Структура органов внешнего государственного финансового контроля
В настоящее время система государственного аудита в России находится в процессе формирования. Основные документы, регламентирующие данный процесс и указанные в предыдущей главе, относятся к периоду мирового финансового кризиса 2008 г. Дальнейшее развитие законодательной базы в те годы сдерживалось объективными внешними обстоятельствами.
Исходя из определения внешнего государственного финансового контроля, субъектами государственного финансового контроля являются законодательные (представительные) органы власти и создаваемые ими органы государственного финансового контроля. К ним относятся: Счетная палата Российской Федерации и Центральный Банк Российской Федерации (ЦБ РФ) (на федеральном уровне), контрольно-счетные органы (КСО) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (МО) (региональный и местный уровни). Взаимодействие КСО субъектов Российской Федерации и МО, а также Счетной палаты осуществляется через Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, в которой они состоят.
Таким образом, субъектами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются (См. Рис.4):
Рис. . Структура органов внешнего финансового контроля в России
Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:
«предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов»32.
Полномочия законодательных (представительных) органов установлены Бюджетным кодексом РФ и предусматривают право соответствующих законодательных (представительных) органов на33:
получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;
утверждение (не утверждение) отчета об исполнении бюджета;
создание собственных контрольных органов (Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Полномочия Счетной палаты Российской Федерации.
Счетная палата Российской Федерации образована Федеральным Собранием Российской Федерации (ФС РФ) для осуществления контроля над исполнением бюджета и подотчетна ему. Ее деятельность регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О Счетной палате Российской Федерации".
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности, банки и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения, если они:
получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;
используют федеральную собственность либо управляют ею;
имеют налоговые, таможенные и иные льготы, предоставленные федеральными законами или органами власти.
Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, ЦБ РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
В области взаимодействия Счетной палаты с КСО субъектов Российской Федерации и МО, Счетная палата и КСО субъектов Российской Федерации МО могут осуществлять свои контрольные и экспертно-аналитические мероприятия как совместно, так и независимо друг от друга34. Также Счетная палата вправе осуществлять анализ деятельности КСО субъектов Российской Федерации и давать рекомендации по повышению эффективности их работы, если соответствующее обращение поступит от КСО субъектов Российской Федерации или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого, Счетная палата устанавливает общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля для КСО субъектов Российской Федерации и МО35.
Счетная палата вправе осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности ЦБ РФ, его структурных подразделений и учреждений по решению Государственной Думы, которое должно быть принято на основании предложения Национального банковского совета.
Главная цель создания Счетной палаты – контроль над исполнением бюджета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Счетная палата является участником бюджетного процесса, состоящего из 4 этапов:
бюджетное планирование;
рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
исполнение бюджета;
бюджетный контроль, учет и отчетность.
На этапе бюджетного планирования Счетная палата и КСО участия не принимают.
На этапе рассмотрения и утверждения проекта бюджета (предварительный контроль) Счетная палата обязана составить заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета.
На этапе исполнения бюджета (текущий контроль) Счетная палата осуществляет оперативный контроль над исполнением бюджета. Счетная палата осуществляет контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации.
Итогами текущего контроля является подготовка и представление заключений в Федеральное Собрание РФ по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году, а также внешнюю проверку отчета Правительства Российской Федерации об исполнении бюджета.
Полномочием Счетной палаты, непосредственно не относящимся к бюджетному процессу, является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета.
Счетная палата вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки с целью установления достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а также определения своевременности и полноты взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. При выявлении нарушений Счетная палата вправе составлять представления и предписания.
Кроме того, Счетная палата обязана проводить экспертизы, а также подготавливать и представлять заключения и ответы по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации или Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, а также депутатов (членов), комитетов и комиссий Федерального Собрания РФ и государственных органов субъектов Российской Федерации.
Полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
КСО субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации 36.
КСО субъектов Российской Федерации можно назвать аналогом Счетной палаты на региональном уровне, т.к. их функционирование сходно с функционированием Счетной палаты. КСО субъектов Российской Федерации обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, но подотчетны законодательному (представительному) органу субъекта.
Функционирование КСО субъектов Российской Федерации основано на законах о КСО в данном субъекте. Устанавливаемые в законе субъектов Российской Федерации полномочия КСО не должны противоречить федеральному законодательству. Общие требования к контрольно-счетным органам субъектов РФ на федеральном уровне были установлены недавно, с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
КСО субъектов Российской Федерации осуществляют внешний государственный финансовый контроль в отношении любых организаций, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, если они:
получают, перечисляют, используют средства из бюджета субъекта Российской Федерации;
используют имущество, находящееся в государственной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации;
получают субсидии, кредиты, гарантии за счет средств бюджета субъекта (в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий);
имеют налоговые, таможенные и иные льготы. Оценивается эффективность предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ.
Требования и запросы должностных лиц КСО субъектов Российской Федерации, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, являются обязательными для исполнения проверяемыми организациями, независимо от их организационной формы. Проверяемые организации не должны препятствовать проведению проверки.
