Оценка деятельности полиции в англии и уэльсе
Скачать 328.03 Kb.
|
ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В АНГЛИИ И УЭЛЬСЕ Материал подготовлен в рамках проекта «Поддержка реформы системы оценки работы милиции в России через исследование, адвокацию и взаимодействие с гражданским обществом» Алексей Титков, социолог, Высшая школа экономики (Москва) В устройстве и организации работы английской полиции нет почти ничего исключительного, такого, что делало бы принципиально невозможным использовать ее опыт в России или в континентальной Европе (одно из немногих исключений – самоуправляемые организации полицейских, встроенные в механизм принятия решений по вопросам полиции). Традиционно отличавшее Великобританию взаимное уважение и доверие между полицией и гражданами было сильно растрачено к 1980-м годам. В реформировании полиции, которое продолжается уже четверть века, фокус постепенно смещался от технократических методов «нового публичного управления», заимствованных из бизнеса, к передаче полномочий на региональный и местный уровень и к более полному учету «обратной связи» от жителей. Современную английскую модель планирования и оценки работы полиции отличает значительная децентрализация полномочий и тесная координация с муниципальными властями и местными сообществами. Тем самым английский опыт служит для России примером ярко выраженной альтернативы, образцом для контрастного сравнения. 1. ОПИСАНИЕ ПОЛИЦИИ Полиция в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии организована по территориальному признаку и координируются Министерством внутренних дел (Home Office)1. За деятельность полиции в министерстве отвечает, помимо министра (Home Secretary), один из его заместителей (Ministers): до последнего времени – заместитель по безопасности, борьбе с терроризмом, проблемам преступности и полицейских услуг (Policing), с мая 2010 г. – отдельный заместитель (Minister) по делам полиции. Основные принципы организации действующих сейчас территориальных полицейских служб были установлены законом о полиции (Police Act) 1964 года. Территория страны разбита на полицейские районы (police area), которые или совпадают с границами графств (county) или крупных городов, или распространяют свое действие на две-три соседних друг с другом административных единицы (объединенные полицейские районы). Полиция Англии и Уэльса (основной предмет обзора) состоит, таким образом, из 43 территориальных полицейских единиц (police, constabulary)2, которые являются автономными, независимыми в своей текущей деятельности, государственными агентствами, ответственными за правопорядок на своей территории. Старейшая из них (с 1829 года), самая крупная и авторитетная – столичная полицейская служба (Metropolitan Police, “Скотланд Ярд”). В среднем региональная (территориальная) полицейская служба отвечает за район площадью около 30 тыс. кв. км и населением около 1,3 млн человек, сопоставимую по масштабам с небольшой областью Европейской части России. В пределах полицейской службы выделяется, в среднем, до десятка командных единиц – «райотделов» (basic command units, BCU), возглавляемых главными суперинтендантами (chief superintendant). Самый низовой «участковый» уровень составляют местные «участки» (local policing units, LPU), отвечающие за городские кварталы, микрорайоны (neighbourhoods) или соответствующие сельские единицы. На уровне территориальных служб и командных единиц (BCU) действуют отраслевые подразделения по направлениям, прежде всего, повсеместно существующие отделения уголовного розыска (criminal investigation department, CID)3. Региональную (территориальную) полицейскую службу возглавляет главный констебль (chief constable), который отвечает за ее деятельность и отчитывается перед специальным местным органом управления полицией – полицейским комитетом (police authority)4. В соответствии с законом 1994 года «О полиции и судах магистратов»5, состав полицейского комитета (как правило, 17 человек, в Большом Лондоне – 23) формируется примерно из девяти муниципальных депутатов, делегируемых муниципальным советом города или графства, и восьми независимых членов, которых назначает на четыре года действующий состав полицейского совета. Представители муниципального совета призваны отражать мнения и политические предпочтения жителей территории, своих избирателей, независимые члены отбираются, прежде всего, по признакам профессионализма и компетентности (например, с опытом работы в полиции). Трое независимый член полицейского комитета назначаются, как правило, из числа магистрантов - мировых судей по гражданским и уголовным делам. Полицейские комитеты, представляющие собой своего рода «совет директоров» территориальной полицейской службы, отвечают за подготовку ежегодного регионального плана полиции, включающего в себя национальные приоритеты, региональные задачи и целевые нормативы результативности (подробнее