§ 4. Аналитика в процессе принятия государственных решений
Гляди внутрь: пусть в любом деле не
ускользнет от тебя ни собственное
его качество, ни ценность.
Марк Аврелий
Все наперед обдумай.
Периандр
Информационно-аналитическая деятельность аналитик аналитические исследования: мониторинговые, инициируемые, кумулятивные многомерный статистический анализ модель «точности» метамодель экспертные методы
В государственном управлении информационно-аналитическая деятельность в настоящее время это деятельность по сбору, обработке и анализу информации о сложных (самоорганизующихся и саморазвивающихся) социальных, политических и экономических системах. Она осуществляется специально созданными для этого группами из государственных служащих, привлеченных аналитиков и других специалистов, обладающих для этого интегральными знаниями и навыками и использующими специальные методы и средства (формальные и неформальные) для моделирования (описания) социальных процессов или их фрагментов. Можно выделить следующие сложные семантические (содержательные) компоненты информационно-аналитической деятельности: анализ, моделирование, экспертизу, прогнозирование, диагностику, информационно-аналитический мониторинг, ситуационное управление, являющиеся достаточно традиционными, добавив к ним также и организацию процесса принятия решений, что соответствует современному представлению об аналитической деятельности.
Ввиду того, что на практике государственные задачи организационно-управленческого характера являются, как правило, слабо структурированными многокритериальными задачами в условиях неполноты или избыточности исходной многомерной информации, практическое решение таких задач предполагает наличие компьютерных систем поддержки принятия решений и использование результатов и методов поведенческих наук, реализующих в диалоговом режиме подходы к сбору и обработке информации, а также дающих объяснение логике проводимого анализа и разъяснение смысла получаемых результатов на языке, привычном и понятном пользователю.
Поэтому необходим специалист, способный оказывать помощь ЛПР, беря на себя роль организатора процесса принятия решений (хотя выбор самого решения вместе с несением ответственности за этот выбор остается за ЛПР). Этот специалист аналитик. Он обеспечивает и организует уточнение постановки задачи; выявляет активную группу людей, которые имеют к задаче интерес и возможность в той или иной мере влиять на ее решение. Аналитик в случае необходимости привлекает к работе экспертов специалистов-профессионалов по отдельным аспектам решаемой проблемы. Для принятия сложных и ответственных решений требуется надлежащее информационно-аналитическое обеспечение, предполагающее сбор массивов необходимых данных и обработку (сжатие) собранной информации для представления ЛПР в обозримом, удобном и понятном ему виде. Требуется технологическое обеспечение, помогающее ЛПР опереться на опыт, накопленный при решении подобных проблем. Математические модели и методы анализа и программные средства, позволяющие осуществлять помощь ЛПР в процессе принятия решений, называют системами поддержки принятия решений (СППР). Процесс работы ЛПР с СППР протекает в диалоговом режиме с компьютером, который становится в определенном смысле партнером человека в принятии решений. Обеспечение ЛПР подходящей СППР и обучение работе с ней также является задачей аналитика (консультанта).
Существуют разные уровни аналитических и экспертных служб: высший, государственный организации правительственного, парламентского, президентского окружения; затем следуют информационно-аналитические подразделения организаций финансовой и коммерческой сфер (аналитические службы банков, сеть аналитических служб торгово-промышленных палат и др.); аналитические и экспертные подразделения центров научно-технической информации и аналитические центры учебных заведений; представители негосударственного сектора, осваивающие информационную и аналитическую нишу рынка подобных услуг научного назначения. Кроме того, существует сеть специализированных аналитических и экспертных организаций, деятельность которых достаточно сильно влияет на принятие решений в разных сферах.
Аналитической деятельностью в различных органах власти занимаются фактически самые разные структуры: и пресс-службы, и информационные подразделения, и библиотеки, и общественные центры. Для соблюдения необходимых общественных требований и комплексного подхода к обеспечению информационно-аналитическими продуктами и услугами органы власти и населения, а также для координации деятельности таких структур необходимо создание в органах власти специальных подразделений с единым форматом описания информационно-аналитических служб и единой методикой информационно-аналитического обеспечения.
