Актуальность темы
Скачать 163.88 Kb.
|
| Введение Введение Актуальность темы Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства. Российский опыт последних лет свидетельствует, что в сфере управления расходами, как на федеральном, так и на субфедеральном и муниципальном уровнях, существуют определенные сложности. Повышение эффективности расходов до сих пор рассматривалось только с точки зрения экономии бюджетных средств и ужесточения финансового контроля. Бюджеты всех уровней являются инерционными, фактически отражают признанную неэффективной систему финансирования сети государственных учреждений, обеспечения социальных обязательств. Управление расходами остается чрезмерно централизованным, что сказывается на гибкости принятия бюджетных решений. Предметом рассмотрения на всех уровнях принятия решений о направлениях расходования бюджетных средств являются в большинстве случаев экономические статьи затрат, при том, что 177 статьей Бюджетного кодекса устанавливается требование выделения финансирования в разрезе государственных и муниципальных услуг. Стоит заметить, что до сих пор не существует однозначного толкования понятия услуги, оказываемой государством. Концепция реформирования бюджетного процесса в России1, в основу которой были положены принципы изменения бюджетного планирования, лишь отчасти создала предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов. Процедуры обоснования объема запрашиваемых ассигнований с точки зрения достижения целей и социально-экономических результатов 1 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» фактически не стали основными при принятии решений по расходам. Согласно теоретическим исследованиям и международному опыту именно эти составляющие являются ключевыми при построении системы, обеспечивающей эффективность использования бюджетных средств. Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений. Все это подтверждает актуальность настоящего исследования. Цели и задачи исследования Целью исследования является разработка методологических положений и методических предложений по повышению эффективности бюджетных расходов. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) Разработать теоретические рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов; 2) Сформулировать принципы повышения эффективности бюджетных расходов; 3) Проанализировать основные мировые тенденции реформирования системы управления государственными расходами; 4) Оценить современное состояние управления расходами бюджетов всех уровней в Российской Федерации; 5) Разработать методические рекомендации по оценке эффективности расходов и на примере субъекта РФ, сформулировать необходимые условия для их применения; 6) Сформулировать предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на этапе планирования расходов в соответствии с принципами управления эффективностью расходов на примере субфедерального бюджета. Объект и предмет исследования Объектом исследования являются взаимоотношения участников бюджетного процесса при формировании расходной части бюджетов всех уровней власти. Предметом исследования являются процедуры планирования расходов бюджета, финансирования, оценки и контроля эффективности расходов, механизмы повышения эффективности использования бюджетных средств. Теоретическая и информационная база исследования Основой работы служат работы российских и зарубежных авторов по теории общественного выбора и общественных финансов, теории бюрократии, неоинституциональной теории, концепции нового государственного управления. Автором использовались нормативно-правовые акты федеральных и субфедеральных органов власти РФ, публикации в периодических изданиях, документы органов власти исследуемых стран. Также значительную базу исследования составляют документы международных и российских организаций, занимающихся проблемами управления государственными расходами, таких как Центр фискальной политики, Всемирный Банк, Международный валютный фонд, Организация Экономического Сотрудничества и Развития. Кроме этого в работе использовались результаты научно-исследовательских работ, полученных автором в рамках проектов, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказам Министерства экономического развития и торговли РФ, Счетной палаты РФ, Министерства образования РФ, Администрации Пермской области. Степень разработанности темы Проблемам определения оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящено значительное количество научных работ и положений теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р.Масгрейв и П.Масгрейв, Дж.Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды». А.Вильдавски, Ч.Линдблум, О.Дэвис, М.Демпстер, П.Натчез и И.Бапп, являясь критиками анализа «затраты-выгоды», предложили теоретические подходы к анализу бюджетного процесса, уделив основное внимание исследованию бюджетных процедур относительно небольшой части расходов (модель «инкрементального» бюджета). Проблемы роста расходов и принятия бюджетных решений бюрократией исследовались в работах В.Нисканена, А.Доунса, Б.Петерса, Г.Миллера, Т.Мое. Институциональные аспекты эффективности бюджетных расходов рассматриваются в работах Т.Эггертсона, П.Милгрома и Дж.