Природа коррупции и противодействие ей в Республике Беларусь.
|
А.В. Богачев - cоветник-консультант отделения законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов
1. ПРИРОДА КОРРУПЦИИ. КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС
2. ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИИ
3. ПРИЧИНЫ КОРРУПЦИИ
4. ФОРМЫ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ
5. ВИДЫ КОРРУПЦИИ
6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОТЕРИ ОТ КОРРУПЦИИ
7. МЕТОДЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
8. ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Коррупция – универсальная проблема. Она была опасна для государств, которых уже нет, и опасна для современных государств. Поэтому точнее будет сказать, что это – универсальное свойство любого государства, свойство, которое потенциально, в определенных условиях социального бытия может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства. Развивающиеся государства, несомненно, находятся именно в таких условиях. Существенное значение коррупции для переходных стран заставляет с особым напряжением разрабатывать оптимальную стратегию спасения государства от коррупции.
В преамбуле к Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002-2006 годы (утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 № 500), в частности, отмечается, что в современных условиях развития нашего государства коррупция во всех ее проявлениях представляет угрозу национальной безопасности, оказывает дестабилизирующее влияние на все сферы деятельности общества и личности, существенно тормозит социально-экономические преобразования. Коррупция, как общественно опасное явление, подрывает принцип верховенства права, способствует проникновению организованной преступности в деятельность государственных институтов, порождает недоверие населения к власти.
Как отмечено в названной выше программе, в Республике Беларусь наблюдается тенденция к увеличению коррупционных правонарушений. Высокая степень их латентности не позволяет на основании статистических данных правоохранительных органов дать объективную оценку состоянию, сопряженному с коррупцией, злоупотребления властью или служебными полномочиями и их превышения, легализации доходов, полученных незаконным путем. Принимаемые уголовно-правовые, административные и профилактические меры остаются малоэффективными.
Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к схожему мнению о том, что одни только "карательные операции", опирающиеся на суровые санкции уголовного закона, приводят лишь к обострению этого явления.
Однако, как показывает опыт борьбы с коррупцией в различных государствах, даже четко разработанной системы превентивных мер подчас бывает недостаточно. Реформирование сферы услуг, снижение силы мотивов чиновников для вступления в коррупционные отношения, расширение прозрачности государственной деятельности следует признать наиболее очевидными целями борьбы с коррупцией. Низкий уровень заработной платы чиновников, закрытость или даже секретность финансирования являются далеко не самыми существенными условиями коррупции. Гораздо существеннее, когда коррупция основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению.
Согласно докладу о человеческом развитии за 2002 год "Углубление демократии во фрагментированном мире", подготовленному группой независимых экспертов по заказу ПРООН, Республика Беларусь характеризовалась низким уровнем коррупции.
По результатам обследований, проводимых международной некоммерческой организацией Transparency International на предмет восприятия бизнесменами, специалистами по анализу рисков и широкой общественностью уровня коррупции в мире, в Республике Беларусь наблюдается "ухудшение ситуации с коррупцией". В 2003 году в список самых коррумпированных стран вошли 133 страны. Беларусь заняла 53 место, получив из десяти 4.2 бала. Россия в списке заняла 86-е место с баллом в 2.7. В первую десятку самых коррумпированных стран попали несколько бывших советских республик – Грузия, Азербайджан и Таджикистан.
Неизбывность коррупции порождает подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее общем и наиболее распространенном определении коррупции. Согласно ему коррупция – это "злоупотребление публичной властью в личных интересах".
Коррупцию нельзя рассматривать всего лишь как симптом плохого управления, как предлагает ряд исследователей этой проблемы. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, постольку и цель борьбы с коррупцией – не в её искоренении, а в её минимизации.
Опасность коррупции состоит также и в том, что она выступает катализатором организованной преступности. Злоупотребляя своими должностными полномочиями, работник органов власти или управления начинает состоять как бы на двух службах: официальной и в преступной организации. Симбиоз коррупции и организованной преступности представляет самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях зарождающейся демократии.
Не случайным поэтому представляется объединение в одном известном законе Республики Беларусь мер борьбы как с организованной преступностью, так и с коррупцией.
Все это определяет необходимость формирования в обществе постоянно функционирующей действенной системы ограничения коррупции. Решение этой проблемы предполагает осуществление комплекса мероприятий: разработки анти-коррупционной программы; принятие соответствующих законодательных актов; глубокого и постоянного изучения причин, форм и методов коррупции, широкого международного сотрудничества, активной пропагандистской и образовательной деятельности.