В настоящее время в информационно-аналитических службах внимание уделяется краткосрочным проблемам, где набор альтернатив мал, потребности в итеративном анализе невелики, а основные информационные потребности связаны с отслеживанием текущих изменений ситуации. На сегодняшний день ограничен круг специалистов, владеющих необходимой методологией и способных применять ее к анализу меняющейся ситуации. Привлечение научных работников как наиболее подготовленных к аналитической деятельности и наименее заинтересованных в лоббировании каких-либо решений ограничено тем, что «академический» подход слабо связан с задачами управленческого консультирования. В России сложность разработки методов и средств решения аналитических задач, определение организационных и нормативно-правовых аспектов сбора информации, проведение комплексных аналитических исследований связаны с нестабильной социально-политической и экономической обстановкой, с отсутствием детерминированной концепции российских реформ, а также достаточного опыта создания систем и технологий информационной поддержки аналитических и прогнозных исследований для органов государственной власти.
Информационные системы используются преимущественно для решения сложных, но детерминированных задач (например, задач оптимизации, справочного поиска информации, контроля исполнения, делопроизводства, связанных с кадрами, бухгалтерским учетом и т.п.). Специфика аналитических и прогнозных исследований в области государственного управления характеризуется необходимостью комплексного подхода к анализу политических, экономических и социальных факторов, что должно учитываться при создании информационно-аналитических систем.
В России имеется некоторый опыт решения аналитических задач стратегического уровня (в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) РАН, Вычислительном центре РАН, Институте проблем управления РАН, Центре экономической конъюнктуры при Правительстве РФ и др.). Применение этого опыта непосредственно в органах власти затруднено тем, что сконструированные модели, как правило, не учитывают политические и социальные факторы.
Зарубежный и отечественный опыт разработки моделей и методов решения задач, учитывающий специфику политических государственных отношений между субъектами управления, показывает целесообразность использования подходов, основанных на теории проектирования сложных интеллектуально-информационных технологий, на современных методах исследования когнитивных механизмов, создания «нечетких» систем, систем графического отображения, аудио- и видеопредставления таких систем.
В настоящее время наиболее распространенными функциями аналитических служб являются:
комплексный анализ развития политических и социально-экономических процессов в регионах Российской Федерации с учетом различных факторов;
анализ расстановки политических сил и тенденций развития общественных движений в России и ее регионах; подготовка информации и аналитических материалов по стратегии и тактике ведения предвыборных кампаний, проведению референдумов, обсуждению основных положений, законопроектов и нормативных актов;
социально-политическая экспертиза проектов нормативных документов, оценка политических, социально-экономических, культурных и международных последствий решений, принимаемых органами исполнительной и представительной власти;
проведение мониторинговых исследований социальной и политической ситуации в регионах России на основе анализа материалов СМИ;
проведение целенаправленных исследований, в том числе подготовки аналитических и концептуальных материалов по отдельным вопросам государственного управления и международной жизни.
Условно различают мониторинговые, инициируемые и кумулятивные аналитические исследования.
Мониторинговые исследования предназначены для длительного аналитического слежения за развитием определенной ситуации, чтобы априори иметь возможность синтеза управленческих решений, обеспечивая тем самым их превентивный характер.
Инициируемые аналитические исследования проводятся аналитическими службами по ранее незапланированным поручениям руководства или в результате выявления проблем при проведении мониторинговых исследований. Как правило, это — начальные стадии новых исследований.
Кумулятивные исследования характеризуются высокими требованиями к оперативности их проведения (один день-неделя — не более, включая развертывание и завершение исследования), применением специализированных методов обработки экспертной информации на основе совещательно-ситуационной автоматизированной обработки информации группами руководителей и/или экспертов.
Для разработки и применения информационно-аналитических технологий необходима интеграция усилий специалистов и их взаимопонимание в рамках единой парадигмы в таких областях исследований, как:
технологии принятия решений;
компьютерный анализ данных;
интеллектуальные системы;
коммуникационные технологии;
экспертные методы анализа;
управление хаотичными процессами и слабо определенными ситуациями;
управление рисками;
разработка средств мультимедийного представления и семантически содержательной обработки русскоязычной информации.
Как уже отмечалось, причинно-следственные связи в сложных, самоорганизующихся системах преимущественно нелинейные. К тому же во многих случаях невозможно строго детерминировать причины и следствия: из-за того, что часто имеется «мешанина причин и следствий». При этом, как правило, невозможно из совокупности анализируемых показателей выбрать единственный, отражающий тот или иной процесс: процессы по своей природе являются многомерными.
В качестве примера возможного анализа информации такого рода рассмотрим идею матричного подхода к анализу многомерной информации.
