 ГУЗЕЛЬ АХМАДИЕВА,
аспирант отдела макроисследований и экономики роста
ГУ «Центр перспективных экономических исследований
Академии наук Республики Татарстан»
ГУЛЬНАРА АХМАДИЕВА,
аспирант отдела макроисследований и экономики роста
ГУ «Центр перспективных экономических исследований
Академии наук Республики Татарстан»
БЮДЖЕТНЫЙ, СОЦИАЛЬНЫЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)
Как показывает опыт большинства развитых стран, достижения в развитии экономики и решении социальных проблем во многом обусловлены успехами территориального развития, достигнутыми на основе устойчивых традиций регионального и местного управления.
В настоящее время перед органами местного самоуправления стоит важная задача экономического подъёма, поскольку создание в муниципальном образовании надёжной экономической базы является основной предпосылкой повышения благосостояния граждан, процветания городов и, следовательно, необходимым условием для ускоренного социально-экономического развития страны.
Однако между существующей практикой местного самоуправления и требованиями формирующихся рыночных отношенийвозникают противоречия, проявляющиеся в слабом использовании внутренних возможностей развития городских сообществ. Органы местного самоуправления недостаточно применяют интеллектуальные, финансовые и другие ресурсы, не в полной мере содействуют созданию условий роста благосостояния населения. Поиск новых путей развития муниципалитетов на основе объективной оценки существующего опыта становится первостепенной задачей не только для органов местного самоуправления, но и российской экономической науки.
Кроме того, важной составляющей эффективного управления является эффективная бюджетная политика, обеспечивающая финансовыми средствами все необходимые мероприятия, направленные на развитие территорий. Поэтому формирование методики, определяющей влияние расходов бюджета на социальное развитие территорий (качество жизни населения), также является приоритетной задачей.
Методика оценки социально-экономического развития территорий
и влияние на него бюджетной политики
Современные взгляды на содержание бюджетной и социально-экономической политиктерриторий отражены в исследованиях A.M. Александрова, A.А. Бабайцев, Э.А. Вознесенского, В.М. Власовой, О.В. Врублевской, О.В. Гончарук, Л.А. Дробозиной, A.M. Ковалевой, Сильвестровой Т.В., Шипиловой Е.В. В их трудах представлены самые разнообразные методики оценки эффективности бюджетной политики и социально-экономического развития муниципальных, региональных и государственных органов власти.
При оценке эффективности бюджетной политики наиболее распространенными подходами являются методики, основанные на расчете следующих критериев эффективности: сбор бюджетных доходов,выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом[1]. Для муниципальных образований такой подход вполне применим, поскольку значение этих факторов на ихуровне почти столь же значительно, как и на уровне самого государства. Действительно, расчет этих факторов позволит выявить сложившуюся в муниципальном образовании зависимость от вышестоящих бюджетов, степень самофинансируемости, самостоятельности и т. д., а значит, судить об эффективности бюджетной политики. Кроме того, сопоставление подобных данных одного муниципального образования с аналогичными показателями другого дает возможность сделать вывод о наиболее успешных муниципалитетах и заимствовать их опыт проведения бюджетной политики. Однако использование только этих показателей весьма ограничивает понятие эффективности. В этом случае, оно рассматривается с позиции «чем меньше внешний долг муниципального образования, тем эффективнее его бюджетная политика». Это не всегда так. Конечно, стремление муниципального образования к сокращению муниципального долга весьма необходимо, но при этом не должно страдать качество жизни населения муниципалитета.
Также общеприняты методики, использующие для оценки эффективности бюджета, так называемые, бюджетные показатели: коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов, коэффициент бюджетной результативности территорий, коэффициент бюджетной задолженности и т. д. Например, они применялись при анализе эффективности деятельности муниципальных образований новосибирской области [2]. Подобные показатели характеризуют наиболее общие тенденции деятельности муниципалитета, не останавливаясь на более частных проблемах. Преимущество их использованияв том, что они комплексно, в целом, описывают ситуацию, сложившуюся в области финансов. Однако здесь возникает ряд проблем. Главная из них заключается в том, какие именно показатели следует включать в расчет коэффициентов, а какие следует проигнорировать. Следующая – в том, как определить, о чем говорит то или иное значение коэффициента. В-третьих, существует проблема сопоставимости показателей. То есть для одного муниципального образования одно значение коэффициента можетговорить о положительных изменениях, а для другого - оно же может характеризовать обратную тенденцию.
