Проблемы налогового регулирования государственно-частного партнерства в инновационной сфере
Скачать 167.2 Kb.
|
| ПРОБЛЕМЫ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ИННОВАЦИОННОЙ СФЕРЕ <*> Ю.А. КРОХИНА -------------------------------- <*> Krokhina Yu.A. Problems of tax regulation of state-private partnership in innovational sphere. Крохина Юлия Александровна, исполняющая обязанности директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор. Статья посвящена правовым проблемам, препятствующим более эффективному использованию интеллектуального потенциала государственного сектора науки. Проанализированы нормы законодательства о налогах и сборах, сдерживающие инновационную деятельность научных и образовательных учреждений. Сформулированы предложения по совершенствованию налогового регулирования государственно-частного партнерства в инновационной сфере. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, налоговое регулирование, научные и образовательные учреждения. The article is devoted to legal problems that hinder a more effective use of intellectual potential of the state sector of science. Analyzed the norms of the legislation on taxes and tax collections, constraining innovation activity of scientific and educational institutions. Proposals on improvement of the tax regulation of public-private partnership in the innovation sphere. Key words: public-private partnership, tax regulation, scientific and educational institutions. За последние годы государством создан ряд предпосылок развития государственно-частного партнерства в экономике. Усиливается обратная связь бизнеса и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций. Функционирует совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, созданы различные экспертные советы при отраслевых министерствах и ведомствах, учреждены экспертные советы в Государственной Думе. На сегодняшний день в Совете Федерации представлены бизнес-организации, Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, "Деловая Россия", "Опора России", действует трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Взаимодействие государства и негосударственных структур необходимо. Однако до сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в каких организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на государственно-частное партнерство как на форму привлечения денежных средств, с одной стороны, государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач. Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о государственно-частном партнерстве, а наибольшее количество норм, касающихся взаимоотношений власти и бизнеса, находятся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Понимание видов государственного партнерства в подзаконных правовых актах различное. Одни определяют под этим только концессионные взаимоотношения, другие - взаимоотношения, возникающие при реализации ФЦП, третьи - при строительстве или создании объектов за счет средств инвестиционного фонда РФ и т.д. Большим риском для бизнес-структур является то обстоятельство, что стороны данного партнерства не во всем обладают равнозначным правовым статусом. В правовых актах не всегда можно найти ответ на вопрос, какова специфика отношений между органами государственной и муниципальной власти и организациями различной подчиненности, что создает определенные трудности. Основные проблемы, существующие в сфере государственно-частного партнерства, заключаются в невозможности принятия на себя обязательств органами государственного, муниципального управления в рамках соответствующих контрактов за пределами того, что у них на сегодняшний день определяется лимитом бюджетных средств, а также дорогостоящее выполнение начальных условий контрактов и др. На законодательном уровне не установлен перечень гарантий для субъектов государственно-частного партнерства, в первую очередь для частного сектора экономики, малого бизнеса. Проблема государственно-частного партнерства напрямую связана и с бюджетным законодательством, с гарантией и защитой капиталовложений, произведенных обеими сторонами партнерства, несением финансовых рисков и распределением расходов. Существует также проблема законодательного обеспечения для частного сектора возможности гибко оперировать выделенными средствами, в т.ч. для их увеличения в результате коммерческой деятельности. Правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации недостаточно привлекательно для иностранных инвестиций; в законодательстве отношения в заключаемых договорах не соответствуют общему принципу достижения баланса публичных и частных интересов; соглашения, заключаемые между органами власти, органом управления особых экономических зон, с одной стороны, и субъектами гражданского права - с другой, не носят характер международного контракта; порядок заключения соглашений о государственно-частном партнерстве не соответствует унифицированным правилам, разработанным для концессуальных соглашений; создается потенциальная угроза применения международно-правовых гарантий защиты прав иностранных инвесторов вопреки воле участников государственно-частного партнерства. Одной из наиболее актуальных проблем в сфере законодательного регулирования государственно-частного партнерства