см. ниже). Министерство внутренних дел (Home Office) с середины 1990-х годов выполняет, в значительной мере, роль координатора работы территориальных полицейских служб: определяет стратегические приоритеты, разрабатывает методики планирования, оценки и отчетности. Для территориальных служб министерство составляет минимальный бюджет полицейской службы, который должен обеспечить обязательный минимум присутствия полиции, обязательный набор полицейских услуг, который должен предоставляться на всех территориях. Полицейские комитеты обязаны обеспечить такой минимум, иначе их работа будет признана неудовлетворительной, но имеют возможность (и, как правило, заинтересованы) выходить за его пределы, предлагать более широкую программу действий полиции. Традиционно основным инструментом контроля министерства за территориальными полицейскими службами были полномочия министра назначать и отстранять от должности констеблей (без консультаций с местными органами, как это происходит сейчас); при этом в оперативной деятельности констебли были достаточно самостоятельными. Сейчас министерство, кроме того, вправе вмешиваться в дела территориальных полицейских служб, отдавать распоряжения полицейским управлениям, в случае, если деятельность управления будет признана неудовлетворительной6. Важная отличительная черта английской полиции, характерная также и для других государственных институтов Великобритании – существенное участие в разработке правил и приоритетов ее работы саморегулируемых общественных организаций (ассоциаций, фондов), признанных государством в качестве партнеров – выразителей соответствующих отраслевых интересов, наделенных для этого необходимыми полномочиями7. Заметную роль в разработке государственной политики в отношении полиции, направлений ее реформирования, играют Ассоциация полицейских управлений (APA), Ассоциация высших офицеров полиции (ACPO)8, Ассоциация суперинтендантов полиции (PSA). Самоуправляемые организации, заинтересованные в переменах в полиции, готовят доклады, предназначенные не только министерству и правительству, но и широкому кругу заинтересованных граждан. С 1980-х годов тема полиции и правопорядка стала одной из самых значимых в предвыборных дебатах, в программах партий и кандидатов. Общие направления политики в отношении полиции вырабатываются по результатам оценок парламентских и общественных комиссий: доклад лорда Скармана 1981 г. по расследованию беспорядков в Брикстоне9; отчета комитета Моргана при Конференции по профилактике преступности 1990 г. – об участии местных сообществ в предотвращении преступности; доклад сэра У. Макферсона по проблемам расизма (1999 г.) и др. Из других государственных органов для полиции наиболее значимы, кроме правительства и парламента, Королевская полицейская инспекция (HMIC) – служба в составе МВД, отвечающая за проверку территориальных и специальных полицейских сил, и Аудиторская комиссия (Audit Commission), уполномоченное неправительственное агентство (public corporation), отвечающее за экономию, результативность и эффективность деятельности государственных служб10. С 2008 года эти две структуры координируют свою работу, проводят совместные проверки территориальных полицейских служб и их подразделений. В последние десятилетия, начиная с 1990-х годов, важное место в планировании и оценке работы полиции заняло взаимодействие с местными органами власти, местными сообществами. Ключевую роль в подготовке планов и оценке результатов играют совместные рабочие органы (комиссии, рабочие группы) из представителей полиции и местного сообщества. РЕФОРМА ПОЛИЦИИ: ОБЩАЯ ЛОГИКА, ЭТАПЫ, НАПРАВЛЕНИЯ Реформы английской полиции идут с начала 1980-х годов. Основными причинами, вызвавшими ее, в то время стала необходимость справиться с новыми вызовами: терроризмом, наркоманией, городскими беспорядками с участием национальных меньшинств и рабочей молодежи. Кроме того, серия коррупционных скандалов конца 1970-х годов подорвала доверие граждан к полиции, традиционно считавшейся (в отличие от многих европейских стран) честной и профессиональной, и надо было его восстанавливать. Результаты реформирования, в целом положительные, по-прежнему вызывают немало критических замечаний. В течение 2000-х годов недовольство вызывали, прежде всего, недостаток последовательности и согласованности в определении приоритетов и оценке результатов работы полиции (одна из главных тем «Белого документа» 2004 года)11, слишком запутанная сеть отношений между структурами, отвечающими за деятельность полиции12. Задачи нынешнего этапа реформы, определенными в правительственной «Зеленой книге» (2008 г.)13 – упростить существующую схему управления полицией, планирования и оценки, сделать работу полиции более прозрачной, более заметной для жителей. Здесь в разделе представлена общая логика преобразований и самые значимые направления, по которым они проходили. Основные приоритеты