Таким образом, вышеописанные методики обладают своими существенными достоинствами, вытекающими из четкого и логического обоснования выбранного критерия эффективности, и недостатками, возникающими в связи с невозможностью охватить всю группу факторов, влияющих на эффективность бюджетной политики муниципального образования. Кроме того, из приведенного выше анализа видно, что главным недостатком большинства методик является их относительная отстраненность от учета влияния бюджетной политики на качество жизни населения соответствующих регионов.
На наш взгляд, успех бюджетной политики муниципалитета складывается не только благодаря росту доходной части бюджета, но и грамотного расходования средств:расходы должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. Кроме того, учитывая положения главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ [3], смысл существования муниципалитетов заключается, в том числе, и в обеспечении достойного уровня жизни своему населению. Поэтому нами предлагается в качестве критерия эффективности бюджетной политики использовать баланс социального развития местного самоуправления относительно затрат на его осуществление. Данный критерий эффективности вытекает также из статьи 34 Бюджетного Кодекса Российской Федерации [4], где содержится определение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств», заключающееся в необходимости достижения за данных результатов с использовани ем наименьшего объема средств или достижении наилучшего результата с использованием определенного бюд жетом объема средств. Естественно, что «объем средств» муниципалитета - эторасходы местного бюджета, а вот что же принять за «заданные результаты»? На наш взгляд, это и есть смысл деятельности муниципального образования - повышение качества жизни населения. Поэтому в основе предлагаемой нами методики оценки влияния бюджетной политики на социальное развитиележит использование матричного подхода для отображения позиции территории среди регионов конкурентов и определения направления приоритетных сдвигов при разработке бюджетов.
При оценке эффективности социально-экономического развития наиболее распространенными подходами являются методики, основанные на индикативном планировании, то естьавтономное исследование различных статистических показателей, которые количественно отображают те или иные параметры системы. Различия в таких методиках заключаются в выборе показателей (индикаторов) для оценки и дальнейшем их применении (сравнении фактических значений со средним, базисным, пороговым, оптимальным, плановым значениями и т.д.). Иногда подобный анализ дополняется расчетом нескольких индексов, включающих не более трех-пяти первичных индикаторов.В Республики Татарстан в последние годы также были наиболее распространены методы индикативного планирования.
Применение подобного инструментария вполне оправдано в целях оперативного мониторинга отдельных компонентов системы. В то же самое время необходимо признать тот факт, что многие сложные социально-экономические системы характеризуются достаточно обширным перечнем показателей, что существенно осложняет их рассмотрение.В результате этого теряется самое главное - цель сбора информации, и затрудняетсяпринятие адекватных и эффективных управленческих решений.
Количество информации только тогда переходит в качество, когда возможно свести разнообразные показатели к определенной системе, то естьотразить причинно-следственные связи, степеньвлияния одних процессов на другие. Кроме того, согласно Ехлакову Ю.П. [5],любая система критериев обладает более высокой ценностью, если возможен ее перевод в скалярную форму, а сравнение индикаторов не дает такого представления. В этой связи, на наш взгляд, видится наиболее приемлемым применение разнообразных интегральных оценок.
Обобщая все вышеизложенное, можно сказать, что главной целью любой выбранной стратегии местного самоуправления является повышения качества жизни проживающего на его территории населения. Достижение данной цели невозможно без пропорционального экономического и социального развития территорий и без учета влияния на них бюджетной политики. Поэтому в основе предлагаемой нами методики лежат предположения о том, что социально-экономическое развитие является оптимальным, если темпы социального развития равны темпам экономического развития, а бюджетная политика является оптимальной, если темпы роста расходов бюджета равны темпам роста социального развития по соответствующим направлениям расходов.
Для выявления тенденций социально-экономического развития и эффективности бюджетной политики нами предлагается использовать матричный подход, представив социально-экономическое развитие и влияние расходов бюджета на социальное развитие в соответствующих системах координат.
