3. Политика государства в отношении банковского сектора
Базовым условием успешного реформирования банковского сектора является проведение государством адекватной политики в данной сфере. Целью государственной политики в отношении банковской системы и финансового сектора экономики в целом является обеспечение системной стабильности и создание необходимых условий для развития рынка банковских услуг на базе здоровой внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции. Банковская деятельность должна осуществляться на единых принципах, установленных для кредитных организаций, и базироваться на коммерческих интересах и соблюдении пруденциальных принципов ведения бизнеса.
3.1. Принципы и сфера участия государства в реформировании банковского сектора
Государственная политика в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и
использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковский сектор осуществляется главным образом путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых услуг, а также контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов.
Непосредственное влияние на. функционирование банковского сектора через участие в капитале кредитных организаций носит ограниченный характер с общей тенденцией к сокращению этого участия в перспективе. Вместе с тем, с учетом переходного характера экономики и степени устойчивости банковского сектора в ближайшие несколько лет государство вынуждено будет сохранить достаточно весомую долю своего участия в капитале российских банков.
В отношении банковского сектора государство:
обеспечивает развитие законодательных основ системы регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций;
не вмешивается в операционную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев предусмотренных действующим законодательством;
не допускает каких- либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов; строго соблюдает законодательно установленные принципы антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках; обеспечивает развитие законодательных норм и правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание доходов, полученных преступным путем.
3.2. Участие государства в капитале кредитных организаций
В отношении кредитных организаций, доли участия в которых принадлежат государству в лице министерств и Российского фонда федерального имущества, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных унитарных предприятий, государственных предприятий и государственных учреждений, государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций", государственных внебюджетных фондов, субъектов Российской Федерации, а также организаций, имеющих долю государственного участия свыше 20%, Правительство российской Федерации примет решение о целесообразности участия государства в капитале кредитных организаций. Будет составлен перечень кредитных организаций, доли госучастия в которых подлежат реализации на рынке.
Установление кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой государственной экономической политики, не должна входить в противоречие с реализацией кредитными организациями коммерческой цели деятельности, определенных Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" (получение прибыли) и с задачей поддержания их финансовой устойчивости.
Правительство Российской Федерации и Банк России считают целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при одновременном соблюдении следующих условий:
деятельность кредитных организаций имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики;
участие в капитале обеспечивает оптимальные условия для решения этих задач, включая контроль за деятельностью кредитных организаций.
Правительство Российской Федерации допускает возможность миноритарного участия в капитале кредитных организаций государственных унитарных предприятий (ГУП), если указанное участие обеспечивает лучшие условия решения этими предприятиями производственных задач и способствует укреплению их финансового положения.
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что критерии целесообразности участия в капитале должны быть ориентированы на уровень и характер задач, решаемых инвестором.
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что ограничение контролируемым кредитным организациям сферы деятельности (продуктовая, отраслевая или функциональная специализация) возможно для банков, создание которых определялось необходимостью решения специальных задач государственной экономической политики и соответствующая специализация отражена в правоустанавливающих документах, определяющих их деятельность. К таким банкам в настоящее время относятся Российский банк развития и Россельхозбанк. Для рекапитализации этих банков Правительство Российской Федерации может направлять часть средств, полученных ими от возврата бюджетных кредитов, выделенных ранее через уполномоченные банки.
Что касается исходно специализированных банков, правоустанавливающие документы которых не содержат положений о специализации, а фактическая деятельность является универсальной как по кругу клиентуры, так и по характеру решаемых задач, целесообразность и практическая возможность их возврата к специализации отсутствуют.
Правительство Российской Федерации примет меры для того, чтобы организации-резиденты осуществляющие банковские операции, будут преобразованы в кредитные организации по законодательству Российской Федерации, либо прекратят осуществление банковских операций, если иное не предусмотрено действующими федеральными законами.
В отношении Внешэкономбанка Правительство Российской Федерации намерено разделить функции агента по обслуживанию внешнего долга и функции кредитной организации.