Робертса (теория организации и контрактов), А.Алчиана и Г.Демсеца (стимулирующие контракты), А.Алесины, П.Перотти, Д.Потерба, Д.Альты, Р.Лоури (виды регламентации бюджетных процедур с точки зрения влияния на различные аспекты эффективности расходов). Эффективность бюджетных расходов в рамках концепции нового государственного управления и системы управления общественными расходами рассматриваются в работах А.Шика, А.Премчанда, Е.Кампоса, С.Прадхана, Р.Аллана и Д.Томасси. Российские исследования эффективности расходов до сих пор не носили комплексного характера и представляли собой работы по исследованию проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, предложений по локальным изменениям. Наибольший интерес представляют работы В.В.Новожилова, Л.Якобсона, М.Афанасьева, А.Бабича, Л.Павловой А.Шаститко, Е.Бушмина, а также коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшая школа экономики, Института экономики переходного периода. Научная новизна исследования. Основные результаты работы, обладающие научной новизной, состоят в следующем: - Определены требования к макроэкономическим и организационно-экономическим условиям повышения эффективности бюджетных расходов. К ним относятся: обеспечение сбалансированности бюджета, удлинение горизонта бюджетного планирования, учет приоритетов государственной политики при распределении расходов, расширение финансовых полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, наличие стимулов для государственных служащих и органов исполнительной власти к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а также включение обратной связи в процесс принятия решений. Проведена оценка наличия перечисленных требований в процедурах бюджетного планирования, финансирования и контроля расходов в России. - Предложено авторское определение бюджетной услуги и разработаны методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов на основе показателей результативности оказания бюджетных услуг. - Сформулировано необходимое условие эффективного планирования деятельности и бюджетирования органов исполнительной власти и государственных учреждений: наличие предметной, достоверной и востребованной участниками процесса планирования информации о результатах расходов. Система мониторинга информации о результатах расходов должна быть специализированной, прозрачной, встроенной в бюджетный процесс, соответствовать потребностям государственных органов и учреждений. В том числе должны быть определены организации и должностные лица, ответственные за проведение оценки эффективности расходов, и предусмотрены ассигнования на функционирование системы мониторинга и оценки эффективности расходов. - Разработаны предложения по изменению процедур бюджетного планирования на уровне субъекта РФ. Предметом планирования и согласования расходов бюджета должны стать: цели и результаты предоставления бюджетных услуг, их соответствие формализованным приоритетам регионального развития, целевые значения показателей результатов и необходимый для их достижения объем бюджетных ассигнований. Необходимо регулярно проводить оценку эффективности расходов и обеспечить учет ее результатов при планировании бюджетных расходов. На каждом уровне согласования объемов и структуры расходов должны быть внедрены элементы конкурсности распределения ассигнований между органами власти, бюджетными учреждениями. - Разработаны предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на уровне субъекта РФ в целях обеспечения организационно-экономических условий оптимизации расходов субфедерального бюджета. Рекомендуется создание структурного подразделения, отвечающего за стратегическое планирование, и создание коллегиального органа - площадки согласования интересов участников бюджетного процесса на этапе планирования расходов. Для каждого органа исполнительной власти необходимо установить ответственность за достижение результатов и обеспечить соответствующие полномочия по планированию структуры затрат на оказание бюджетных услуг в пределах утвержденных объемов финансирования. Практическая значимость исследования Результаты исследования могут быть использованы при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней, как в разрезе бюджетных услуг, так и в разрезе организационных единиц, ответственных за предоставление услуг. Предложения по изменению бюджетных процедур могут быть использованы при проведении реформы бюджетного процесса, в частности при внедрении «управления по результатам», оптимизации распределения полномочий между участниками бюджетного процесса, смещении акцента контроля с целевого на эффективное использование бюджетных средств. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов по государственному и муниципальному управлению, государственным и муниципальным финансам. Апробация и внедрение результатов исследования Положения диссертации использовались в работе правительственной Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов при обсуждении Докладов об ожидаемых результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2004-2006 гг.; обсуждались в рамках научных конференций, проводимых Государственным университетом - Высшей школой экономики по вопросам реформирования государственной гражданской службы, а также научных конференций «Ломоносовские чтения — 2003», «Ломоносовские чтения — 2004», «Стратегия выбора, выбор стратегии», проходивших на экономическом факультете МГУ. Предложения по изменению процедур бюджетного планирования использовались в ряде научно-исследовательских работ, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ, среди которых: «Разработка методики планирования бюджетов государственных органов на основе оценки стоимости их функций, включая ее апробацию в Министерстве», «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих» в рамках Программы реформирования государственной службы в РФ в 2003-2005 гг. Предложения по формулированию бюджетных услуг, формированию перечня показателей результативности и индикаторов эффективности бюджетных расходов, изменению процедур бюджетного планирования были использованы при подготовке Методики определения эффективности оказания бюджетных услуг в Пермской области. Методика была утверждена указом Губернатора Пермской области. Публикации По теме диссертации было подготовлено 4 публикации общим объемом 6,4 п.л. из них автором написаны 3,1 п.л. Логика и структура диссертации Введение 1. Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности расходов государственного бюджета 1.1 Причины неэффективности бюджетных расходов 1.2. Предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов 2. Анализ практики управления расходами бюджета и способов повышения их эффективности. 2.1 Мировые тенденции повышения эффективности бюджетных расходов 2.2 Основные тенденции в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в России 3. Направления совершенствования управления расходами в России 3.1 Бюджетная услуга как объект оценки эффективности бюджетных расходов 3.2 Методические рекомендации по определению эффективности расходов бюджета на основе показателей результативности 3.3 Предложения по расширению системы статистической и ведомственной информации для оценки эффективности бюджетных расходов 3.4 Распределение полномочий и ответственности в бюджетном процессе при переходе на результативные принципы 10 управления расходами Выводы и предложения Библиография Приложения Во введении обосновывается актуальность, цели и структура диссертации по проблеме оптимизации бюджетных расходов. В первой главе обобщаются модели бюджетного планирования, подходы к формированию системы оценки эффективности расходов и определению основных инструментов оптимизации расходов, предлагаемые теорией общественных финансов, неоинституциональной теорией, а также теоретическими наработками в рамках концепции нового государственного управления. Сформулированы основные макроэкономические и организационно-экономические условия повышения эффективности расходов. Во второй главе обобщается международный и отечественный опыт управления расходами, определения эффективности использования бюджетных средств, а также излагаются основные практические результаты современных реформ систем управления расходами. Проведен анализ нормативно-правовых и методических документов, используемых в России при определении объема и структуры бюджетных расходов органов исполнительной власти, бюджетных учреждений. Выделены недостатки системы управления расходами бюджетов всех уровней. Дана оценка мероприятиям, осуществляемым на федеральном уровне в рамках реформы бюджетного процесса. В третьей главе излагаются предложения по реформированию системы управления расходами с учетом проводимой в России реформы бюджетного процесса. Приводятся методические рекомендации по оценке эффективности расходов на оказание бюджетных услуг, разработаны предложения по сбору необходимой статистической и иной информации, необходимой для оценки эффективности. Сформулированы предложения по изменению процедур бюджетного планирования для субъекта РФ в 11 соответствии с макроэкономическими и организационно-экономическими условиями оптимизации расходов. Выводы и предложения суммируют результаты исследования и формулируют резюме автора. Общий объем работы (исключая рисунки, список литературы и приложения) составляет 143 страницы. 12 1 Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности расходов государственного бюджета 1.1 Причины неэффективности бюджетных расходов Проблема определения оптимального объема и структуры расходов бюджета является одной из наиболее обсуждаемых в теории и практике государственного управления. Эффективность расходов во многом определяется качеством государственного управления. Именно поэтому в большинстве развитых стран, которые в 50-60-х годах столкнулись с необходимостью поиска ресурсов для выполнения постоянно растущих социальных обязательств в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, реформы государственного управления во многом были связаны с перестройкой в первую очередь системы управления государственными расходами. Повышение эффективности бюджетных расходов становится одной из важнейших задач правительств западных стран. Именно в это время появляется наибольший объем научных публикаций, активно ведется дискуссия относительно причин неэффективности расходов, формируется ряд предложений относительно механизмов повышения эффективности финансовых ресурсов государства, принятия эффективных бюджетных решений. В России активные диспуты на тему оптимального объема и структуры расходов начали проводиться лишь недавно. Именно поэтому существует достаточно небольшое количество публикаций, а тем более конкретных практических рекомендаций посвященных этому вопросу. Тем не менее, основной целью начатой в 2004 году реформы бюджетного процесса, провозглашается повышение эффективности расходов бюджетов всех уровней власти, что требует специального анализа теории данного вопроса, практического опыта решения проблемы оптимизации расходов и выработки рекомендаций. 