К. Д. Гоосен, юрисконсульт Наша страна вступает в новый этап своего развития и берет курс на всеобъемлющую модернизацию, переход на инновационный путь развития
Скачать 366.6 Kb.
|
1 2
| РЕГИОНАЛЬНАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ С.М. Никитенко, д.э.н., профессор, ФГБОУ ВПО Кемеровский государственный университет Е.В. Гоосен, к.э.н., доцент, ФГБОУ ВПО Кемеровский государственный университет К.Д. Гоосен, юрисконсульт Наша страна вступает в новый этап своего развития и берет курс на всеобъемлющую модернизацию, переход на инновационный путь развития. В ближайшие годы Россия должна будет создать механизм постоянного внутреннего обновления своего общества и динамичную экономическую модель, способную отвечать на новые вызовы и обеспечивать высокий уровень жизни граждан страны. Еще никогда Россия не ставила перед собой столь амбициозную и ответственную цель. В современных условиях обеспечение высоких и устойчивых темпов развития страны и региона, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без тесного сотрудничества федеральных, региональных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Государство по-прежнему будет играть ведущую роль в создании условий для развития России, но в этот раз, чтобы добиться успеха, оно должно будет тесно сотрудничать с бизнесом и институтами гражданского общества. Признанной во всем мире формой такого способа взаимодействия выступает государственно-частное партнерство. На сегодняшний день, по данным федерального портала «ГЧП-инфо», в России реализуется более 300 проектов. Это очень небольшая цифра по масштабам России. По оценкам П. Селезнева председателя Комитета по частно-государственному партнерству Ассоциации менеджеров России потенциал российского рынка ГЧП составляет 8 трлн. руб. при этом число проектов в ближайшее время должно возрасти до 1600 проектов при средней стоимости проекта в 15 млрд. или 5 млрд1. руб. По мнению экспертов, основная причина небольшого количества проектов в России - несовершенство действующего российского законодательства ГЧП. Действительно, Россия пока не может похвастаться идеально работающим институтом государственно-частного партнерства. В стране не сложилась наработанная практика реализации ГЧП проектов, отсутствует единая государственная политика в области государственно-частного партнерства, не существует адекватной законодательной базы, все это повышает риски инвесторов и делает такие проекты очень дорогими и рискованными. Серьезной проблемой является региональная дифференциация института ГЧП Государственно-частные партнерства – это довольно новый институт. Он появился в начале 1990-х годов в Европе как новый инструмент участия государства в рыночной экономике и альтернатива приватизации. Новизна института объясняет отсутствие глубоко проработанной методологии его исследования и опору на сравнительный анализ правовых и конкретно-экономических особенностей механизмов ГЧП. Среди исследований посвященных ГЧП наиболее авторитетными являются работы C. Huxham, R.,J.Bennet and G. Krebs 1994, J. Sellgren 1990, E. Osborne 2003, S. Stern and D. Harding, 2005, J. Broadbent and J. Leaughlin 2003, E. Klijn and G. Teisman 2000 & 2005, G. Hodge and C. Greve 2007, E.R. Yescombe 2007 и др. В рамках зарубежных исследований ГЧП можно выделить несколько концептуальных подходов. Они различаются пониманием роли и места ГЧП в современной рыночной экономике:
Первые работы методологического плана, пытающиеся построить институциональные модели появились в 2009-2010 гг. Они используют агентские модели институционального анализа и опираются на подход О. Уильямсона (Williamson, 1975). Однако для анализа института ГЧП в данной работе мы будем опираться на подход Д. Норта, который понимает институт как правила игры, включающие в себя формальные нормы, неформальные правила и механизм правоприменения2. В России первые модели ГЧП появились в начале 2000-х годов. Поэтому работ, посвященных анализу ГЧП не много. В первую очередь можно назвать исследования В.Г. Варнавского, М.А., Дерябиной, Н.Д. Холодной, А.Е. Чириковой, Н.Ю. Лапиной, Л.С. Шиловой, С.В. Шишкина, М.Я. Миркина и др. Политико-правовые аспекты государственно-частного партнерства в России нашли свое освещение в работах М.В. Вилисова, С.С. Сулакшина, Е.А. Хрусталевой, В.И. Якунина. С некоторыми оговорками можно сказать, что российские исследования ГЧП ведутся с позиций подхода «нового государственного управления». Основные направления исследования ГЧП в России представлены:
В 2007-2010 годах появились первые аналитические обзоры, пытающиеся выявить особенности реализации механизмов ГЧП на региональном уровне. Глубокие институциональные исследования региональных проектов ГЧП автору не известны. Все, выше сказанное, позволяет сделать вывод, что изучение, анализ и региональных аспектов развития с использованием институционального подхода и экономико-правового анализа является новым и перспективным направлением изучения ГЧП как в России, так и за рубежом. Цель данной статьи – изучение причин и факторов, вызывающих дифференциацию и института ГЧП России, анализ возможных последствий. Для реализации этой цели автором была проанализирована и обобщена информация об уровне развития ГЧП проектов и уровне развития института ГЧП в Сибирском федеральном округе, который одним из лидеров в этой области, наряду с Центральным, Приволжским и Уральским федеральными округами (см. таблицу 1). Также был проведен опрос юристов специалистов в области ГЧП и инвестиционной политики, а также представителей четырех субъектов федерации (Кемеровской, Новосибирской, Томской областей и Красноярского края). Таблица 1 - Количество ГЧП проектов в федеральных округах России (сер 2012 г.)