Кардинальные преобразования в отношении собственности (передача от Банка России государству, приватизация контрольного пакета акций) или структуры (разделение) Сбербанка России не входят в число задач реформирования банковского сектора. В условиях, когда не устранены все предпосылки возникновения системных банковских трудностей,, поспешные действия по принятию и реализации кардинальных решений могут дестабилизировать ситуацию с восстановлением доверия к банковскому сектору, нарушить процесс его реформирования и негативно сказаться на социально-экономическом развитии страны. Необходимость рассмотрения вопроса о выходе Банка России из капитала
Сбербанка России может возникнуть только при условии возникновения у населения высокой степени доверия к кредитным организациям, контролируемым частным капиталом (в том числе, после создания системы гарантирования банковских вкладов).
Наблюдательный совет Сбербанка России на регулярной основе рассматривает вопросы коммерческой политики.
Правительство Российской Федерации будет воздерживаться от создания новых государственных банков либо от предоставления действующим банкам привилегий.
Правительство Российской Федерации и Банк России предпримут необходимые усилия по внесению изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предусматривающих выход Банка России из состава акционеров российских загранбанков.
3.3. Формирование конкурентной среды в банковском секторе
Обеспечение конституционных гарантий единства экономического пространства и свободного перемещения финансовых услуг и средств, создание условий для развития конкуренции на рынке банковских и в целом финансовых услуг является одним из важных элементов государственной политики.
Действия органов регулирования банковской деятельности должны быть направлены на исключение ситуаций, когда банки принимают коммерческие решения под влиянием политического давления или воздействия со стороны других хозяйствующих субъектов, а также на создание равных условий для ведения бизнеса всеми кредитными организациями вне зависимости от формы собственности, что подразумевает предъявление к ним единых нормативных требований. В равной мере данное положение распространяется и на кредитные организации, контролируемые государством.
Антимонопольное регулирование в банковском секторе имеет федеральный и региональный аспекты. На региональном уровне задачей антимонопольного регулирования является противодействие попыткам установления территориальных ограничений на деятельность кредитных организаций (кроме ограничений, накладываемых органом банковского надзора в рамках установленных полномочий), а также предоставлению органами власти прямо или косвенно преференциального режима функционирования отдельным банкам по сравнению с другими банками.
На федеральном уровне антимонопольное регулирование дополняется мерами к банкам, злоупотребляющим своим доминирующим положением в противоречии с задачами развития банковского сектора и конкуренции на рынке банковских услуг.
Объектом постоянного внимания органов антимонопольного регулирования должны быть решения и действия органов власти всех уровней, если эти решения и/или действия препятствуют развитию банковского сектора и/или развитию конкуренции на рынке банковских-, услуг.
В целях укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке банковских услуг будут внесены соответствующие изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
Для развития конкурентной среды и более эффективного действия фактора рыночной дисциплины должны быть приняты меры по повышению транспарентности кредитных организаций.
В этой связи важное значение будет иметь применение предусмотренных изменениями в законодательство требований ежеквартальной публикации в печати балансов и отчетов о финансовых результатах деятельности банков, а также таких ключевых финансовых показателей, как коэффициент достаточности капитала, качество кредитного портфеля и размер резервов на покрытие сомнительных активов. Кроме того, кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских "групп, должны будут публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.
Развитие транспарентности кредитных организаций в конечном счете ограничено общим уровнем прозрачности хозяйственных процессов в экономике, прежде всего в реальном секторе. Важным инструментом повышения транспарентности является перевод на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности (МСБУиО) всех хозяйствующих субъектов.
3.4. Налогообложение кредитных организаций
С 1 января 2002 года ставка налога на прибыль для банков была снижена с 43 процентов до 24 процентов. Банкам предоставляется возможность создавать различные резервы, переносить убытки на будущее, принимать к вычету все необходимые, обоснованные и документально подтвержденные затраты. Для целей налогообложения учитывается ряд особенностей банковской деятельности.
Правительство Российской Федерации предусматривает решение следующих задач налогообложения кредитных организаций:
отмена налога на покупку иностранных денежных знаков;
отмена налога на операции с ценными бумагами как самостоятельного налога и отнесение к госпошлине, регистрационному сбору платежа за регистрацию проспекта эмиссии ценных бумаг с установлением размеров платежа в зависимости от размера эмиссии ценных бумаг.