является вопрос налогообложения доходов от размещения временно свободных средств государственных корпораций. При этом одним из основных вопросов, имеющих приоритетное значение для выработки конструктивного подхода к разрешению данной проблемы, является проблема квалификации денежных средств, размещаемых государственной корпорацией для целей налогообложения налогом на прибыль организаций в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации. Вопрос о проблеме налогообложения доходов госкорпораций от размещения свободных средств может быть разрешен только путем включения в действующий НК РФ соответствующей прямой нормы об исключении из налогообложения сумм доходов, полученных от временного размещения свободных денежных средств государственных корпораций. Учитывая сложность и актуальность данной проблемы, представляется обоснованным осуществить такое закрепление путем включения в состав главы 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" отдельной статьи, регулирующей налогообложение доходов государственных корпораций от размещения свободных средств. В целом основными причинами, сдерживающими развитие в Российской Федерации государственно-частного партнерства, являются следующие: - отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государством и бизнесом является существенным препятствием, требует тщательного изучения опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства, а также выработки подходов к решению этой проблемы; - отсутствует стратегия поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства; - несовершенство российского законодательства, в т.ч.: а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством; б) договоры и соглашения о партнерстве органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т.д.) законодательством не предусмотрены; в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера; г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств. Очередной попыткой в направлении активизации инновационной деятельности вузов и НИИ стало принятие Федерального закона от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" (далее - Закон N 217-ФЗ). Закон N 217-ФЗ допускает внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого хозяйственного общества денежных средств, оборудования и иного имущества, находящихся в оперативном управлении бюджетного научного или образовательного учреждения, в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ. В связи с вышеизложенным следует отметить, что в ГК РФ (ст. 298) на этот счет имеется норма противоположного толка: частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на его приобретение. Кроме того, бюджетное законодательство России содержит прямые запреты передачи денежных средств создаваемым хозяйственным обществам. Таким образом, законодательство блокирует создание хозяйственных обществ с участием бюджетных учреждений на условиях взаимного вложения денежных средств в инновационные проекты. К сожалению, указанный Закон не содержит каких-либо конкретных льгот для участников инновационной деятельности в сфере науки и образования, не просматривается их материальная заинтересованность в этом процессе, что также не способствует активному применению его положений на практике. Не менее важным вопросом, обусловленным неравным правовым положением коммерческих и бюджетных учреждений и влияющим на взаимодействие бизнеса и государства в инновационной деятельности, является использование прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные в рамках таких проектов. Внедрять новые технологии в реальную экономику предприятий и организаций, в т.ч. за рубежом, на легальной основе, равно как и защищать нарушенные права на них, возможно только после закрепления этих прав и их последующей правовой охраны. Бизнес должен быть уверен, что получит свою долю собственности на созданный им совместно с государством интеллектуальный продукт. К сожалению, в настоящее время российское законодательство такой уверенности не дает. Россия идет по уникальному, особенному пути в сфере регулирования интеллектуальной собственности. Эта уникальность состоит прежде всего в том, что в развитых странах законы, особенно в сфере гражданских правоотношений, принимаются для регулирования и закрепления наиболее устоявшихся общественных отношений в той или иной сфере. В России же в первой половине 1990-х гг. сначала принимались законы в сфере интеллектуальной деятельности, а потом под влиянием этих законов формировалась практика. Указанное новое законодательство было признано международными экспертами одним из лучших в данной области в мире. Однако для России указанные нормы были во многом революционными. Это привело к тому, что новые, передовые для своего времени законодательные установления практически не применялись на практике. В настоящее время, когда все действующие законы в сфере регулирования интеллектуальной собственности отменяются и вводятся принципиально новые правила, а сколь-либо серьезного их изучения ни в правоохранительных, ни в контрольных, ни в судебных органах не проводилось, можно прогнозировать, что это приведет к провалу на длительный срок в правоприменении, поскольку потребует многочисленных временных, финансовых затрат в осмыслении и изучении нового комплексного