Источник: расчеты автора на основе данных сайта ГЧП-Инфо. [Электронный ресурс]– URL: http://www.pppi.ru. (дата обращения 20.12.2012). Институт ГЧП - важнейший элемент институциональной среды современной рыночной экономики. Он включает в себя нормы права (законодательство о ГЧП всех уровней), определяющие перспективные направления, формы и механизмы реализации ГЧП, регулирующие права и обязанности государства, бизнеса и других участников проектов, правоприменительную практику, неформальные правила и процедуры, которые формируют ожидания у заинтересованных сторон, снижают риски, обеспечивают права, помогают их реализовать и защитить в ходе реализации проектов. Эффективное законодательство лежит в основе института ГЧП. Проблемы эффективности института ГЧП анализируют в основном юристы. В экономической литературе с целью выделения наиболее существенных элементов института ГЧП, определяющих его эффективность используют такое понятие как институциональный потенциал ГЧП. Он включают в себя следующие элементы:
Как правило, считается, что институциональный потенциал тем выше, чем лучше в законодательстве проработаны данные элементы3. В России нет специального комплексного законодательства регулирующего отношения между властью и бизнесом в рамках ГЧП. Среди форм ГЧП законодательством Российской федерации определена концессия в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Сейчас идет разработка федерального закона о ГЧП4. По мнению специалистов отсутствие специального федерального законодательства о ГЧП в России определяется рядом факторов:
На самом деле необходимость региональных различий в содержании институт ГЧП в России диктуется объективными причинами. Различия российских территорий по уровню экономического развития, разнообразию ресурсов и институтов (включая характер элит и традиции управления), социальным характеристикам и укладам жизни очень велики. Внутри одной страны сосуществуют столичные мегаполисы, слаборазвитые республики и «старопромышленные регионы» тщательно сохраняющие старые методы управления экономикой. Это неизбежно порождает различия в количестве ГЧП проектов в регионах и уровне развития института ГЧП, несовпадение в представлениях о месте и функциях ГЧП в региональной экономике, различия в степени востребованности форм ГЧП и несовпадения в ожиданиях участников от реализации ГЧП проектов. Однако, отсутствие комплексного федерального законодательства, регулирующего отношения в рамках ГЧП, порождает массу вопросов. Серьезной проблемой является неопределенность понятия ГЧП и отсутствие сколько-нибудь достоверной информации о количестве и структуре ГЧП проектов в регионах6. В настоящее время законы о ГЧП приняты в 63 из 83 трех субъектах федерации (см. таблицу 1). Таблица 2- Уровень развития регионального законодательства о ГЧП в субъектах федерации (сер. 2012г)
Источник: расчеты автора на основе данных сайта ГЧП-Инфо. [Электронный ресурс]– URL: http://www.pppi.ru. (дата обращения 20.12.2012). Так если за период 2006-2009 годы было принято всего 15 законов, то в 2010 году – 23, в 2011 году – 20, в первой половине 2012 – 6. Первые законы о ГЧП были приняты в Санкт-Петербурге (СЗФО) и Республике Мордовии (ПФО)в 2006 году. (Подробнее см. таблицу 1) Специалисты в области ГЧП отмечают, что региональное законодательство имеет рад серьезных недостатков. Среди них:
Все выше сказанное позволяет сделать вывод, что региональное законодательство в отсутствие федерального регулирования не может являться институциональной основой ГЧП. С другой стороны при принятии федерального закона должны быть учтены все те достижения и проблемы, которые есть в современном региональном законодательстве о ГЧП. Также необходимо учесть различия и специфику российских регионов. Анализ региональной практики показал, что ГЧП проекты крайне неравномерно развиваются в регионах, входящих в состав СФО. Если брать общее количество проектов, лидерами являются Кемеровская область (29 проектов), Иркутская область (16 проектов), Алтайский край (14 проектов). Цифры, показывающие активность регионов в реализации проектов с участием власти и бизнеса приведены в таблице 2. Таблица 3 - Степень активности регионов в реализации проектов с участием власти и бизнеса в СФО