В дальнейшем вопросы совершенствования налогообложения кредитных организаций будут решаться на основе анализа практики применения налогового законодательства, а также перспективы перехода на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
3.5. Реструктуризация и ликвидация нежизнеспособных кредитных организаций
Реструктуризация банков будет осуществляться на ранней стадии проблемности за счет средств собственников и кредиторов банка с учетом интересов кредиторов и вкладчиков на основе действующего законодательства.
Реструктуризация кредитных организаций силами государства будет продолжена исключительно через специализированный институт- Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Реструктуризация банков, находящихся*, в настоящее время под управлением АРКО, должна быть завершена в сроки, предусмотренные планами их реструктуризации, и в основном завершится не позднее 2003 года. Контрольные пакеты акций реструктурнрованных кредитных организаций, находящихся под управлением АРКО, подлежат продаже.
Практика ликвидации банков (критерии неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур ликвидации) должна в максимальной степени отражать международно признанные подходы.
Расширение круга банков, реструктурируемых АРКО с привлечением бюджетных средств, является нецелесообразным.
В дальнейшем в перспективе целесообразно закрепить за АРКО функции корпоративного ликвидатора банков с отозванной лицензией. В этих целях необходимо создание законодательных механизмов повышения эффективности ликвидационных процедур в кредитных организациях, укрепление системы правоприменения. В настоящее время нерешенность проблемы эффективной ликвидации кредитных организаций создает значительные препятствия на пути реформирования банковского сектора и восстановления доверия к нему инвесторов и кредиторов.
Другим возможным направлением развития деятельности АРКО (не исключающим указанное выше) является придание ему функции институциональной структуры гарантирования вкладов населения. При этом следует исходить из необходимости разделения Агентством рисков, вызванных, с одной стороны, участием в реструктуризации кредитных организаций и, с другой стороны, в гарантировании вкладов.
Изменение функций АРКО требует внесения изменений в Федеральные законы "О реструктуризации кредитных организаций" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Развитие деятельности АРКО по указанным направлениям отвечает задачам поддержания системной стабильности.
4. Структурные аспекты развития банковского сектора
4.1. Институциональные аспекты
Совершенствование структуры банковского сектора должно способствовать достижению основных целей его развития, прежде всего удовлетворению спроса на банковские услуги, более качественному выполнению функций по трансформации сбережений в инвестиции и развитию внутриотраслевой конкуренции в банковском секторе.
Определенные действующим законодательством фундаментальные принципы организации российской банковской системы, а именно - двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации) и универсальные функциональные возможности банков, отвечают базовым потребностям экономики и обеспечивают благоприятные исходные условия для развития банковской системы, адекватной потребностям экономического роста. Указанные принципы сохраняются в качестве правовой основы функционирования банковской системы страны.
Банки должны сохранить возможность развиваться в рамках универсального статуса, позволяющего снизить риски за счет диверсификации услуг, обеспечить комплексность обслуживания клиентов.
Специализация банков на отдельных продуктах, операциях или видах деятельности возможна в рамках их универсального статуса. Принцип добровольной (коммерческой) специализации банков, исключающий административные методы навязывания им конкретных форм специализации, предполагает, что всю ответственность за решения по выбору сфер деловой активности несут сами кредитные организации и их учредители (участники), включая в том числе и государство.
Наряду с сохранением статуса банков как универсальных финансовых посредников необходимо развивать институциональные альтернативы банкам в рамках банковской системы.
В целях развития рынка инвестиционных услуг целесообразно создание правовых возможностей для деятельности в составе банковской системы кредитно-депозитных организаций, то есть организаций, имеющих лицензию только на операции по привлечению и размещению средств юридических лиц (без права на ведение счетов и оказание расчетных услуг, а также на привлечение средств населения).
В рамках решения задачи развития цивилизованных форм сбережений актуальной является проблема развития правовой базы для создания финансового посредничества.
В настоящее время принят Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан". В случае, если деятельность данных кооперативов выйдет за рамки предоставления кредитов только на потребительские цели и только членам ассоциаций (кооперативов), то, как свидетельствует международный опыт, более рациональным является функционирование указанных организаций в рамках банковской системы с соответствующим регулированием и надзором за их деятельностью.