закона, разрешении новых многочисленных правовых коллизий, созданных с принятием новых правовых норм. Приведем только несколько примеров. Так, в ряде статей Гражданского кодекса РФ (ст. ст. 1298, 1373, 1432, 1464, 1471, 1544) установлено следующее правило: права на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет бюджетных средств, в основном по государственному или муниципальному контракту, закрепляются за исполнителями. При этом все указанные выше статьи ГК РФ снабжены такими оговорками: правило о принадлежности исключительного права исполнителю действует, если государственным или муниципальным контрактом не предусмотрено, что это право принадлежит Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию либо совместно исполнителю и Российской Федерации, исполнителю и субъекту Федерации или исполнителю и муниципальному образованию. Однако на практике указанные оговорки стали обычным правилом, которому следуют при заключении государственного или муниципального контракта, вследствие чего результаты интеллектуальной деятельности становятся принадлежностью административно более сильной стороны: Российской Федерации, ее субъекта (в лице их заказчиков), а не исполнителя. Приведем другой пример. Вкладом бюджетных научных и образовательных учреждений в уставный капитал хозяйственных обществ является право использования результатов интеллектуальной деятельности (но не само исключительное право на такие результаты), что в целом снижает для бизнеса инвестиционную привлекательность данных проектов по внедрению результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые сохраняются за бюджетными научными и образовательными учреждениями. Кроме того, внесенное в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ право использования результатов интеллектуальной деятельности не может предоставляться хозяйственными обществами третьим лицам по договору (например, сублицензионному), а также передаваться третьим лицам. То есть внедрить инновационный продукт, созданный совместными усилиями государственного учреждения и коммерческой организации, в ином субъекте практически невозможно. Таким образом, при росте бюджетных расходов на НИОКР полученные результаты интеллектуальной и научно-технической деятельности в большинстве своем остаются полуфабрикатами, не готовыми для коммерциализации и внедрения в экономику на легальной основе. Мировой опыт стимулирования инновационного бизнеса включает (в качестве основных элементов) предоставление права ускоренной амортизации; предоставление налоговых льгот; осуществление государственных инвестиций и поощрение притока частных инвестиций. Таким образом, главный рычаг воздействия на развитие инновационного бизнеса - налоговая система государства, важнейшими характеристиками которой должны быть ее простота и понятность, а также стабильность налогов. Современная российская система налогообложения не в полной мере отвечает этим требованиям, что создает дополнительные фискальные риски любому бизнесу. В последние годы на уровне налогового законодательства государством делались определенные шаги в направлении стимулирования инновационной сферы. Достаточно вспомнить не так давно принятый Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности". Вместе с тем необходимо констатировать, что эти меры, к сожалению, не носили комплексный, системный характер и поэтому не решили многих проблем в сфере налогообложения инновационных организаций. Переходу на инновационный путь развития значительно мешает исключительно фискальная направленность налогового законодательства. Фискальные риски не одинаковы на различных стадиях инновационного цикла. Начальные стадии (фундаментальные исследования и особенно НИОКР) тесно связаны с венчурным бизнесом, осуществляемым обычно в форме малого и среднего предпринимательства. Соответственно, существуют риски, связанные с ведением малого бизнеса в России вообще: высокие регуляционные издержки (связанные с многочисленными административными барьерами), противоречивые рекомендации налоговых органов по вопросам учета издержек для исчисления налоговой базы по НДС и по налогу на прибыль, невозможность оспаривания в судах претензий контролирующих инстанций (по причине высоких судебных издержек относительно финансового ресурса компании) и т.п. Наличие этих рисков приводит к тому, что в условиях конкуренции правовых норм иностранные венчурные инновационные фонды не организуют в России дочерние предприятия, а посредством своих представителей работают с отечественными специалистами и научными коллективами на условиях аутсорсинга. В результате интеллектуальная собственность, разработанная в РФ, патентуется за рубежом. Таким образом, реализация фискальных рисков означает "внутреннюю" утечку умов и угрозу национальной экономической безопасности. Начальные стадии инновационного бизнеса обычно не нуждаются в налоговых льготах как таковых, поскольку основные издержки приходятся на рабочую силу. Целесообразным представляется другое: например, государственное страхование инвестиций в НИОКР в силу большой неопределенности (на этой стадии) успеха коммерческой реализации проекта; такой подход позволил бы государству закреплять за собой произведенный интеллектуальный продукт, формируя соответствующий банк