При оценке социально-экономического развития территорий, отражая по оси абсцисс приведенный показатель валового территориального продукта (ВТП) на душу населения, характеризующий экономическое развитие территории,а по оси ординат - социальное развитие, выраженное через интегральный показатель качества жизни населения, мы можем получить три вектора (рисунок 1):
- вектор социального развития;
- вектор экономического развития;
- вектор социально-экономического развития.
α
Рис. 1. Показатели социально-экономического развития
При этом для определения интегрального показателя качества жизни населения предлагается использовать следующие группы индикаторов: уровень жизни, состояние здравоохранения, качество образования, уровень развития физкультуры и спорта, доступность жилья, уровень развития культурной сферы, уровень экологической безопасности, уровень развития транспортной инфраструктуры, состояние сферы жилищно-коммунального хозяйства.
При оценке влияния расходов бюджета на социальное развитие территорий, отражая по оси абсцисс расходы бюджета, выраженные через приведенный показатель расходов бюджета на душу населения, а по оси ординат - социальное развитие, выраженное через интегральный показатель качества жизни населения, мы аналогичным образом можем получить три вектора: вектор социального развития, вектор динамики расходов бюджета, вектор влияния расходов бюджета на социальное развитие.
Для осуществления оценоксоциально-экономического развитияи влияния расходов бюджета на социальное развитие территорий аналитически значимыми будут значения длин векторов, в том числе их направления (то есть с каких значений (положительных или отрицательных) исчислялись абсолютные значения при определении длин векторов).Длины векторов социально-экономического развития и влияния расходов бюджета на социальное развитие будут определяться каждая как длина гипотенузысоответствующего прямоугольного треугольника, катетами которого являются векторы социального и экономического развития либо векторы социального развития и динамики расходов бюджета соответственно. Чем больше абсолютное значение вектора, тем больше темп роста экономического/ социального/ социально-экономического развития/ расходов бюджета/ влияния расходов бюджета на социальное развитие. Если значение, с которого исчислялось абсолютное значение вектора при определении длины вектора, положительное, значит, в течение анализируемого периода наблюдалось улучшение экономического/ социального/ социально-экономического развития и увеличение расходов бюджета/ влияния расходов бюджета на социальное развитие, если отрицательное, то – ухудшение развития и снижение влияния. Тангенс угла, образующегося между продолжением линии вектора социально-экономического развития территорий и осью абсцисспоказывает дисбаланс между динамикой социального развития и динамикой экономического развития, а тангенс угла, образующегося между продолжением линии вектора влияния расходов бюджета на социальное развитие и осью абсцисс показывает дисбаланс между динамикой вложенных средств на развитие того или иного направления экономической деятельности и динамикой отдачи от этих вложений, то есть социального развития данного направления.
В таблице 1 приведены значения углов, их тангенсов и соответствующие им экономические оценки эффективности управления социально-экономическим развитием и эффективности бюджетной политики территорий.
Таблица 1
Соотношение тангенса угла и эффективностей управления
социально-экономическим развитием территорий и бюджетной политики
Угол α, в градусах
|
tg α
|
Экономическое развитие / Расходы бюджета (РБ)
|
Социальное развитие
|
Экономическое содержание
|
(0;45);(180;225)
|
(0;1)
|
↑ ; ↓*
|
↑ ; ↓
|
Изменения в экономическом развитии/ РБ больше, чем в социальном развитии; изменения однонаправлены
|
(45;90);(225;270)
|
(1;∞)
|
↑ ; ↓
|
↑ ; ↓
|
Изменения в социальном развитии больше, чем в экономическом развитии/ РБ; изменения однонаправлены
|
(90;135);(270;315)
|
(-∞;-1)
|
↓ ; ↑
|
↑ ; ↓
|
Изменения в социальном развитии больше, чем в экономическом развитии/ РБ; изменения разнонаправлены
|
(135;180);(315;360)
|
(-1;0)
|
↓ ; ↑
|
↑ ; ↓
|
Изменения в экономическом развитии/ РБ больше, чем в социальном развитии; изменения разнонаправлены
|
45;225
|
1
|
↑ ; ↓
|
↑ ; ↓
|
Изменения сбалансированы и однонаправлены
|
135;315
|
-1
|
↓ ; ↑
|
↑ ; ↓
|
Изменения сбалансированы, но разнонаправлены
|
0; 180; 360
|
0
|
↑; ↓; ↑
|
const
|
Экономическое развитие/ РБ изменяется, социальное развитие остается без изменений
|
*Примечание:
↑ - приведенный показатель ВТП на душу населения/приведенное значение расходов бюджета на душу населения / интегральный показатель социального развития возросли;
↓ - приведенный показатель ВТП на душу населения/приведенное значение расходов бюджета на душу населения / интегральный показатель социального развития снизились;
сonst – приведенный показатель ВТП на душу населения /приведенное значение расходов бюджета на душу населения / интегральный показатель социального развития не изменились.