Банк России рассмотрит вопрос о целесообразности установления минимальных требований по величине собственных средств (капитала).
4.2. Концентрация и централизация капитала
4.2.1. Изменение структуры банковского сектора по таким параметрам, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение кредитных организаций по регионам, должно происходить на рыночных принципах.
Роль государства в реорганизации кредитных организаций, которую может сопровождать изменение структуры банковской системы по данным параметрам, в общем случае состоит в обеспечении на законодательном уровне и в процессе регулирования банковской деятельности:
благоприятных условий для процессов, способствующих развитию рынка банковских услуг;
защиты законных интересов кредиторов и вкладчиков;
транспарентности реорганизационных процедур.
Реорганизация устойчивых кредитных организаций, в том числе их присоединение к другим финансовым институтам, должна быть основана на принципе добровольности.
Все реорганизационные процедуры должны строго соответствовать правовым нормам, установленным законодательством. Процедуры реорганизации могут проводиться лишь при условии, что параметры рисков, принятых организацией, образующейся после реорганизации, будут находиться в границах общеустановленных норм (предельных значений).
Эффективность усилий государства по развитию банковского сектора во многом зависит от активизации банковской деятельности и развития банковской сети в регионах, что определяется в том числе способностью региональных органов власти и деловых кругов целенаправленно предпринимать усилия по развитию кредитных организаций, способных удовлетворять спрос на банковские услуги, обеспечивать простор для цивилизованных рыночных отношений. Необходимым условием активизации банковской деятельности в регионах является профилактика возможности принятия на местном уровне решений, которые ведут к финансовой автаркии и/или создают преференции отдельным финансовым институтам, что предполагает полную транспарентность взаимоотношений органов власти на местах и кредитных организаций.
Проблема оттока финансовых ресурсов из регионов через филиальную сеть крупных банков может эффективно решаться органами власти и деловыми кругами только путем создания на региональном уровне благоприятных коммерческих возможностей для приложения капиталов.
4.3. Участие иностранного капитала в банковском секторе России
Приток иностранного капитала с солидной репутацией рассматривается в качестве потенциально важного фактора развития банковского сектора страны. Иностранный капитал, приток которого сам по себе необходим, привносит на российский рынок современные банковские технологии, новые финансовые продукты и культуру банковского дела в целом. Развитие конкуренции в банковском секторе, которое также является результатом притока иностранного капитала, является важным фактором его развития и укрепления.
Банк России совместно с Правительством Российской Федерации разработает меры, содействующие расширению деятельности банков с участием иностранного капитала, в том числе по свободной репатриации прибыли. Правительство Российской Федерации и Банк России не будут вводить ограничений для участия иностранного капитала в банковском секторе.
Для привлечения иностранных инвестиций в экономику России, и в ее банковский сектор, повышения доверия к банковскому сектору России в частности, необходимо улучшить законодательное обеспечение прав инвесторов, повысить качество корпоративного управления на предприятиях и организациях всех отраслей экономики, снижение некоммерческих рисков вложений и свободную репатриацию прибыли, ускорить переход предприятий и организаций на международные стандарты бухгалтерского учета, что будет способствовать совершенствованию отчетности.
В целях предотвращения возможности появления на российском рынке банковских услуг кредитных организаций, контролируемых иностранными учредителями с сомнительной репутацией, разрешительный принцип допуска иностранного капитала в банковский сектор России должен быть сохранен.
Целесообразно определить порядок открытия филиалов иностранных банков, а также режим регулирования их деятельности в рамках банковского сектора Российской Федерации, предполагающие равные с кредитными организациями - резидентами условия работы на рынке.
Вопрос об установлении режима регулирования2) участия иностранного капитала в банковском секторе России должен решаться с учетом потребностей в притоке банковского капитала из-за границы и других задач по развитию рыночных отношений в России.