правительства в отношении полиции и проблем общественного порядка в последние два-три десятилетия остаются, в целом, одними и теми же: - введение методов и принципов «нового управления» (new public management), в частности, переход с «управления затратами» на «управление результатом» (с 1983 г.)14, внедрение количественных критериев, переопределение деятельности полиции в рыночных терминах предоставления государственных услуг потребителям-гражданам, с оценкой спроса, предложения и качества услуг15; - передача ответственности и полномочий за общественный порядок и безопасность на местные органы власти и местные сообщества, поощрение сотрудничества граждан с полицией на низовом уровне; - передача функций контроля за полицией (проверка и оценка деятельности, разбор жалоб на работу) независимым от нее структурам; - политкорректность в отношении национальных, расовых меньшинств (тема, ставшая актуальной после волнений на национальной, расовой почве в английских городах в начале 1980-х годов), а также женщин: взаимодействие с национальными общинами, особый контроль за преступлениями на этнической, расовой почве, за справедливостью и равенством при проведении полицейских акций (аресты, обыски), за равными возможностями как получать полицейские услуги, так и работать в полиции. Реформа государственной и местной власти на основе принципов «нового управления» (new public management) проходит с начала 1980-х годов. Задачей реформы было сделать государственные учреждения больше похожими на корпорации, работающие на рынке, то есть более ориентированными на спрос рядовых граждан и на достижение перспективных стратегических целей. Основные элементы реформы – показатели и стандарты эффективности, среднесрочное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат. Сегодняшние стандарты планирования и оценки в государственных структурах, в том числе в полиции, определяются разработанной правительством «системой нормативных показателей результативности» (SPI), предшественником которых в 1999-2004 гг. были национальные показатели наивысшей полезности (BVPI). В полиции показатели результативности появились в 1990 году в рамках национальной программы качества обслуживания16. Для аналитической и методической работы с этими показателями в Министерстве внутренних дел в 2001 г. Было создано Подразделение стандартов работы полиции (PSU), позднее преобразованное в Дирекция стандартов полиции и показателей преступности (PCSD). Задача позразделения (дирекции) состояла в том, чтобы измерять, сравнивать результаты территориальных подразделений (BCU), определять причины различий в успешности и качестве работы, выявлять успешные технологии работы и распространять их, помогать отстающим подразделениям консультациями, рекомендациями. Сейчас (с 2008 года) решение этих вопросов передано Национальному агентству по улучшению работы полиции (NPIA) – неправительственной корпорации (public corporation), созданной по предложению Ассоциации высших офицеров полиции в ходе дискуссий 2007-2008 годов о дальнейших преобразованиях в полиции17. Система среднесрочного планирования, ориентированного на результат (performance oriented budgeting) была введена в полиции законом «О реформе полиции» 2002 года. Ежегодные планы работы территориальных полицейских служб (annual policing plans), предлагаемые главными констеблями (они же отвечают за их выполнение), готовятся теперь в соответствии с трехлетними стратегическими планами, которые принимают полицейские комитеты соответствующей территории. В свою очередь, стратегические планы полицейских комитетов должны быть согласованы с национальными планами, первый из которых был принят для периода 2003-2006 годов. Значение местных органов власти в разработке планов полиции и оценке результатов ее работы стало увеличиваться с начала 1990-х годов. Точкой отчета стал выпущенный в 1990 г. отчет Комитет Моргана при Конференции по профилактике преступности, который рекомендовал правительству обязать местные власти разрабатывать программы по профилактике преступности и безопасности сообществ. Закон 1998 года «О преступлениях и беспорядках» (Crime and Disorder Act) в соответствии с этими рекомендациями обязывает местные органы власти и полицию совместно определять меры по предотвращению преступности и нести совместную ответственность за безопасность и правопорядок на своей территории. Для разработки совместных программ создаются местные партнерства по уменьшению преступлений и беспорядков (CDRP, Crime and Disorder Reduction Partnerships), в которые входят, со стороны местного сообщества, депутаты, медицинские, образовательные, социальные службы, службы надзора за условно осужденными, представители бизнеса и некоммерческого сектора18. По такому же принципу строится профилактика молодежной преступности, противодействие наркомании (Drug Action Team). В течение 1990-х и 2000-х годов расширились права полицейских