Источник: расчеты автора на основе данных сайта ГЧП-Инфо. [Электронный ресурс]– URL: http://www.pppi.ru. (дата обращения 20.12.2012). Однако если внимательно посмотреть на структуру проектов, можно увидеть, что не все они могут быть отнесены к ГЧП. Большая часть проектов – это инфраструктурные проекты, полностью финансируемые за счет федерального и регионального бюджета. В таблице 3 приведены данные на основе информации, предоставленной администрациями региона. Более детальный анализ проектов показывает, что доля ГЧП проектов еще ниже. Это связано с тем, что администрации регионов часто к ГЧП проектам относят инфраструктурные проекты, реализуемые на основе государственного заказа, в рамках социально-экономических соглашений, федеральные и целевые программы. Одни и те же проекты могут проходить и как отдельный проект и как проект ГЧП в рамках программ развития инновационных кластеров, особых экономических зон и т.д. Для того, чтобы четко выделить ГЧП проекты среди множества других введем признаки государственно-частного партнерства. К государственно-частному партнерству мы будем относить те формы взаимодействия бизнеса и власти, которые имеют следующие признаки:
Проекты, которые не буду отвечать этим признакам, мы будем относить к квази-ГЧП проекты, если они будут выполнять те же функции, что и ГЧП проекты. Сравнение ГЧП и квази-ГЧП проектов приведено в таблице 4. Таблица 4 – Признаки ГЧП и квази-ГЧП проектов
Источник: составлено автором. Структура проектов бизнеса и власти в СФО показана на рис. 1. Рис. 1 - Структура совместных проектов бизнеса и власти в СФО Источник: расчеты автора на основе данных сайта ГЧП-Инфо. [Электронный ресурс]– URL: http://www.pppi.ru. (дата обращения 20.12.2012). Анализ структуры проектов показывает, что лидерами в развитии именно ГЧП проектов являются совсем другие регионы – Томская область и Красноярский край. И, наоборот, в регионах в которых преобладают квази-ГЧП проекты развитие полноценных ГЧП проектов тормозится. Так одним из лидеров в сфере реализации квази-ГЧП проектов является Кемеровская область. По данным Администрации Кемеровской области в 2011 году было заключено 34 проекта о социально-экономическом сотрудничестве между Администрацией и крупными собственниками, работающими в базовых отраслях региона – угледобывающих9. В рамках данных соглашений администрация области берет на себя обязательства по развитию угольного бизнеса в Кузбассе, в пределах своих полномочий представлять и реализовывать интересы угольных компаний в федеральных органах государственной власти, обеспечивать всемерную поддержку инвестиционных программ собственников. Угольные компании, в свою очередь, обязуются развивать свой бизнес с учетом соблюдения всех социальных гарантий своих работников, их детей, пенсионеров – бывших работников угольных предприятий, принимать участие в социально-экономическом развитии Кузбасса10. Эти квази-ГЧП проекты предполагают долевое участие в реализации государственных проектов и социальных программ на территории области; ремонт и модернизацию материально-технической базы учреждений образования, здравоохранения и культуры; участие в подготовке и проведении празднования Дня шахтера; благотворительное обеспечение малоимущих слоев населения углем; обеспечение социальной защищенности работников и пенсионеров угольных компаний и членов их семей; благоустройство городской территории, строительство и ремонт объектов инфраструктуры. Ярким примером такого рода квази-ГЧП проектов является соглашение, подписанное между Администрацией Кемеровской области и ХК «Сибирский Деловой Союз» о социально-экономическом сотрудничестве на 2012 год. Соглашение между сторонами подписывается уже в восьмой раз. Наличие в Кемеровской области практик «квази ГЧП» в форме соглашений о социально-экономическом сотрудничестве между органами власти и бизнес-группами оказывает противоречивое воздействие на развитие государственно-частного партнерства в региональной экономике. С одной стороны, их наличие свидетельствует о том, что тесное взаимодействие с региональными и местными органами власти давно стало нормой ведения предпринимательской деятельности в Кузбассе для собственников и менеджеров бизнес-групп. С другой стороны, возникает вопрос о том, на достижение каких целей ориентировано это