данных и исключая дублирование разработок в дальнейшем. Основные трудности инновационного бизнеса в России связаны с внедрением инноваций в серийное производство. На этом этапе необходимы, как правило, значительные долгосрочные инвестиции, поскольку инновационный продукт требует вложений не только в основные средства и рабочую силу соответствующей квалификации, но и в формирование эффективного потребительского спроса. В развитых странах процесс внедрения и становления инновационного производства обычно сопровождается налоговыми и иными фискальными льготами, а также государственным финансированием в различных формах. Таких льгот российское законодательство не предусматривает. Государственная поддержка инноваций, как представляется, должна являться не только нормативной, но и индивидуальной, т.к. рассматриваемая сфера в принципе плохо поддается законодательному регулированию. Для обеспечения адресности стимулирования, по крайней мере налоговых льгот, требуется внесение изменений в федеральное законодательство, поскольку п. 1 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации запрещает налоговые льготы индивидуального характера. Безусловно, нельзя утверждать, что такие изменения смогут принести положительный финансово-экономический эффект или тем более не приведут к новым злоупотреблениям. Любые программы государственного стимулирования частных лиц в принципе являются коррупциогенными, и никакие правовые ограничения не спасут от злоупотреблений, если не воспитывать в должностных лицах честное и ответственное отношение к своему делу. Принятие Федерального закона от 02.08.2009 N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" является важным шагом в направлении активизации инновационной деятельности научных и образовательных учреждений. Однако применение положений данного Закона на практике выявило целый ряд проблем, обусловленных несогласованностью отдельных положений Закона с действующим законодательством Российской Федерации. Главными проблемами, препятствующими более эффективному использованию интеллектуального потенциала государственного сектора науки и вовлечению прав на результаты интеллектуальной деятельности (РИД) в гражданский оборот, являются: 1. Проблема бухгалтерского и налогового учета нематериальных активов (НМА) в части интеллектуальной собственности и проблема налогообложения при внесении РИД в уставный капитал создаваемых хозяйственных обществ. Как правило, РИД на балансе института учитывается по затратному методу, а при внесении в уставный капитал переоценивается по рыночной стоимости. При этом по правилам бухгалтерского и налогового учета требуется доначислить налог на прибыль с разницы между исходной балансовой стоимостью РИД, рассчитанной по затратному методу, и гораздо более высокой стоимостью, полученной в результате коммерческой оценки НМА. Однозначной трактовки по данному вопросу контролирующие органы не дают. 2. В перечне доходов бюджетных научных учреждений не предусмотрены доходы по лицензионным соглашениям. Для того чтобы распоряжаться доходами от лицензионных платежей, требуется специальное разрешение Минфина России на открытие лицевых счетов по учету средств, получаемых от лицензионных платежей, которых ни РАН, ни подведомственные ей научные учреждения не имеют. В силу этого указанные доходы зачисляются на лицевые счета бюджетных научных организаций без права расходования. 3. Согласно положениям Федерального закона от 02.08.2009 N 217-ФЗ бюджетные научные и образовательные учреждения получают возможность самостоятельно распоряжаться дивидендами и доходами от участия в создаваемых хозяйственных обществах. Однако это утверждение не согласуется с действующими положениями бюджетного законодательства, согласно которому в перечне доходов бюджетных научных учреждений не предусмотрены доходы от участия учредителей в создаваемых хозяйственных обществах. Указанные доходы также зачисляются на лицевые счета бюджетных организаций без права расходования. 4. Возникают трудности при внесении РИД в уставный капитал созданных хозяйственных обществ, обусловленные проблемой стоимостной оценки РИД и прав на их использование. В соответствии с действующим законодательством бюджетным образовательным и научным учреждениям предоставляются широкие возможности для самостоятельной денежной оценки права на использование РИД, вносимого в уставный капитал создаваемого общества. Согласно положениям Федерального закона от 02.08.2009 N 217-ФЗ учредители имеют право не проводить независимую оценку интеллектуальной собственности в том случае, если она не превышает 500 тыс. руб. Однако проверяющие органы ставят под сомнение данный подход. При этом однозначных механизмов рыночной оценки интеллектуальной собственности и прав на их использование нет, и в силу этого такая оценка является субъективной. Таким образом, существующая неопределенность в совместной трактовке Федерального закона от 02.08.2009 N 217-ФЗ, положений НК и БК РФ, отсутствие четких процедур и механизмов, регламентирующих процесс создания хозяйственных обществ и порядок передачи прав на использование результатов интеллектуальной деятельности, сдерживает коммерциализацию РИД путем создания малых инновационных предприятий в том случае, когда в хозяйственный оборот