3. Институциональные изменения, связанные с переходом от затратного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат: повышение ответственности министерств и ведомств за достижение результатов
В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления за исполнение бюджета. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств, о котором шла речь во второй части данной работы. Концепция БОР предполагает повышение уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств: считается, что отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции.
Одновременно с ростом самостоятельности министерств и ведомств должно происходить усиление ответственности государственных министерств за достижение конечного результата и выполнение поставленных задач, что находит выражение в организационной структуре государственных учреждений и системе стимулирования эффективного выполнения программ.
3.1. Изменения в организационной структуре министерств и ведомств
Организационная структура государственного учреждения, применяющего затратный метод бюджетирования и управляемого по ресурсам, часто формируется функционально. Организационное деление государственного учреждения на отделы и подразделения основано, скорее, на том, какие функции они исполняют, чем на конечных результатах работы. Введение управления по результатам должно сопровождаться изменением организационной структуры учреждения: должна быть сформирована структура, более ориентированная на результат. Оперативные подразделения и отделы внутри госучереждений отвечают за конкретные достижения, т.е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Затраты на вспомогательные функции (работа руководства, бухгалтерии, юридической поддержки и т.п.) распределяются между оперативными отделами и подразделениями.
Отличие организации деятельности учреждения в рамках управления по ресурсам и управления по целям и результатам можно проиллюстрировать на примере госучреждения, представляющего статистическую информацию. В рамках управления по ресурсам было бы рационально выделить внутри этого госучреждения подразделения, отвечающие за сбор статистической информации, ее обработку, разработку новых методов, типографскую поддержку, распространение продукции и т.д. При подобной организации ни одно подразделение не несет ответственности за конечный продукт, т.е. за публикации по статистике, которые поступают из данного учреждения. В организации, управляемой по целям и результатам, одно подразделение может отвечать за финансовую статистику, другое – за статистику здравоохранения, третье – за демографическую статистику и т.д.
3.2. Методы стимулирования эффективного выполнения программ
В качестве одного из инструментов повышения ответственности руководителей министерств и ведомств за эффективность использования полученных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за неполное достижение запланированных результатов.
Эти стимулы могут носить как финансовый, так и нефинансовый характер.
К финансовым стимулам относятся:
Увязывание заработной платы с показателями работы. Система персонального финансового поощрения в случае достижения высоких показателей результативности работы применяется во многих странах, например, в США. Так, Почтовая служба США ежегодно выплачивает премии руководителям и рядовым сотрудникам, не являющимся членами профсоюза. Сумма премии определяется по формуле, учитывающей соблюдение стандартных сроков предоставления услуг, показатели степени удовлетворенности клиентов, а также бюджетные показатели.
Материальное поощрение организаций и исполнителей программ. Данный метод финансового стимулирования хорошо работающих организаций или отдельных сотрудников заключается в разовом выделении средств, которые могут расходоваться только на нужды организации, например, на обучение персонала или улучшение условий труда.
Увеличение ассигнований организации в случае добросовестного исполнения программы и достижения запланированных результатов
В действительности, отношение к использованию финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных средств весьма противоречиво. С одной стороны, поощрение организаций, продемонстрировавших высокие показатели достижения поставленных целей и задач, в виде выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не выполнивших в полной мере поставленные задачи, за счет сокращения или сохранения в прежнем объеме ассигнований представляется вполне логичным с точки зрения экономической эффективности. В то же время подобный подход может стать причиной совершения на стадии бюджетного планирования оппортунистических действий со стороны управляющего персонала организации, а именно: руководству организации может показаться рискованным закладывать в бюджет высокие целевые показатели, поскольку в том случае, если ей не удастся их достичь, к ней будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. Напротив, заложив в бюджет низкие целевые показатели и выполнив план, она имеет шанс получить в качестве поощрения дополнительное финансирование.