В задачах многомерного статистического анализа в зависимости от уровня и глубины исследования выбирают единицу изучаемой совокупности (объект), а также признаки (показатели, характеристики), значения которых в соответствии с целями и задачами исследования в совокупности отражают изучаемую реальность.
Каждому объекту социально-экономического анализа соответствует набор значений показателей, характеризующих выбранный объект. С другой стороны, каждый показатель (признак) может быть представлен совокупностью его значений (реализаций) на множестве изучаемых объектов. При этом признаки, как правило, взаимосвязаны и образуют тем самым систему. Такое представление информации называется многомерным. Несмотря на то, что для объектов рассматриваемой совокупности имеется множество «разнообразных» наборов значений признаков, оказывается, что могут существовать классы (группы) «похожих» (в определенном смысле) объектов, а также «пучки» связанных в определенном смысле признаков, описывающих всю совокупность объектов. Такое представление исходной информации непосредственно порождает два типа задач: нахождения групп (классов) похожих между собой объектов по значениям сразу всех показателей, а также групп признаков и представления каждой группы каким-либо одним интегральным (агрегированным) показателем. Первую задачу называют задачей агрегирования объектов, вторую — задачей агрегирования признаков.
Объекты, принадлежащие одному классу, представляют некий тип объектов. Совокупность классов (типов) можно интерпретировать как реализацию какого-либо качественного признака, позволяя обнаружить скрытые, эмерджентные свойства системы.
В результате решения задачи агрегирования признаков пространство признаков «сжимается» в пространство, размерность которого равна количеству выделенных «пучков» признаков, представляющих собой группы взаимозависимых признаков.
Агрегированное представление, информации позволяет не только сформировать новые понятия и, возможно, выявить эмерджентные свойства исследуемой социально-экономической системы, но и, что представляется чрезвычайно важным для практики, получить информацию в обозримом виде для исследователя и ЛПР.
Решать задачи агрегирования информации — удел математиков-специалистов в этой области. Но в отличие от классических подходов к решению формализованных (математических) задач, где возможно «отчуждение» после формализации задачи самой этой задачи от заказчика, а затем, после получения решения с помощью формального аппарата, «отчуждение» решения от математика и передача его заказчику с целью интерпретации полученных формальным путем результатов, рассматриваемые задачи социально-экономического анализа предполагают существование коммуникации между «носителем проблемы», «владельцем информации» и тем, кто задачу решает. Такая организация коммуникации предполагает наличие семантической петли, что создает условия для выхода системы «заказчик — математик» на собственное поведение в определенном выше смысле. Эта ситуация предполагает взаимное желание сотрудничества: «носитель проблемы» на содержательном уровне знакомится с возможностями того или иного метода формального анализа, а математик вникает в содержание той проблемы, которую исследует, на основании представленной информации. В результате синтаксис такой системы напоминает синтаксис интеллектуальных систем (простейшим примером таких систем является система «человек — персональный компьютер»).
Среди аналитических инструментов для извлечения качественной информации в процессе коммуникации в «мягких» технологиях принятия решений используемые одновременно метамодель и модель «точности».
Ориентированная человеком деятельность — деятельность в постоянном поиске пути изменений существующего состояния дел и перехода к более желаемому состоянию. Она преобразует необработанный материал в полезные блага, время и усилия — в услуги и постоянно осуществляет поиск лучших путей выполнения. «Сырым» материалом субъекта управления служит информация об окружающем мире, об организации, а именно о той ее части, за которую он отвечает.
Модель «точности» рассматривается в качестве практической технологии неформальной обработки и анализа информации. Эта технология способствует переводу теории управления в практические целесообразные действия, модели поведения, которые можно быстро освоить, а затем использовать для повышения эффективности управленческой деятельности, рассматривая возможность управления информацией как наиболее сильную детерминанту успеха субъекта управления.
Согласно модели «точности» информационный поток, поступающий к сотруднику, является эффективным и квалифицированным, если он отвечает следующим условиям:
«сотруднику необходимо знать определенную информацию»;
«сотруднику необходимо не знать определенную информацию».
