ФОРМЫ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ
Исходя из анализа норм международных конвенций и результатов научных исследований, можно выделить следующие формы проявления коррупции:
Взяточничество (или подкуп).
Злоупотребление служебным положением.
Злоупотребление влиянием.
Легализация имущества, приобретенного преступным путем (отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией).
Незаконное участие в предпринимательской деятельности.
ВИДЫ КОРРУПЦИИ
В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции:
Коррупция в сфере государственного управления.
Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что существует возможность государственного служащего (чиновника) распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений.
В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую.
Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.).
Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правил, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией.
Парламентская коррупция.
Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов.
Избиратель обладает по Конституции ресурсом, который называется "властные полномочия". Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения - голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике.
Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях.
Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОТЕРИ ОТ КОРРУПЦИИ
Количественные выражения потерь от коррупции наиболее наглядно отражают тот вред, который она приносит. Обратимся к ряду обобщенных примеров, когда такой вред удалось установить.
Подсчитано (Учеными Гарвардского университета, 2000 год), что снижение коррумпированности страны по Индексу восприятия коррупции, рассчитываемого Transparency International, со среднего уровня (уровня Мексики) до низкого уровня (Сингапура, первая десятка того же рейтинга) производит эффект, эквивалентный возрастанию налоговых поступлений на 20%.
Подсчитано, что в Италии после проведения операции "Чистые руки", направленной против коррупции, государственные затраты на строительство дорог сократились на 20%.
В деле одного британского чиновника Министерства обороны, осужденного на 4 года за взятки, минимальная их оценка составила 2,25 миллиона долларов. Эксперты британского филиала ТИ установили, что ущерб, нанесенный действиями чиновника, за которые он получал взятки, составил 200 миллионов долларов, т.е. почти стократно превосходил суммарный размер взяток.
Следует обратить внимание на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции – государственные заказы и закупки. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30% всех бюджетных затрат по данным статьям.
По оценке руководителя Счетной палаты земли Гессен, взятки в этой сфере нередко составляют до 20% суммы заключаемых сделок; при этом взятки не выплачиваются наличными, а переводятся соответствующим лицам через подставные фирмы или принимают форму завышенных счетов за выполненную работу. По оценкам экспертов, завышенной является стоимость около 40% всех зданий, возводимых по заказу федеральных, земельных и коммунальных властей. По утверждению главного прокурора Фракфурта-на-Майне, коррупция в строительстве наносит государству ежегодный ущерб на сумму в 10 миллиардов марок, в частности путем завышения на 30% реальной рыночной себестоимости работ.
К приведенным примерам можно добавить оценки правоохранительных органов РФ, согласно которым криминальные структуры в отдельных отраслях промышленности – нефть, газ, редкие металлы – тратят до 50% получаемой прибыли (реальной, а не декларируемой) на подкуп различных должностных лиц. Если использовать приведенное выше соотношение между размером взяток и потерями от коррупции, то легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут исчисляться миллиардами долларов.
Теперь обратимся к низовой коррупции. По некоторым оценкам, 10% всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционных сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятий и т.п.) расходы существенно выше. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.
Добавить к этому следует слабоизученную и не контролируемую (у нас) коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций (пример – предоставление коммерческими банками кредитов за взятки), которая также снижает эффективность экономики.
МЕТОДЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Методы, или меры по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы.
В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую – с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться чиновник.
Можно выделить также компенсационные меры – меры по устранению последствий коррупции.
Первая группа мер будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля.
Некоторые исследователи проблемы коррупции относят такие меры к одной из причин расцвета коррупции в развивающихся странах из-за следующих недостатков:
карательные меры увеличивают разрыв между прибылью должностного лица и уровнем наказания потенциального коррупционера, что и приводит к росту коррупции;
объектом таких мер является сам коррупционер, а не коррупция;
наконец, в рамках данных мер с коррупцией среди государственного аппарата борются исключительно представители этого аппарата, что нередко перерастает в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
Вторая группа мер, мер предупредительных, носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции, и поэтому лишена многих недостатков.
К мерам превентивного характера относят, к примеру, обеспечение независимости и эффективности судебной власти; прозрачность в финансировании партий; прозрачность процедуры голосования для избирателей; обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов; гарантирование свободы информации; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; достойная оплата труда государственных служащих; децентрализация власти; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.
К таким мерам следует отнести также совершенствование законодательства и законодательного процесса, например, по следующим направлениям:
распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
"закрытие" многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
дифференцирование коррупционных действий;
пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п.;
ужесточение контроля над ведомственным нормотворчеством;
учреждения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов.
ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Одной из составляющих эффективного противодействия коррупции является наличие соответствующей законодательной базы, адекватной степени опасности коррупции и способной реагировать на все виды коррупционных правонарушений, а также закрепляющую действенную систему предупредительных и компенсационных мер, направленных на противодействие коррупции.