вводятся крупные разработки, характерные, например, для Российской академии наук. Представляется, что для более эффективного вовлечения прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные при финансовой поддержке государства, в хозяйственный оборот необходимо упрощение механизмов передачи прав на РИД и обеспечение четкой регламентации самой процедуры. Представляется, что развитию инновационной деятельности может способствовать отмена НДС, который по определению угнетает сложные производства с длинными кооперационными цепочками, а также переоценка основных фондов. В настоящее время вследствие их недооцененности объем амортизационных отчислений вчетверо ниже объема капиталовложений, необходимых для простого воспроизводства основных фондов. Кроме того, предприятиям должны быть предоставлены возможности списывать все расходы на НИОКР, обучение кадров и освоение новой техники на издержки производства. С помощью налоговых льгот можно снизить стоимость научных и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Вообще, снижение цены товаров (работ, услуг) за счет уменьшения в их стоимости налоговой составляющей может привести к экономической привлекательности даже таких проектов, которые казались бы невыгодными без применения специальных льгот, т.е. в обычных условиях. Следует отметить опыт таких стран, как Ирландия, Индия, Китай, Израиль, Тайвань, по предоставлению беспрецедентных налоговых льгот компаниям, осуществляющим деятельность в инновационной сфере, что привело к бурному экономическому росту в этих странах, изменению в короткие сроки структуры их экономик с ориентацией на высокотехнологичные отрасли. В России же, несмотря на заявленный курс на инновационное развитие экономики, налоговое законодательство пока более благоприятно именно для отраслей с высокой долей материальных затрат и низкой добавленной стоимостью, чем для организаций, создающих высокотехнологичные, наукоемкие, интеллектуальные продукты, где доля добавленной стоимости очень высока. В этой связи очевидно, что в ближайшее время необходимо принимать серьезные меры в сфере налогового стимулирования инновационной деятельности. Представляется, что этой цели можно достигнуть и другим способом - путем введения для научных и инновационных организаций специального налогового режима. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Разработка методов и механизмов поддержки управленческих решений... Диссертация выполнена на кафедре экономики Технологического института Южного федерального университета в г. Таганроге | | Еженедельный мониторинг сми по тематике государственно-частного партнерства 6-12 Секретарь Совета безопасности РФ николай Патрушев провел в Красноярске выездное совещание |
| Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное... В. дв 1 «Проектное финансирование на основе государственно-частного партнерства (гчп)» | | Еженедельный мониторинг сми по тематике государственно-частного партнерства Правительство внесло в гд законопроект об изменении максимального размера платы за проезд по платным автодорогам 6 |
 | К. Д. Гоосен, юрисконсульт Наша страна вступает в новый этап своего... Региональная дифференциация института государственно-частного партнерства в россии | | Информация об основных параметрах функционирования Инвестиционного фонда Российской Федерации Ции (далее – Фонд) образован в январе 2006 года и в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее – бк рф) представляет... |
| Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо, как нам представляется, проанализировать две проблемы ... | | Рабочая программа дисциплины Управление инновационной деятельностью... Недостаточное качество проектного управления в сфере инновационной деятельности является проблемой не только в России, но в мировой... |
| Учебно-методический комплекс соответствует требованиям к дисциплине... Актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов российской федерации | | Статья посвящена выявлению специфики объектов авторского права в... Т. Г. Макаров, доцент кафедры правоведения Казанского национального исследовательского технологического университета, кандидат юридических... |
| Инновационной деятельности. Виды инноваций. Инновационные технологии.... Роль инноваций в жизни общества. История человечества как история важнейших инноваций. Этапы развития инновационной активности и... | | Программа дисциплины «Актуальные проблемы регулирования трудовых отношений» Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления подготовки 030900.... |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Понятие и особенности частного права. Частное и публичное право. Частное право в России. Система частного права. Историческая судьба... | | Ядерные реактивные двигатели – будущее космонавтики Научный консультант: Г. И. Дубов, заместитель директора некоммерческого партнерства по научной и инновационной деятельности «Томский... |
| Государственный контроль в сфере здравоохранения I. Состояние нормативно-правового регулирования государственного контроля в сфере здравоохранения | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Понятие, предмет, природа, методы, система международного частного права. Соотношение международного частного и международного публичного... |