5. Функциональные аспекты развития банковской деятельности
5.1. Взаимодействие банков с реальным сектором экономики
Развитие кредитных операций банков с реальной экономикой определяется темпами и характером структурных преобразований в экономике, мерами по повышению степени законодательной защиты прав кредиторов, а также транспарентностью информации о финансовом состоянии и о структуре собственности организаций, работающих в реальном секторе, в том числе на основе составления и раскрытия отчетности на консолидированной основе. Существенное значение будет иметь также ситуация в финансовой сфере, включая политику заимствований на внутреннем финансовом рынке. В частности, позитивное влияние на формирование рыночных стимулов переориентации банков на операции с реальной экономикой будет иметь продолжение проведения Правительством Российской Федерации политики по ограничению объемов эмиссии государственных облигаций.
В целях повышения эффективности процедур возврата долгов по банковским кредитам и укрепления института залога как способа обеспечения обязательств необходимо решить вопрос о внесении изменений в законодательство, направленных на защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом, имея ввиду прежде всего (в случае ликвидации должника) возможность удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, вне очереди за счет средств, полученных от реализации имущества, переданного в залог, а также упрощение процедур обращения взыскания на имущество, переданного в залог.
Содействие росту спроса на кредиты банков со стороны реального сектора экономики средствами монетарной политики состоит в осуществлении мер, направленных на снижение инфляции и процентных ставок на финансовом рынке, обеспечение стабильной динамики курса рубля, предсказуемости монетарных параметров экономики, расширение рефинансирования банков с применением механизма, основанного на Положении Банка России от 3.10.2000 № 122-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительствами". В соответствии с указанным положением в обеспечение предоставленных банкам кредитов принимаются векселя, права требования по кредитным договорам финансово устойчивых предприятий и организаций, отвечающих установленным Банком России требованиям.
Развитие кредитных операций должно сопровождаться адекватным контролем за состоянием банковских рисков. Необходимым условием эффективного управления рисками является дальнейшее развитие Банком России системы банковского надзора.
Банки должны отслеживать финансовое состояние заемщиков, объективно оценивать риск невыполнения ими обязательств и стоимость внесенного залога, формировать в необходимых объемах резервы на возможные потери. Последнее требует учета расходов по формированию резервов при определении налоговой базы.
2)В соответствии с совместным Заявлением "Об экономической политике на 2001 год и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу" Правительство Российской Федерации и Банк России не будут вводить ограничений для участия иностранного капитала в банковском секторе.
В целях повышения качества управления рисками банки должны:
активно использовать рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору, а также используемые в международной банковской практике методы управления рисками, включая (в случае применимости) экономико-статистические оценки вероятности неблагоприятных для банка событий;
обеспечить постоянный мониторинг рисков, добиваться эффективности функционирования систем управления и внутреннего контроля, исключить принятие неконтролируемых решений, связанных с проведением банковских операций и сделок.
Развитие банковских продуктов, связанных с проведением кредитных операций, во многом зависит от договорных механизмов распределения рисков. К числу таких механизмов относятся предоставление синдицированных кредитов с разделением рисков между несколькими банками, кредитные деривативы и страхование исполнения обязательств по выданным ссудам. В целях реализации последнего механизма необходимо создать правовые условия для привлечения на российский рынок иностранных страховых организаций, занимающихся страхованием кредитных рисков.
Одним из инструментов вьявления рисков операций банков с предприятиями и организациями является создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками ("кредитные бюро"). Кредитные бюро могут формироваться как независимые структуры, работающие в интересах кредитных организаций и их клиентов.
Важным направлением развития кредитных операций банков могут стать операции с розничными клиентами, а именно кредитование малого и среднего бизнеса, ипотечное кредитование и потребительский кредит. В то же время на степень коммерческого интереса кредитных организаций к таким операциям влияют уровень риска, издержки банков, связанные с необходимостью проработки большого количества кредитных заявок и инвестиционных проектов розничных клиентов, а также стоимость ресурсов, привлеченных кредитной организацией. Для развития ипотечного дела необходимо принятие нового Земельного кодекса.
В области развития ипотечного кредитования первостепенной задачей является создание законодательной основы для выпуска и обращения ипотечных ценных бумаг и реализации иных мер, предусмотренных Правительственной программой по развитию ипотечного кредитования.
|