ПРИРОДА КОРРУПЦИИ. КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС
Коррупция известна с глубокой древности. Упоминание об этом явлении встречается в сочинениях по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая – во всех центрах древневосточных цивилизаций. В "Поучении Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара" (Египет, XXII в. до н.э.) указывается: "Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается".
Большое внимание уделяется социальным обличиям в древнейшем разделе Библии – Ветхом Завете: "Я знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правового, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот (Ам., 5:12)".
В древнеиндийском трактате по искусству управления государством "Артхашастра" (IV в. до н.э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества, и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. "Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам". Основным средством борьбы с казнокрадством становится слежка. Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление.
Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. Его внук Иван IV (Грозный) впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
Процветала коррупция и в период Российской империи.
Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР "О взяточничестве" от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.
История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу (говорилось, что взяточничество - это "социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества"). В-третьих, неприкосновенными были высшие советские партийные чиновники. В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата.
Во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины: сопровождался уменьшением централизованного контроля, распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики.
ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИИ
Коррупция [лат. corruptio] означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц.
Коррумпировать [лат. corrumpere] - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами.
Определение "corrumpere" в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.
В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции.
Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.
В одном учебном пособии по уголовному праву указывается, что "в широком смысле слова коррупция – это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".
В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".
Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
В ратифицированных Республикой Беларусь международных конвенциях, таких как: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года – не содержится определения коррупции, а лишь описываются действия, которые следует относить к уголовно наказуемым коррупционным деяниям.
Ратифицированная Республикой Беларусь КООН против коррупции придерживается такого же подхода.
Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 13-4 от 3 апреля 1999 года), определяет коррупцию (коррупционные правонарушения) как "не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственным должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ".
В интересах борьбы с коррупцией необходимо четкое правовое определение этого явления.
В современном законодательстве Республики Беларусь определение коррупции закреплено в Законе Республики Беларусь от 26 июня 1997 года "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией": "Коррупция – умышленное использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного приобретения для себя или близких родственников имущественных и неимущественных благ, льгот и преимуществ, а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ, льгот и преимуществ".
На основе анализа положений указанных документов и с учетом научных разработок проект Закона Республики Беларусь "О борьбе с коррупцией" содержит обновленное определение коррупции, не ограниченное рамками государственной службы и подкупом. Коррупция определяется как "использование государственным должностным или приравненным к нему лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги как имущественного, так и неимущественного характера, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп указанных лиц путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги имущественного либо неимущественного характера, покровительства, обещания преимуществ".
Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения.
ПРИЧИНЫ КОРРУПЦИИ
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны.
К общим проблемам, порождающим коррупцию в странах, находящихся на этапе модернизации, развития, переживающих период перехода от централизованной экономики к рыночной, в научной литературе относят следующие:
Сохранение закрытости и неподконтрольности власти, слияние власти и экономики.
Экономический упадок и политическая нестабильность.
Неразвитость и несовершенство законодательства.
Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан (клиентов);
незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. В результате довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольна. Тем самым создаются условия для появления нечетких, "закрытых", плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции;
отсутствием законодательного регулирования, процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно облегчает возможности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
Неэффективность институтов власти: громоздкость государственного аппарата, отсутствие современной системы отбора и продвижения государственных служащих.
Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти.
Неукорененность демократических политических традиций.
Наибольший профессиональный интерес для нас, конечно, представляет проблема несовершенства законодательства как одна из причин коррупции.
Несовершенство норм права, повышающее вероятность коррупции, исследователи данной проблемы разделяют на следующие группы:
Для исполнения нормы права индивид вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание заплатить за неисполнение данной нормы права. В данную категорию входят материальные нормы, которые либо требуют от субъекта права слишком многого, либо процессуальные нормы права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве фактора, увеличивающего потери можно назвать и "пересечение" контрольных полномочий правоприменительных органов.
Нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению.
Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым вести себя по своему усмотрению.
Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты. В данной категории рассматривается частный случай "присвоения государства" (state capture). Присвоение государства представляет из себя покупку процесса нормотворчества (осуществляемого как законодательной, так и исполнительной властью) заинтересованными лицами, отстаивающими узкогрупповые интересы.
Подробное рассмотрение каждой группы – тема отдельного глубокого исследования, и выходит за рамки настоящего доклада.
| |