Обычно информационная сеть содержит все или почти все необходимое для получения информации. Но эта информация разбросана по всей «трясине» не имеющей отношения к делу информации или того, что «нужно не знать». В результате этого огромное количество ресурсов растрачивается не в том направлении, что приводит к недоразумениям из-за неспособности управляющего четко и эффективно инструктировать и направлять свою организацию. Для реализации целей государственному служащему необходимо связать сами цели и их формулировки с восприятием и пониманием индивидов, реализующих их по инструкции, а для самого государственного служащего (в результате обратной связи с объектом управления) критерием оценки его деятельности служат степень выживаемости и степень развития руководимой им организации или подразделения.
Модель «точности» — набор коммуникационных устойчивых элементов (или фрагментов) поведения, которые ведут к информации более высокого уровня — конкретной информации, связанной с восприятием ее остальными членами организации.
В модели «точности» различают три вида информации: техническую (схемы, планы, проекты), инструкции (правила, последовательность операций), сенсорную (вижу, слышу, чувствую). При этом ответственность каждого сотрудника соответствует информационному потоку, получаемому им. Как правило, субъект управления отвечает за результаты, не располагая сенсорной или технической информацией в полной мере. Хотя, конечно, управляющий может практиковать использование и сенсорной информации, например, посещая свои подразделения.
Технические информационные каналы несут как полезную, так и ненужную информацию — ту, которую «нужно не знать». Обычные информационные каналы управляющего — это встречи лицом к лицу, периодические письменные сообщения и т.п. Основным недостатком таких каналов является то, что они используют самый загрязненный код — язык. Без модели, предназначенной для контроля качества вербальной информации, эти информационные каналы могут быть неадекватны и могут служить источником грубых ошибок. Заметим, что информация не характеризует знания. Необходим опыт- сумма доступной сенсорной информации. Знания требуют второго шага — конструирования внутренних репрезентаций (или карт). Их обычно называют идеями, мыслями, предчувствиями, планами. До недавнего времени все внимание концентрировалось на внешних разделенных репрезентациях — картах, графиках, пятилетних планах и т.п. Люди добивались успеха интуитивно, без точного представления о том, как эффективно действовать, опираясь на существующие внешние разделенные репрезентации. Принципы организации мышления в создании эффективных разделенных репрезентаций невидимы, они создаются интуитивно на основе наблюдений за организацией внутренних репрезентаций. Таким образом, отсутствие принципов конструирования внутренних репрезентаций существенно ограничивает успех в создании внешних, что совершенно не учитывается в практике управления.
У каждого из нас несколько систем для создания внутренних представлений, для систематизации нашего опыта. При этом внутренние визуальные картины одного человека не могут непосредственно передаваться другому, в отличие от аудиальной системы, использующей язык. Имеется также опыт инсайта (озарения) с последующими трудностями вербального перевода картины. Весь процесс анализа, а также процесс принятия решений в системе управления, как правило, превращается в аудиальную систему (обсуждения, согласования, мнения, суждения и т.п.). Поэтому и для внутренних, и для внешних репрезентаций удобнее использовать аудиальную систему, избегая тем самым очень индивидуальные внутренние визуальные репрезентации. Тогда в слове, фразе, предложении интегрируется индивидуальный опыт восприятия объектов или явлений.
Иллюзия, что мы понимаем то, о чем говорит другой человек, использующий низкокачественную информацию, приводит к дорогостоящим ошибкам. Задача модели «точности» — контролировать качество вербальной информации и предложить технологию создания, рафинирования правил наших собственных репрезентаций и получения доступа к репрезентациям других.
Объем информации, на которую субъект управления обращает внимание, зависит от того, что он считает полезным. Полезность информации для субъекта управления определяется спецификой его деятельности. Эффективность деятельности субъекта управления зависит от богатства его внутренних репрезентаций, а его внутренние репрезентации обеспечивают доступ к его предыдущему опыту. Чем более полны, детализированы и организованы эти карты, тем больше вероятность того, что в них есть примеры оптимального решения задачи, решаемой в настоящем.
Процесс создания детализированных и расширенных внутренних карт модель «точности» представляет тремя фазами, которые в практике тесно переплетаются, это —
— извлечение информации;
— репрезентация информации;
— использование информации.
Данный процесс может использовать очень низкокачественный информационный вход и преобразовать выход до любого уровня качества. Техника задавания вопросов для извлечения информации более высокого уровня приближает к тому первоначальному опыту, на который ссылается информация более низкого уровня. Если полностью используется техника вопросов модели «точности», то можно получить информацию, равноценную представленной в первоначальном высококачественном описании. Главное достоинство модели «точности» в том, что она позволяет извлечь именно необходимую высококачественную информацию, избегая большого количества неуместных деталей, формируя так называемые фреймы (рамки), которые поддерживают и детерминируют полезный контекст.