13 Для целей анализа необходимо определить, что такое эффективность бюджетных расходов, какие существуют причины принятия неэффективных бюджетных решений, а также рассмотреть современные подходы к решению проблем повышения эффективности расходов государственного бюджета. Эффективность часто понимается как производственная функция, описывающая зависимость затрат и выпуска или достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости [46]. С точки зрения Саймона, Смитбурга и Томсона «эффективность можно определить как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора» [43]. Ф. Шамхалов различает техническую (управленческую) (efficiency) и экономическую (effectivness) эффективность управления. Под первой предполагается достижение поставленных целей, вторая оценивается с точки зрения отношения произведенных затрат к результатам [48]. Такие определения предполагают, что цели (результаты) и затраты четко определяются и измеряются, а методы достижения этих целей стандартны и не меняются во времени, внешняя среда стабильна, что не применимо к государственному сектору. В данных определениях также не учитывается поведенческий (человеческий) фактор, который рассматривался в качестве основного у приверженцев «школы человеческих отношений». Кибернетический и синергетический подходы к эффективности управления отстаивали идею определения эффективности не через анализ затраченных ресурсов, а посредством качественного исследования распределения управленческого воздействия с включением механизмов положительной обратной связи [28]. Бюджетный кодекс РФ дает однозначное определение понятия эффективности расходов как «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего 14 результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственных органов власти и органов власти местного самоуправления. Таким образом, эффективность расходов определяется тем, в какой степени расходы бюджета способствуют решению задач государства в условиях необходимости производства определенного уровня общественных благ (товаров), наличия несовершенной конкуренции, неполноты рынков, негативных и позитивных внешних эффектов, несовершенства информации, необходимости перераспределения ресурсов для обеспечения социальной справедливости [46]. С другой стороны, эффективность расходов определяется наличием эффективного уровня изъятия ресурсов из экономики, то есть, ожиданиями, что ресурсы, изымаемые из частного сектора и используемые в государственном секторе, должны приносить больший результат (выгоду), чем они приносили бы при использовании в частном секторе [84]. Таким образом, при выборе оптимального бюджета существует проблема балансировки категорий «равенство» (или «справедливость») и «эффективность». При этом не существует однозначного решения по устранению данного конфликта, так как понятие справедливости и равенства в различных обществах неодинаково [53]. Соответственно, техническое определение оптимального размера бюджета, а, следовательно, и оптимального уровня расходов с точки зрения баланса «справедливости» и «эффективности» невозможно. А по мнению П.Милгрома и Д.Робертса «задача вычисления эффективного распределения ресурсов для современной экономики явно выходит за рамки осуществимого» [34]. Для целей исследования можно выделить несколько проблем, предопределяющих неэффективность расходов государственного бюджета. 1) Выбор объема, направлений и структуры бюджетных расходов является результатом политического выбора и поведения бюрократии. 15 Выделение экономической составляющей в оценке государственных расходов значительно затруднено, поскольку политические решения о размере и направлениях расходов превалируют над соображениями экономического характера [26]. Политики главным образом определяют политические приоритеты, создают рамочные правила деятельности для чиновников, определяют общие правила бюджетного процесса, объем ассигнований, а также контролируют, в какой степени данные правила соблюдаются. Согласно теории максимизации голосов избирателей А.