В области взаимодействия с КСО МО, КСО субъектов Российской Федерации могут проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия совместно с контрольно-счетными органами МО на их территориях.
КСО субъектов Российской Федерации вправе осуществлять анализ деятельности КСО МО и давать рекомендации по повышению эффективности их работы, если соответствующее обращение поступит от КСО МО или представительных органов МО.
Далее рассмотрены полномочия КСО субъектов Российской Федерации в связи с этапами бюджетного процесса.
На первом этапе КСО субъектов Российской Федерации обязаны проводить экспертизу и давать заключение на проект бюджета субъекта Российской Федерации и на проекты законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда.
На этапе исполнения бюджета (текущий контроль) КСО субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять оперативный контроль над исполнением бюджета субъекта, а также следить за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации. Данные о ходе исполнения бюджета КСО субъектов Российской Федерации должны представить в законодательный (представительный) орган субъекта и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
На этапе последующего контроля КСО субъектов Российской Федерации обязаны проводить внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта и годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Кроме участия в бюджетном процессе, по аналогии со Счетной палатой КСО субъектов Российской Федерации проводят «финансово-экономическую экспертизу проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации»37.
Помимо этого, КСО субъектов Российской Федерации вправе проводить анализ бюджетного процесса в данном субъекте и готовить предложения по его улучшению.
Полномочия КСО муниципальных образований.
«КСО муниципального образования (МО) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования»38.
Деятельность КСО МО во многом сходна с деятельностью КСО субъектов Российской Федерации. КСО МО создается решением МО о создании соответствующего КСО и подотчетен представительному органу МО. На федеральном уровне деятельность КСО МО регулируется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
КСО МО осуществляет полномочия, аналогичные КСО субъектов Российской Федерации, но только на муниципальном уровне. Отличительной особенностью является то, что КСО МО помимо указанных полномочий осуществляет контроль над законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.
Полномочия Центрального Банка РФ (Банка России).
ЦБ РФ – главный эмиссионный, денежно-кредитный институт Российской Федерации, разрабатывающий и реализующий совместно с Правительством Российской Федерации единую государственную кредитно-денежную политику, и наделённый особыми полномочиями, в частности, правом эмиссии денежных знаков и регулирования деятельности коммерческих банков. ЦБ РФ является независимой организацией в пределах своих полномочий и подотчетен Государственной Думе ФС РФ. ЦБ РФ обязан представлять годовой отчет в Государственную Думу. Целью деятельности ЦБ РФ не является получение прибыли.
Одной из важнейших функций ЦБ РФ в бюджетном процессе является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме этого, ЦБ РФ является органом банковского регулирования и банковского надзора. ЦБ РФ осуществляет контроль над банковской системой страны и денежно-кредитными отношениями в целях обеспечения их стабильности. Регулирующие и надзорные функции ЦБ РФ осуществляются через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения ЦБ РФ, обеспечивающие выполнение его надзорных функций39.
ЦБ РФ осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.
Регулирование вопросов, отнесенных к его компетенции, ЦБ РФ осуществляет путем разработки нормативных актов в форме указаний, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. ЦБ РФ «устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами»40. Помимо данных требований ЦБ вправе устанавливать обязательные нормативы и ограничения41.
ЦБ РФ осуществляет постоянный надзор за выполнением установленных требований кредитными организациями и банковскими группами, а также соблюдение ими законов, обязательных нормативов и иных требований путем проведения проверок кредитных организаций. В случае выявления нарушений, ЦБ РФ имеет право «требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев»42. В случае невыполнения предписания, ЦБ РФ вправе применить более строгие меры вплоть до отзыва у данной кредитной организации лицензии.
Для осуществления контрольных функций ЦБ РФ имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.
Помимо регулирования банковского сектора, ЦБ осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе, контроль и надзор за соблюдением валютного законодательства, а также состоянием денежного обращения. ЦБ РФ осуществляет контроль над соблюдением поднадзорными организациями требований Федерального закона № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
В целом основными проблемами организации стратегического мониторинга и аудита в Российской Федерации являются:
наличие недоработанных вопросов при использовании системного подхода к стратегическому планированию и управлению, например, по организации стратегического мониторинга и аудита реализации государственных программ и проектов;
отсутствие налаженной практики и проверенных механизмов корректировки и актуализации стратегических документов, что приводит к слишком длительным циклам доработок и исправлений таких документов;
акцент в работе систем мониторинга процессов реализации стратегий на отслеживании их тактических характеристик (сроков, объемов финансирования, числовых значений целевых индикаторов) в ущерб анализу стратегических характеристик (например, отсутствие мониторинга внешней среды стратегий);
узковедомственный подход к формулированию стратегий и их показателей, приводящий к столкновению интересов ведомств;
рассогласования между стратегиями (в т. ч. Концепцией долгосрочного развития) и инструментами их реализации (в т. ч. госпрограммами);
слабая методологическая база мониторинга и аудита эффективности госпрограмм.
|