сотрудничество. Содержание соглашений о социально-экономическом сотрудничестве показывает, что, несмотря на наличие в них инвестиционной составляющей, в целом они ориентированы на использование ресурсов бизнеса при реализации социальных проектов и поддержании социально-экономической стабильности территории. Таким образом, сложившиеся практики стимулируют вложение средств не в инвестиционные проекты, связанные с проведением НИОКР и интенсивным использованием технологических и организационных инноваций, а в установление и поддержание «особых» отношений с региональными и местными властными структурами посредством финансирования социальных проектов. В результате эти практики связывают ресурсы бизнеса и снижают их заинтересованность в проектах ГЧП, изначально ориентированных на реализацию инвестиционных проектов и стимулирование инновационной деятельности. Похожая практика сложилась в Иркутской области, Омской области, Алтайском крае. Не равномерная активность регионов в развитии проектов ГЧП ведет и к серьезным различиям в уровне развития регионального законодательства в сфере ГЧП. Данные приведенные в таблице 4 показывают, что в двух регионах Иркутской области и Красноярском крае отсутствует специальное законодательство о ГЧП. Это не мешает Иркутской области быть в числе лидеров по реализации квази-ГЧП проектов, а Красноярскому краю регионам СФО, наиболее успешно развивающим ГЧП проекты. Таблица 5 - Наличие законодательства о ГЧП в регионах СФО11
Источник: составлено автором на основе данных Министерства регионального развития, сайта ГЧП-инфо Для того, чтобы разрешить указанное противоречие были проанализированы следующие показатели:
Анализ показал, что наиболее высоким институциональным потенциалом обладают законы, которые были приняты в 2011 и 2012 годах. Они разрабатывались с учетом опыта других регионов и с привлечением зарубежных специалистов и специалистов Внешэкономбанка (Республика Тыва). Уровень законодательной активности (в среднем 1-2 подзаконных актов за период с 2006 по 2012 гг., максимум - 4) говорит о том, что законодательство о ГЧП не очень востребовано в регионах. Для сравнения в Санкт-Петербурге – регионе лидере развития ГЧП проектов за период с 2006 по 2012 год было принято более 30 подзаконных актов, затрагивающих те или иные сферы ГЧП. Для оценки институционального потенциала законодательства о ГЧП, разработанного в СФО был проведен опрос юристов – экспертов, которым было предложено на основании понятия «институциональный потенциал» оценить и проранжировать уровень развития регионального законодательства в сфере ГЧП по пяти балльной шкале (5 – высокий, 4 выше среднего, 3 – средний, 2 – ниже среднего, 1 – низкий потенциал). Если специальное законодательство о ГЧП в регионе отсутствует ставилась оценка 0. (см. последний столбик таблицы 5). Полученные данные позволили не только объяснить отсутствие связи между наличием/отсутствием регионального законодательства и количеством и качеством ГЧП проектов, но и показать неравномерность институционального потенциала регионального законодательства. Так эксперты в целом дали не очень высокую оценку институционального потенциала регионального законодательства в сфере ГЧП в СФО. По их мнению, наименее проработанным в региональном законодательстве оказались:
Анализ региональных нормативных актов также показал, что не смотря на то, что они принимались в регионах, и по замыслу федерального центра, должны отражать потребности регионов в ГЧП проектах, на практике они во многих параметрах не совпадают с реальными запросами основных участников ГЧП. В таблице 6 приведено сравнение тех форм ГЧП, которые закреплены в региональных законах и тех форм ГЧП, которые реально востребованы в регионах. При этом среди форм ГЧП специально выделены три категории: ГЧП, квази-ГЧП проекты и формы государственной поддержки инвестиционных проектов которые законодатели (в законах) или предприниматели и представители власти часто относят к ГЧП, даже в рамках регионального законодательства. Таблица 6 - Сравнение форм ГЧП закрепленных в региональном законодательстве и наиболее востребованных форм ГЧП
Данные таблицы показывают:
Подводя итог проведенному исследованию можно сделать следующие выводы. Российское региональное законодательство в сфере ГЧП отличается большой дифференциацией. Ему свойственна непроработанность, противоречивость и оторванность от практики. Оно не отвечает ожиданиям субъектов ГЧП. Регионы не заинтересованы в реализации проектов ГЧП, что заставляет власть и бизнес либо вообще отказываться от реализации проектов в форме ГЧП, либо обращаться к различным формам квази-ГЧП проектов. Региональное законодательство в отсутствие федерального регулирования не может являться институциональной основой ГЧП. В современных условиях в России требуется принятие специального федерального законодательства о ГЧП. Он должен дать легальное определение государственно-частного партнерства, определить его основные принципы, формы и механизмы, предусмотреть необходимые гарантии инвесторам, разработать формы дополнительной государственной поддержки ГЧП проектов. Все это создаст институциональную среду для комплексного развития ГЧП не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях. Это позволит применять современные положительно себя зарекомендовавшие в зарубежных странах формы партнерства, устранить большинство экономических и правовых рисков в сфере ГЧП. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1 2
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Тема урока : Западная Европа: новый этап развития Показать, что Европа к 15-16вв вступила в новый период развития, связанный с возникновением мануфактурного производства, изменением... | | Физический взгляд на мир 42 Хх в и происходит с тех пор все с нарастающей скоростью. Мир вступает в постиндустриальный период своего развития. Постиндустриальное... |
| За 2011 2012 учебный год Поскольку навыки непрерывного образования, умение обучаться в течение всей жизни, выбирать и обновлять профессиональный путь формируются... | | Конкурс инновационных проектов «Каждому ученику школьный ноутбук» Реализация модели «1 ученик: 1 компьютер» позволит нам преодолеть разрыв между существующим уровнем образования и потребностями страны,... |
| Тема 1: передовые педагогические технологии и инновации в педагогике Ключевые слова: педагогическая система(ПС), структура педагогической системы; инновации, педагогические инновации, технологичность,... | | Реферат Нанотехнология. Перспективы развития Поэтому переход от "микро" к "нано" это качественный переход от манипуляции веществом к манипуляции отдельными атомами |
 | Реферат по теории систем и системному анализу на тему: «Кибернетика» Запуском первого искусствен ного спутника Земли и полетом первого человека в космос наша страна проложила путь к освоению космического... | | Реферат по концепции современного естествознания на тему: «Кибернетика наука ХХ века» Запуском первого искусственного спутника Земли и полетом первого человека в космос наша страна проложила путь к освоению космического... |
| Урок окружающего мира по теме «Страна, открывшая путь в космос» Элективный курс для предпрофильной подготовки учащихся основной школы “ Museen in Deutschland.” | | Программа развития «наша новая школа» Гватемалу, Вам необходимо будет иметь при себе именно ту кредитную карту, которую укажете в подписанном документе. Оплату можно произвести... |
| Муниципальный этап конкурса «Инициатива молодых» В компьютерный век, в век высоких технологий человек не может обойтись без чтения. Наша страна всегда считалась самой читаемой страной.... | | Курс 4 2011 Инновационный менеджмент Путь проекта от рождения до... Сначала надо посмотреть, куда будет направлено воздействие проекта, в какой сфере |
| Сведения о методическом пособии Хохотания», «Страна мудрых уроков», «Страна Поэзии», «Страна Почемучка» и соответствует программе. Кроме того, подобран материал... | | Задача реализации программы ставит перед коллективом множество проблем,... Результаты работы школы в рамках программы развития и проекта перспективного развития «От развития к успеха» на основании направлений... |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Проблема : Человечество прошло сложный путь своего развития, который археологи изучают через комплекс методологических приемов. Один... | | Среднего профессионального образования Переход современного общества к информационной эпохе своего развития выдвигает в качестве одной из основных задач, стоящих перед... |