Поощрение по результатам деятельности может привести к еще большему усугублению проблемы. Плохие индикаторы не всегда являются результатом неэффективной работы и поводом к сокращению финансирования. Напротив, во многих случаях низкие показатели результатов деятельности сигнализируют о необходимости дополнительных финансовых вложений для решения проблемы. Так, низкие показатели успеваемости в отдельных школах еще не свидетельствуют о неэффективной работе учителей, просто там больше детей из неблагополучных семей. Поэтому во всех случаях, когда финансовые стимулы увязываются со значением показателей результативности работы государственной или негосударственной организации, следует включать в набор показатели, отслеживающие потенциальные нежелательные негативные эффекты. Если размер финансового поощрения зависит от количества продукта или объема услуг, есть вероятность увеличения результатов работы в количественном выражении в ущерб качеству. Классическими примерами является стремление повысить количество арестов, вынесенных приговоров, объем собранных налогов или взысканных алиментов на содержание ребенка, если эти показатели являются индикаторами результативности.
Один из подобных примеров был описан в газете «Вашингтон пост» в апреле 1999 года. В соответствии с федеральным законом, принятым в 1997 году, предусматривалось, что штатам будет выплачиваться от 4 до 6 тысяч долларов за каждого усыновленного ребенка свыше установленного показателя. Это создавало сильные финансовые стимулы для штатов. Как отмечается в газете, общественные группы защиты прав детей высказали опасения, что социальные работники будут стремиться отдать ребенка в семью раньше, чем к этому будут готовы дети и приемные родители, или отдавать детей в неподходящие семьи.
Этого можно избежать через создание комплексной системы мониторинга результативности, учитывающей потенциальные негативные эффекты от реализации программы, например, количество обоснованных жалоб, поступивших от потребителей услуг.
Для многих программ финансовые стимулы должны учитывать, насколько долго сохранялся полученный результат. Например, в упомянутой выше программе усыновления детей, выплата вознаграждения должна быть увязана с отсутствием проблем с переданными в семьи детьми в течение разумного периода времени, скажем, 12 месяцев с момента усыновления.
Штрафные санкции за устойчиво плохие результаты
Наиболее радикальными и действенными финансовыми санкциями являются снижение заработной платы, понижение в должности и увольнение. По мере распространения мониторинга результативности повышается вероятность того, что результаты мониторинга будут использоваться для обоснования таких санкций. Очевидно, что необходимо с особым вниманием подходить к использованию данных для таких «стимулов». С одной стороны, результаты работы легко увидеть, и они основаны на достаточно объективных данных. С другой стороны, результаты редко полностью подчиняются контролю со стороны руководителей государственных органов. В общем случае, основу для таких решений должны составлять устойчиво низкие результаты, а не низкие результаты за один отдельно взятый период.
Другой формой финансовых санкций является снижение или прекращение финансирования организаций или программ, не получивших ожидавшихся результатов или не представивших достаточных данных для их оценки. Такие санкции должны быть тщательно продуманы, чтобы от них не пострадали клиенты плохо работающих программ. Подчеркнем еще раз, что такие санкции лучше применять в отношении программ, показывающих плохие результаты в течение достаточно длительного периода времени. При отсутствии признаков того, что клиенты получают пользу от какой-либо программы, следует рассмотреть возможность ее полного прекращения.
Примеры использования финансовых стимулов. Использование финансовых стимулов, основанных на результатах мониторинга, получает все большее распространение. В штатах Мэриленд и Северная Каролина введены системы поощрения отдельных школ, добившихся значительного улучшения результатов тестирования учащихся, а также другим показателям. В 1998 году Департамент образования штата Мэриленд выплатил около 3 миллионов долларов 83 государственным начальным и средним школам, добившимся значительного улучшения по данным показателям. Еще 200 школ получили благодарность за хорошую работу. Система поощрения, основанная на улучшении показателей, создает стимулы к улучшению для школ как с высокими, так и с низкими исходными показателями. Размер выплат составляет от 16 до 65 тысяч долларов, в зависимости от размера школы. Поскольку эти премии носят разовый характер, они не могут быть использованы для найма персонала. Обычно полученные средства направляются на подготовку учителей, приобретение компьютеров или школьных принадлежностей.
