал конструктивную критику первого издания учебника и внес полезные предложения по его улучшению, выражая готовность к дальнейшему сотрудничеству со всеми, кому не безразличны проблемы государственного управления и его судьба в России.
От авторского коллектива
Виктор Козбаненко
|