Чтобы определить уместные сигналы и эффективно действовать, субъекту управления необходимо иметь набор технических инструментов языка, извлекающих точную информацию. Под точной информацией в модели «точности» понимают информацию, кодируемую языком, имеющую наиболее высокий уровень, уместный в используемом контексте. В своем полном варианте модель «точности» содержит два набора инструментов:
набор фреймов, определяющих или устанавливающих контекст или границы, в которых извлекается информация;
набор вопросов модели «точности», развивающих высококачественную информацию в контексте.
С помощью этих наборов инструментов решается следующая проблема: «настоящее состояние» не равно «желаемому состоянию». Точность обеспечивается высококачественным описанием настоящего и желаемого состояний, а решение задачи перехода от настоящего состояния к желаемому содержит четыре стадии:
определение различий;
исследование альтернатив (в том числе генерирование альтернатив);
обзор альтернатив;
выбор решения.
При этом важно понимать, что цели и стремления — это не желаемое состояние. Цели и стремления подобны новым карандашам, вынутым из коробки. Желаемое состояние — это хорошо заточенные карандаши, позволяющие нарисовать то, что хочет субъект управления.
Еще одним инструментом получения качественной информации является метамодель. Метамодель — это набор лингвистических средств, направленных на то, чтобы восстановить связь языка человека и того опыта, который он в этом языке представляет. Метамодель — модель воздействия языка в процессе коммуникации. Для восстановления связи между языком и опытом необходимо убедиться, что говорится то, что имеется в виду, и научиться более ясно понимать то, что имеют в виду другие и как помочь другим выразить то, что они сами имеют в виду.
Метамодель представляет собой серию вопросов, имеющих своей целью восполнить утраченную информацию, восстановить структуру и извлечь специфическую информацию, чтобы «придать смысл коммуникации». Метамодель может быть использована для сбора информации, выяснения значений, идентификации ограничений и обнаружения новых выборов. При ее использовании существует опасность собрать избыточную информацию, поэтому ее целесообразно использовать вместе с моделью «точности».
В ежедневной практике метамодель обеспечивает способ систематического сбора информации в случае, когда необходимо знать более точно то, что именно говорящие имеют в виду. Это — умение, весьма ценное для управляющего любого уровня. Такие инструменты являются полезными сами по себе, но могут быть также использованы в процессе применения других управленческих технологий и технологий принятия решений.
Новое мышление (или новая, третья, парадигма мышления), как уже отмечалось, имеет принципиально иной характер понимания действительности. Понимание реальности непосредственно совпадает с ее изменением и, одновременно, с изменением самих участвующих в диалоге как составляющей этой реальности. Изменение связей и отношений участников в процессе диалога и есть изменение организации. Таким образом, новая парадигма вовлекает субъект управления внутрь процесса управления и уделяет большое внимание языку, на котором ведется диалог.
В случаях, когда необходимо предвидеть будущее и с учетом этого принимать управленческие решения в ситуациях, закономерности развития которых не поддаются однозначной формализации из-за наличия большого числа неоднозначных взаимосвязей между элементами системного представления процессов, причем моделирование процессов может не успевать за их развитием, а само развитие зависит от принимаемых решений, особое значение приобретают экспертные методы. Экспертные методы позволяют определить характеристики некого объекта или какой-либо ситуации на основе анализа индивидуальных или коллективных суждений экспертов.
Эксперты строят свои суждения на основе накопленного ими опыта. Они предъявляются как разработки индивидуальных решений — результаты анализа проблемы, проведенного каждым экспертом отдельно, на основе определенной исходной информации, опыта, понимания проблемы, интуиции. Роль формальных методов не сводится только к получению обобщенных характеристик всей совокупности оценок экспертов (средней, дисперсии и т.п.). По данным множества индивидуальных экспертных решений разрабатываются обобщенные экспертные решения, получение которых не является полностью формализованной процедурой. Индивидуальные экспертные оценки (метод интервью, аналитические докладные записки, написание сценариев) предполагают независимую работу каждого из экспертов над решением поставленной проблемы. Окончательный вариант решения определяется в результате анализа экспертных данных непосредственно исследователем.