Источник: Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting Results.1999. The Urban Institute Press
Альтернативой финансового стимулирования эффективного выполнения целей и задач являются нефинансовые стимулы.
К нефинансовым стимулам относятся:
Предоставление руководителям большей гибкости в использовании бюджетных средств в случае успешной реализации программы
Данный подход применяется в ряде стран, в частности, в США, Австралии и Новой Зеландии. Большая степень гибкости может касаться:
использования бюджетных средств (возможность переносить неиспользованные средства на следующий финансовый год, «брать взаймы» из бюджета следующего года, переносить средства между статьями, выделение бюджетных ассигнований в агрегированном виде);
права производить закупки, минуя длительные бюрократические процедуры (например, повышение лимита стоимости закупки, после которого, после которого администратор программы обязан проводить официальный конкурс для поставщиков);
права нанимать, увольнять, выплачивать премии и перемещать персонал на другие должности и направления работы.
Учет результатов мониторинга при аттестации персонала организации
Для включения результатов мониторинга в процесс аттестации персонала используются два основных подхода:
Реальные результаты по показателям, хотя бы частично контролируемым сотрудником, сравниваются с целевыми установками. Получение предусмотренных показателей может учитываться при аттестации как управленческого, так и вспомогательного персонала, особенно если дается оценка коллективной работы (в этом случае все члены группы получают одинаковую оценку).
Определяется степень использования результатов мониторинга руководителями программ.
На начальном этапе внедрения системы мониторинга результативности основным, вероятно, должен быть второй подход, пока не будет накоплен достаточный опыт работы с данными о результативности или качестве услуг, чтобы правильно оценивать работу персонала на их основе.
Заключение договоров между руководящим органом и исполнителями с указанием целевых показателей результатов деятельности. Заключение таких договоров практикуется во многих странах, в частности в Новой Зеландии. В рамках этих договоров руководители организаций-исполнителей обязуются получить определенные результаты при определенном уровне финансирования. При этом в договорах может предусматриваться возможность дополнительного персонального поощрения руководства организации в случае успешного реализации программы или, напротив, сокращения оплаты его труда или даже отстранения от должности в случае неэффективной работы. Правда, если величина вознаграждения становится важным элементом договорного процесса, система стимулирования принимает больше финансовый, чем нефинансовый характер.
Система стимулирования достижения запланированных целей и результатов применяется не только в отношении государственных организаций, получающих ассигнования, – в последнее время эти принципы активно применяются при разработке заданий и мониторинге работы подрядчиков и грантополучателей, с которыми заключаются договоры с указанием ожидаемых результатов и показателей их исполнения (“outcome-based performance contracting”).
Примеры договоров, содержащих информацию о результатах
Департамент реабилитационных услуг штата Оклахома ввел систему «Майлстоун», которая представляет собой основанную на результатах систему оплаты договоров с подрядчиками, предоставляющими услуги трудоустройства тяжелым инвалидам, являющимся клиентами службы профессиональной реабилитации штата. По достижении очередного результата (устанавливаемого индивидуально для каждого клиента), подрядчику выплачивается определенный процент от «средних затрат на одно успешно завершенное дело», в соответствии с первоначальной заявкой. Например, подрядчик получает установленный процент от общего вознаграждения после трудоустройства клиента, еще один платеж – если клиент проработает четыре недели, и еще один – если клиент проработает 10 недель. Работа должна соответствовать требованиям департамента, например, в отношении минимальной продолжительности рабочей недели и минимальной оплаты труда.
Аналогичная схема использовалась отделением «Юнайтэд Вэй» в Центральной Индиане для проектов «от пособия к зарплате» в отношении трудно трудоустраиваемых клиентов. В соответствии с условиями договора, подрядчику выплачивается вознаграждение: (1) когда удовлетворены неотложные потребности клиента; (2) когда разработан индивидуальный план трудоустройства; (3) когда клиенты получили работу; (4) когда клиенты проработали 90 дней; (5) когда клиенты проработали 180 дней; (6) когда клиенты проработали 360 дней; (7) когда клиенты получили повышение в должности и/или зарплате.
Источник: Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting Results.1999. The Urban Institute Press
|