комитетов. Закон 1994 года о полиции и констеблях признал полицейские комитеты самостоятельными органами вместо прежнего статуса структур, работающих «в координации с главным констеблем и министром внутренних дел (т. е. своего рода «общественных советов» при главных констеблях). Закон о реформе полиции 2002 года дал полицейским комитетам право требовать отставки главного констебля или приостановки его полномочий; раньше этот вопрос был исключительно в компетенции министра. Полицию также напрямую затронула введенная с 1992 практика, в соответствии с которой местные власти должны собирать и публиковать показатели эффективности по списку, составленному и ежегодно пересматриваемому Аудиторской комиссией. Закон о местном самоуправлении (Local Government Act) 1999 года обязывает полицейские комитеты готовить планы мероприятий полиции с соответствующими показателями результативности (BPVI, с 2004 г. SPI), которые затем должны пройти проверку Аудиторской комиссии.индикаторами наилучшего исполнения (BPVI, c 2004 г. – SPI) и отдавать их на аудиторскую проверку. Вслед за местным уровнем власти (графства, города) в сотрудничество с полицией стали вовлекаться местные сообщества – общины (communities), микрорайоны (neighbourhoods). Участие местных жителей в оценке работы полиции, в обсуждение ее планов было в числе главных тем двух последних министерских меморандумов о реформе полиции – «Белой книги» 2004 г. («Создание сообществ») и «Зеленой книги» 2008 г. («От кварталов до национального уровня»). Кроме «обратной связи» в планировании и оценки, министерство ждет от соседских объединений помощи в правоохране: здесь основные меры – добровольная охрана порядка в своем жилом квартале и содействие полиции в качестве «полицейских от общественности» (CSO) - «народных дружинников», наделенных правом пресекать некоторые мелкие правонарушения (последняя мера, введенная законом о реформе 2002 года, оценивается полицейскими-профессионалами неоднозначно). |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Цели: Социокультурный аспект-познакомить учащихся с экологической... Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |  | Системы оценки в Англии и Уэльсе Учебно-методический комплекс «Международные экономические отношения» составлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного... |
| Административный участок №1 Старший участковый уполномоченный полиции отделения участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних отдела полиции... | | Редакционная коллегия председатель Куракин А. В. подполковник полиции, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка центра подготовки... |
| Отчет по теме: «Исследование общественного мнения о деятельности... «Исследование общественного мнения о деятельности органов внутренних дел (полиции) в 85 субъектах Российской Федерации» | | Участковые уполномоченные полиции межмуниципального отдела мвд россии... Вейнгард Евгений Анатольевич участковый уполномоченный полиции Обслуживает Административный участок № (мкр. Стройка) численность... |
| Программа вступительных испытаний по истории россии Максимальное количество 50 баллов.)Баллы, полученные за выполненные задания, суммируются. Максимальный балл за выполнение всей работы... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Отряд юных друзей полиции создается из числа школьников при содействии пдн овд, который подбирает общественного организатора (руководителя)... |
| Н. П. Щербаков экологическая оценка деятельности особо охраняемых природных территорий Экологическая оценка деятельности особо охраняемых природных территорий в советском районе ханты-мансийского автономного округа | | Согласовано О. В. Корниенко – доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Урюи мвд россии,... |
| Искусство англии XVIII века И в самой Англии философия искусства опережала его практику, что сообщило особый отпечаток английскому искусству. Оно появилось... | | Программа дисциплины «Социально-экономическая система современной... Рс – работа на семинарах, р – оценка за реферат, Эс – оценка за эссе, Эк – оценка за устный экзамен |
| Программа дисциплины «Социально-экономическая система советской и... Рс – работа на семинарах, р – оценка за реферат, Эс – оценка за эссе, Эк – оценка за устный экзамен | | Отчет по учебной деятельности Отчет о воспитательной работе «московский кадетский корпус полиции имени Героя Советского Союза А. И. Попрядухина» 125183, Москва, 4-й Новомихалковский пр., д.... |
| Казначейская система Великобритании: история создания и функционирование в настоящее время Англии, Вильгельм Завоеватель приказал провести всеобщую поземельную перепись Англии. Так, в 1086 году появился кадастровый документ... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Урок на тему:»Пути образования централизованных государств во Франции и Англии «является обобщающим. Его задача- рассмотреть этот... |