В методе интервью осуществляется работа в режиме «вопрос — ответ» по заранее составленной программе, в которой вопросы должны быть однозначно сформулированы, продуманы и логически взаимосвязаны. Вопросы, как правило, составляют два блока: оценка мотивов эксперта при обосновании решения (первый блок) и конструирование самого решения (второй блок).
Составление аналитических экспертных записок предполагает самостоятельный анализ экспертом ситуации. В процессе работы эксперт может использовать любую необходимую ему информацию. Результатом его работы является докладная записка с анализом ситуации или обоснованием возможных тенденций развития процессов, но может быть и сценарий, в основе которого лежит установление и описание логической последовательности ситуаций, рассматриваемых в динамике. Процесс построения сценария состоит из двух этапов: выявления тенденций процессов в последовательности временных периодов и определения необходимых управляющих воздействий в переломных точках для достижения целей развития.
Следовательно, сценарный подход целесообразно применять только для моделирования частично или полностью управляемых процессов. Разработкой сценариев может заниматься и группа экспертов.
Индивидуальные экспертные оценки получили достаточно широкое распространение при анкетировании населения для выявления спроса на различные товары и услуги и т.п.
Эти методы приобретают особенно важную роль в связи с получением муниципальными образованиями возможности использовать власть и экономические рычаги управления. В этих условиях общественное мнение становится значимым фактором, который необходимо учитывать при разработке управленческих решений, направленных на развитие территорий или отдельных предприятий.
В случае отрицательной реакции населения на проводимые мероприятия целью опросов может служить уже не столько выявление общественного мнения относительно целесообразности того или иного решения, сколько определение направления мероприятий, осуществление которых может изменить общественное мнение в позитивную сторону.
В случае принятия решения на основе анализа сложных процессов при наличии минимума необходимой информации в условиях неоднозначного взаимодействия качественно разнородных факторов обычно применяются коллективные экспертные методы.
Одним из методов групповой оценки прогнозного решения является метод Дельфи. Схема проведения экспертизы по методу Дельфи состоит в следующем.
1. На 1-м туре эксперты дают ответы на поставленные вопросы, как правило, без аргументации.
2. Ответы обрабатываются, определяются их статистические характеристики.
3. Результаты обработки сообщаются экспертам.
4. На 2-м туре эксперты объясняют, почему они изменили или не изменили своего мнения.
5. С сохранением анонимности данные обработки результатов 2-го тура опроса и аргументации ответов сообщаются экспертам перед проведением 3-го тура.
6. И так далее. Последующие туры проводятся по схеме, изложенной в п. 1—5, до сближения мнений всех экспертов либо до образования двух (или более) групп с существенно различающимися мнениями.
В первом случае достигнутый результат со значительной степенью обоснованности может быть рассмотрен в качестве прогнозного решения, во втором необходимо продолжить исследование проблем развития объекта с учетом выдвигаемой различными группами экспертов аргументации.
В настоящее время сложилась следующая ситуация в управлении социальными процессами. Есть специалисты по теории управления и анализу информации, есть специалисты с большим управленческим опытом работы, но они, если и не говорят на «разных» языках, то часто не предполагают о потенциальных возможностях друг друга. Так, исследователи и консультанты не совсем представляют, как получить прямой «доступ» к опыту и интуиции практиков, а практические работники (государственные служащие, например) находятся в положении тех, кто «не знает, что не знает», так как даже на содержательном уровне они, как правило, не информированы о возможностях современных формальных аналитических подходов и методов. В связи с этим в органах государственной власти возникает потребность в специалистах по управлению для организации на профессиональном уровне коммуникаций между управленцами-практиками, с одной стороны, и специалистами-консультантами по управлению, с другой. Предполагается, что такой специалист должен быть знаком с существующими методами анализа информации (формальными и неформальными) и должен уметь на основе самых современных технологий организовывать обсуждение и принятие решений. Следовательно, он организовывает язык общения субъекта управления с консультантами и экспертами. Этот специалист должен обеспечить тот синтаксис процесса, который сгенерирует «карту» будущего и наиболее эффективным образом приведет к принятию решений на основе использования как традиционных и нетрадиционных методов формального анализа, так и современных коммуникационных подходов. И этот специалист — аналитик в «новом» мышлении и новом понимании его роли, энергично организующий «решение неупорядоченных проблем плохой структуры реального мира». Актуализируя руководство своей организацией (возможно, привлекая и сторонних специалистов) для генерации «карты» будущего и «порождающего» мышления, тем самым он способствует реализации «прагматической функции самоорганизации», синтаксис которой соответствует проводимым изменениям в России, ориентируя тем самым процесс управления на его экологичность и обеспечивая ее.