Доунса (Downs) партии и политики стремятся брать на себя исполнение государственных задач «до тех пор, пока достигнутый за счет последней израсходованной денежной единицы прирост голосов избирателей не окажется равным потере голосов, вызванной последней денежной единицей, изъятой из государственных расходов» [67]. Наличие асимметрии информации, сложности измерения выгод и затрат в общественном секторе, проблемы «безбилетника», фискальной иллюзии (Бьюкенен), давления групп интересов ограничивает возможность принятия Парето-оптимальных бюджетных решений со стороны политиков и партий. Основная же, наиболее важная часть решений относительно направлений и структуры расходов, управления ресурсами принимается государственными служащими. Зачастую масштабность бюджетных решений, принимаемых государственными служащими, намного превосходит те, которые принимаются политиками. Государственные служащие оказывают значительное влияние на решения политиков, так как в большей степени осведомлены о состоянии дел в конкретной курируемой ими сфере [54]. В традиционной бюрократической системе деятельность чиновников связана с выполнением регламентированных процедур. Соблюдение процедур является основным параметром оценки со стороны руководства и вышестоящих органов власти с целью применения тех или иных инструментов поощрения либо наказания. В подобной ситуации 16 невозможно оценить, в какой степени соблюдение процедур влияет на качество услуг для потребителей. Характерные черты бюрократических систем управления и особенности поведения бюрократии при наличии асимметрии информации были сформулированы В. Нисканеном (Niskanen W.A.) в гипотезе, что государственные служащие стремятся увеличить размер организации, величину бюджетных ассигнований, поскольку это: • обеспечивая больше работы для чиновников, улучшает перспективы их служебной карьеры; • увеличивая спрос на услуги бюрократов, также создает благоприятную карьерную ситуацию; • повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; • дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также использования их в собственных целях [37]. В системе, где контроль сосредоточен на соблюдении процедур (что уменьшает гибкость поведения), меньшее внимание уделяется эффективности этих процедур, а также эффективности использования ресурсов. Кроме этого, регламентировать абсолютно все шаги государственного служащего и определить алгоритм его поведения - задача сложная и выполнимая только до определенной степени. Регламентация требует адекватной системы контроля соблюдения регламентов, а значит -увеличения издержек контроля. Таким образом, особенности поведения бюрократии могут быть причиной Парето-неэффективного распределения бюджетных средств. 2) Неэффективность расходов зачастую является результатом недостаточности инструментария для принятия лучших решений об объеме и структуре расходов. Базовым инструментом принятия решений об оптимальном объеме и структуре бюджетных расходов является анализ «затраты-выгоды» (cost- 17 Список литературы |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Темы рефератов по возрастной психологии для студентов 1 курса спецотделения Введение: смысл введение- в чем актуальность темы (соц запрос, научная актуальность- решение проблемы позволяет уточнить механизмы... |  | Реферат на тему: «Многоликая мандолина» Актуальность темы. В настоящее время проблемы сохранения, развития и возрождения традиционной народной культуры приобретают все большую... |
| Актуальность работы Выбор темы исследования и актуальность работы... «Речевой этикет» разработана на основе авторской программы по русскому языку для общеобразовательных учреждений. 5-11 классы: (автор-составитель... | | Актуальность выбранной темы доклада вызвана тем, что работа по методу... Актуальность выбранной темы доклада вызвана тем, что работа по методу учебных проектов помогает реализации Федеральных государственных... |
| «Моя родословная» На уроках окружающего мира я столкнулась с проблемой: дети не знают своего генеалогического дерева. Актуальность данной темы не вызывает... | | Исследования (основные критерии) Актуальность темы, недостаточность ее изученности и важность в практическом отношении |
| 1 Актуальность темы Сравнительный анализ типовых подходов к реализации образовательных электронных ресурсов. 8 | | 1. рефераты должны быть представлены не позднее объявленного срока Реферат состоит из введения, основной части, заключения. Во введении, автор должен раскрыть актуальность темы, состояние или историю... |
| Список используемых источников 43 Актуальность темы настоящего исследования определяется следующими теоретическими положениями | | 2 актуальность темы Тема и номер урока: «Техника безопасности на уроке химии», урок №1 в практикуме 1 |
| Введение Актуальность выбранной темы Фгбоу впо «Казанский национальный исследовательский технический университет им. А. Н. Туполева – каи» | | Знаменитые геодезисты Введение — излагается цель и задачи работы, обоснование выбора темы и её актуальность. Объём: 1 страница |
| Реферат по курсу “основы идеологии белорусского государства” тема: «введите название темы» Актуальность работы – несколько предложений о значимости и важности выбранной вами темы в современной соответствующей дисциплине,... | | Темы вашего учебного проекта В данном проекте обозначена актуальность использования прикладных программ для персональных компьютеров |
| Пояснительная записка. Актуальность темы Здоровьесберегающие технологии на уроках по физической культуре на основе реализации личностно-ориентированного подхода | | 3 решение задач и оценка полученных результатов Актуальность выбранной темы увидеть за словом число, за сюжетом формулу и связать математику и поэзию |