В настоящее время вопросы борьбы с коррупцией урегулированы следующими нормативными правовыми актами:
"О борьбе с организованной преступностью и коррупцией" (от 26 июня 1997 года);
"О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем" (от 19 июля 2000 года. В 2005 году принята его новая редакция, которая вступит в силу в марте 2006 года);
"О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств" (от 4 января 2003 года);
"О государственной службе в Республике Беларусь" (от 14 июня 2003 года);
отдельными нормами УК и КоАП Республики Беларусь, которые будут рассмотрены несколько позже.
нормативными правовыми актами Президента Республика Беларусь:
Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2001 г. № 20 "Об обязательном декларировании доходов и имущества кандидата в Президенты Республики Беларусь, его близких родственников, супруги (супруга) и ее (его) родителей и некоторых иных мерах, направленных на проведение открытых, свободных и честных выборов";
Декрет Президента Республики Беларусь от 19апреля 2002 г. № 11 "Об отмене индивидуальных льгот по налогам, сборам и таможенным платежам и о совершенствовании государственной поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
Указ Президента Республики Беларусь от 30 июня 1995 № 244 "Вопросы Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь";
Указ Президента Республики Беларусь от 2 декабря 2000 г. № 577 "О некоторых мерах по совершенствованию работы с кадрами в системе государственных органов";
Указ Президента Республики Беларусь от 29 июня 2001 г. № 358 "Вопросы Комитета по борьбе с организованной преступностью и коррупцией при Министерстве внутренних дел";
Указ Президента Республики Беларусь от 15 апреля 2002 г. № 207 "О некоторых видах государственной поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и уточнении отдельных показателей бюджета Республики Беларусь на 2002 год";
Указ Президента Республики Беларусь от 2 октября 2002 г. № 500 "О Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002 – 2006 годы";
Указ Президента Республики Беларусь от 6 августа 2003 г. № 347 "О некоторых вопросах, связанных с декларированием физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств";
Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 "О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций";
Указ Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 г. № 432 "О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях о некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях".
иными нормативными правовыми актами:
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 7 апреля 1994 г. № 217 "Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией";
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 5 ноября 2003 г. № 1471 "Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в государственных органах";
Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26 июня 2003 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве".
Первым актом, направленным непосредственно на борьбу с коррупцией, был Закон Республики Беларусь "О борьбе с преступностью в сфере экономики и коррупцией" 1993 года. Его регулирование сводилось лишь к весьма узкому определению явления коррупции и установлению нескольких ограничений и требований к государственным служащим, которые значительно перекрываются названными выше.
Через некоторое время его сменил и действует поныне Закон Республики Беларусь "О борьбе с организованной преступностью и коррупцией", определяющий государственную политику борьбы с коррупцией, создающий организационные и правовые основы такой борьбы.
Конечно, наиболее передовые идеи воплотил в себя Закон Республики Беларусь "О государственной службе в Республике Беларусь" 2003 года, который, воздействуя на причины возникновения коррупции, установил самый широкий круг ограничений, связанных с государственной службой.
Статья 22 Закона устанавливает запрет для государственных служащих:
1.1. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему;
1.2. принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
1.3. занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами;
1.4. принимать участие в забастовках;
1.5. заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством;
1.6. выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде;
1.7. использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы;
1.8. принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Полученные в связи с исполнением служебных обязанностей сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством Республики Беларусь размер, передаются в доход государства или используются в установленном законодательством порядке (такой размер установлен пока только в ГК в статье 546 виде 5 базовых величин);
1.9. пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей;
1.10. использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну;
1.11. иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев;
1.12. принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.
Перечень ограничений открыт и закрепляется возможность на уровне законодательных актов установить и иные ограничения, связанные с государственной службой.
Также предусмотрена обязанность государственного служащего передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Такой механизм урегулирован Указом Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 "О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций".
В качестве санкции за нарушение названных требований установлено освобождение госслужащего от занимаемой должности. Нарушение ограничений, связанных с государственной службой, является также одним из оснований прекращения государственной службы (статья 40 Закона).
Статья 23 Закона предписывает гражданину Республики Беларусь при поступлении на государственную службу, а государственному служащему при занятии другой государственной должности в установленном законодательством порядке представить в соответствующий государственный орган декларацию о доходах и имуществе. Такой порядок закреплен Законом Республики Беларусь "О декларировании имущества и доходов физических лиц", а так же в частном случае – Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2001 г. № 20 "Об обязательном декларировании доходов и имущества кандидата в Президенты Республики Беларусь, его близких родственников, супруги (супруга) и ее (его) родителей и некоторых иных мерах, направленных на проведение открытых, свободных и честных выборов".
Нарушение требований законодательства при приеме на государственную службу также выступает одним из оснований ее прекращения (статья 40 Закона).
Следующим по значению актом в сфере противодействия коррупции, на мой взгляд, выступает Указ 2.10.2002 г. № 500, утвердивший Государственную программу по усилению борьбы с коррупцией (далее – Программа).
По поручению Администрации Президента Республики Беларусь подготовлен и внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекта Закона |