Контрольные вопросы
1. Раскройте содержание информационно-аналитической деятельности.
2. Какие существуют формальные подходы к агрегированию данных?
3. В каких ситуациях целесообразно применять экспертные методы
анализа и в чем их суть?
4. В каких ситуациях целесообразно применять модель «точности» и
метамодель?
Литература
Высоцкая Н.В. Методология многомерного статистического анализа
социально-экономического развития региона: Учебное пособие к курсу
«Региональная аналитика». — Новосибирск, 1996.
Дубров A.M., Мхитарян B.C., Трошин Л.И. Многомерные статистические
методы. — М., 1998.
Миркин Б.Г. Группировки в социально-экономических исследованиях. —
М., 1985.
О’Коннор Дж., Сеймор Дж. Введение в нейролингвистическое
программирование. — Челябинск, 1997.
Тихомиров Н.П., Попов В.А. Методы социально-экономического
прогнозирования. — М., 1992.
§ 5. Оценка эффективности государственных управленческих решений
Лучшее — мера.
Клеобул
Ничего слишком!
Солон
Никакой закон не должен быть
изменен, никакой обычай
уничтожен без какой-нибудь
специальной причины.
Бентам Иеремия
Эффективность управления — оценка эффективности государственного управленческого решения: техническая, экономическая — типы оценок государственного управления — оценочные исследования: научные, традиционные — бизнес-моделирование в государственном управлении — система качества в органах государственной власти
Задачей управления является выработка таких управленческих воздействий, при которых состояние объекта управления приемлемо с точки зрения критериев эффективности деятельности (т.е. множество текущих значений показателей эффективности S принадлежит множеству их желаемых состояний S*) (см. рис. 21).
Эффективность управления — один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:
не всегда выражается прибылью;
приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат;
может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п.
Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.
Рис. 21. Схема оценки эффективности управления
К — множество показателей эффективности,
U — управляющее воздействие,
S — множество текущих значений показателей эффективности,
S* — множество желаемых состояний показателей эффективности.
Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные.
Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность — соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий.
На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления:
оценка процесса выполнения;
оценка результатов;
оценка последствий;
оценка экономической эффективности.
Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить:
управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора;
проводимую государственными структурами политику;
реализацию государственных программ;
последствия проводимой политики и реализации государственных программ.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.
Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований.
Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы.
Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы:
социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);
наблюдения (открытые и скрытые);
экспертные оценки;
моделирование;
формирование контрольных групп;
проведение экспериментов и др.
Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.
Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.
Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления — «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно «прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.
Бизнес-моделирование в государственном управлении так же, как бизнес-моделирование в других сферах деятельности, включает в себя три этапа (рис. 22):
1) организационное моделирование;
2) моделирование бизнес-процессов;
3) количественное моделирование.
Первый этап состоит из функциональной и структурной модели органа государственного управления. Функциональная модель отвечает на вопрос: что?, или какие функции реализует орган государственной власти, а структурная — на вопрос кто?, или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена в документах трех видов: «Положение об организационной структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных инструкциях».
На втором этапе функциональная модель трансформируется в процессную модель: отдельные функции представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы: что, кому, когда?, тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий на определенной должности). Система из процессной и ролевой моделей представляет собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: что, кто, кому, когда?
На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они допускают такое представление. Количественная модель бизнес-процессов отвечает на вопрос: сколько?
Рис. 22. Этапы бизнес-моделирования
Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих решений дает возможность ее автоматизации на основе поддержки современными компьютерными программами. Возможен также «бумажный вариант» бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат.
Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их.
Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти — совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п.
Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В России оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений во все органы государственной власти на всех уровнях.
Контрольные вопросы
1. Что понимают под оценкой эффективности государственного
управленческого решения?
2. С помощью каких показателей определяется эффективность
государственного решения?
3. Какие существуют типы, формы и методы оценки эффективности
государственного управления?
4. Что понимают под бизнес-моделированием в государственном
управлении?
Литература
Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в
государственное управление. Кн. 2. — М., 1998.
Семь нот менеджмента. — М., 1998.
Современное управление: Энциклопедический справочник. Том второй.
— М., 1997.
Эффективность государственного управления. — М., 1998.
|