Для осуществления матричного подхода необходимо:
1) Привести все индикаторы к сопоставимым величинам по формуле 1 [6]:
Xn= (XN- Xmin) / (Xmax- Xmin) , (1)
где Xn – относительная величина индикатора качества жизни в соответствующий период;
XN – абсолютная величина соответствующего индикатора качества жизни в соответствующий период;
Xmin – минимальное значение соответствующего индикатора по всем территориальным образованиям Республики Татарстан за 2007 год;
Xmax – максимальное значение соответствующего индикатора по всем территориальным образованиям Республики Татарстан за 2007 год.
либо по формуле 2 (для индикаторов по экономическому содержанию, носящих отрицательный характер):
Xn= (XN- Xmax) / ( Xmin - Xmax) . (2)
2) Определить общий интегральный показатель по каждой группе индикаторов оценки качества жизни населения по формуле 3 [6]:
Kg = (1/q * Xn), (3)
где Kg – общий интегральный показатель по группе индикаторов качества жизни населения;
q – количество индикаторов в данной группе.
3) Определить интегральный показатель качества жизни населения, используя соотношение, рекомендуемое Программой развития Организации Объединенных наций (ПРООН), по формуле 4 [6]:
Ki = 0,6 * (Kl+ Kh+ Ke) / 3 + 0,4 * (Kph+ Ka+ Kc+ Ke+ Kt + Khcs) / 6,(4)
где Ki - интегральный показатель качества жизни населения;
Kl, Kh, Ke, Kph, Ka, Kc, Ke, Kt, Khcs – общие интегральные показатели по группам индикаторов оценки уровня жизни, состояния здравоохранения, качества образования, уровня развития физкультуры и спорта, доступности жилья, уровня развития культурной сферы, уровня экологической безопасности, уровня развития транспортной инфраструктуры, состояния сферы жилищно-коммунального хозяйства соответственно.
4) Аналогично этапу 1 определить приведенные показатели ВТП на душу населения за соответствующие периоды.
5) Аналогично этапу 1 определить приведенные показатели расходов бюджета на душу населения за соответствующие периоды.
Получив все вышеописанные данныеможно определить:
длины векторов социального развития по формуле 5, экономического развития по формуле 6, социально-экономического развитияпо формуле 7, и тангенс угла наклона последнего к оси абсцисс по формуле 8;
длины векторов динамикирасходов бюджета по формуле 9, влияния расходов бюджета на социальное развитие по формуле 10, и тангенс угла наклона последнего к оси абсцисс по формуле 11.
где  – (socialdevelopment) длина вектора социального развития;
Ki1 – интегральный показатель качества жизни населения за 2008 год;
Ki0 - интегральный показатель качества жизни населения за 2007 год.
где   - (economicdevelopment) длина вектора экономического развития;
ВТП1 – приведенный показатель валового территориального продукта на душу населения за 2008 год;
ВТП0 – приведенный показатель валового территориального продукта на душу населения за 2007 год.
 
где   – (socio-economicdevelopment) длина вектора социально-экономического развития.
где tgα – тангенс угла α, т.е. угла, образующегося между продолжением линии вектора социально-экономического развития территорий и осью абсцисс.
где  - (budgetexpenses) длина вектора динамики расходов бюджета;
BE1 – приведенный показатель расходов бюджета на душу населения за 2008 год;
BE0 - приведенный показатель расходов бюджета на душу населения за 2007 год.
где - (influence) длина вектора влияния расходов бюджета на социальное развитие.
гдеtgβ – тангенс угла β, т. е. угла, образующегося между продолжением линии вектора влияния расходов бюджета на социальное развитие и осью абсцисс. |
