3.4 Проблемы развития системы картографического обеспечения Российской Федерации
Повышение доступности для всех потребителей карт и планов, создаваемых и обновляемых государством за счет внедрения новых процедур и технологий актуализации и распространения пространственных данных, а также снятия избыточных ограничений на доступ к пространственным данным связано с решением нескольких проблем.
Проблема № 1. Определение состава открытой государ-ственной цифровой картографической основы.
Действующие в настоящее время ограничения в отношении открытой картографической продукции в первую очередь направлены на сокращение атрибутивной информации об объектах местности, которые, с одной стороны относятся к категории геопространственных сведений по территории Российской Федерации и другим районам Земли, имеющим важное оборонное или экономическое значение1, а с другой стороны - слабо дешифрируются (либо не дешифрируются вовсе) по материалам дистанционного зондирования, а нелегальный сбор такой информации является затратной и соответственно труднодостижимой целью.
Проводимая в 2009-2011 гг. на уровне межведомственных комиссий (Минобороны Минэкономразвития, ФСБ России и др.) исследовательская работа была направлена на снятие избыточных ограничений в сферах действия законодательства Российской Федерации о государственной тайне на топографические карты и планы и исходные для них базовые пространственные данные и данные дистанционного зондирования Земли. Результатом этой работы явились изменения в Перечень сведений подлежащих засекречиванию в сфере топогеодезического обеспечения (инфраструктуры пространственных данных) Минобороны и Минэкономразвития, утвержденные в 2011 г. По сути эти изменения открыли дорогу на широкий рынок крупномасштабным топографическим картам и планам и сняли стереотип безусловной закрытости инфраструктуры пространственных данных.
Учитывая сегодняшние реалии развития отрасли геодезии и картографии, требования обороны и безопасности Российской Федерации, дальнейшая работа по снятию избыточных ограничений в отношении крупномасштабных топографических карт и планов должна быть продолжена по следующим направлениям:
1. Снижение избыточных ограничений в определении координат точек местности, в частности, координат центров пунктов государственной геодезической сети. Изучение тенденции засекречивания точности определения геодезических координат, показывает, что с 1969 года XX века ограничение на их определение составляло 500 метров. С развитием технических средств определения координат, в особенности дистанционными методами эта величина стала снижаться (таблица 3).
Таблица 3
Величина ограничения в определении координат, м
|
Год введения величины ограничения в определении координат
|
Масштаб топографической карты, соотносимой по точности с величиной ограничения определения координат
|
Примечание
|
500
|
1969
|
1: 1 000 000
|
|
70
|
1993
|
1: 100 000
|
|
30
|
2006
|
1: 50 000
|
|
отсутствует
|
2011
|
|
на 10 геодезических пунктов и менее
|
2. Уточнение границ территорий, на которых вводятся ограничения на точность определения координат объектами навигационной деятельности. Такие ограничения наложены на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. N 503. Однако наряду с ЗАТО, под такие ограничения попадают и другие территории, не являющие ЗАТО, на которых находятся особо режимные военные объекты, геопространственная информация, о которых, и, в частности, сведения о координатах пунктов государственной геодезической сети, засекречиваются в соответствии с Перечнем сведений подлежащих засекречиванию Минобороны и Минэкономразвития России. С целью установления доступности сведений из каталогов и списков координат пунктов ГГС необходимо формирование списка номенклатурных листов карт на территории распространения такие ограничений;
3. Мониторинг геопространственной информации подлежащей засекречиванию. Работа по данному направлению должна быть направлена на своевременное выявление как отдельных объектов картографических данных так и их совокупностей, становящихся или ставшими открытыми в результате научно-технической деятельности (в частности - развития средств дистанционного развития Земли и навигации), пересмотра отношений, возникающих в связи с отнесением сведений к государственной тайне, изменение других объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Так, например в 2011 году пересмотрены сведения подлежащие засекречиванию и содержащиеся на топографических картах масштаба 1: 50 000 и крупнее, в связи с чем, с ряда отдельных объектов картографических данных были сняты ограничения (скорость течения судоходных рек, обозначение номенклатуры, элементы зарамочного оформления и др.).
4. Уточнение формулировок статей перечней, подлежащих засекречивания. Нередко возникает необходимость установления правовых границ засекречивания тех или иных сведений, в случаях, если понятия в Перечне четко не определены. Так, например с 2011 года сведения, показываемые на картах масштаба 1: 50 000 и крупнее подлежащие засекречиванию, конкретизированы в виде перечисления взамен ранее существовавшего и неоднозначно толкуемого понятия «совокупность сведений», ставящих под сомнение секретность тиражных оттисков топографических карт с отрезанными полями по рамке (совокупность содержания неполная, а значит формально карта может быть признана несекретной).
5. Изучение мировых тенденций в сфере засекречивания геопространственной информации. В настоящее время частым явлением стала полемика, особенно в средствах массовой информации, о том, что карты в нашей стране излишне засекречены и при этом в пример приводятся либо зарубежные аналоги, либо сведения из открытых источников (в особенности часто упоминается набор приложений, построенных на основе бесплатного картографического сервиса и технологии, предоставляемых компанией «Google»). Естественно, необходимо принимать во внимание тот факт, что засекречивать сведения открытые для иностранных компаний и физических лиц неоправданно как с точки зрения экономики, так и вообще с точки зрения здравого смысла. Однако не следует забывать, что далеко не все страны раскрывают всю совокупность геопространственных сведений на свою территорию. Ниже приводится сравнительный анализ российской топографической карты масштаба 1: 100 000 и топографических карт масштаба 1: 50 000 стран-членов НАТО (таблица 4).
Из приведенных данных видно, что открытые топографические карты стандарта НАТО масштаба 1: 50 000 на самом деле по степени подробности и охвату картографируемых данных существенно ниже российских топографических карт масштаба 1: 100 000, и в части показа антропогенных и природных объектов фактически отражают сведения легко дешифрируемые по материалам ДЗЗ.
Таблица № 4
Карта 1: 100 000 издания ВТУ ГШ
|
Карты стран-членов НАТО масштаба 1: 50 000
|
Геодезические пункты
|
Высоты абсолютные
|
даются
|
Населенные пункты
|
Высоты выдающихся строений
|
нет, за исключением отдельных карт
|
Число жителей в населенных пунктах
|
Промышленные, сельскохозяйственные и социально-культурные объекты
|
Высоты отдельных объектов
|
даются
|
Напряжение/количество ЛЭП
|
нет
|
Высоты опор ЛЭП
|
нет
|
Количество трубопроводов
|
нет
|
Пояснительные подписи
|
даются более подробно
|
Железные дороги
|
Количество путей
|
нет
|
Электрификация дороги
|
нет
|
Высота или глубина выемки у дороги
|
нет
|
Автомобильные и грунтовые дороги
|
Ширина/материал покрытия проезжей части
|
нет
|
Количество проезжих частей
|
нет
|
Длина/высота дорожных туннелей
|
нет
|
Номера дорог
|
даются
|
Гидрография
|
Урезы воды
|
даются
|
Высоты обрывов
|
нет
|
высоты водопадов
|
нет
|
начало судоходства
|
дается на отдельных картах (Германия)
|
скорость течения
|
нет
|
ширина/глубина реки
|
нет
|
характеристика дна (грунта) реки
|
нет
|
глубина шахт подземных каналов
|
нет
|
глубина/длина брода
|
нет
|
размеры паромов и ширина реки у паромной переправы
|
нет
|
характеристика мостов
|
нет
|
характеристика шлюзов
|
нет
|
характеристика плотин
|
нет
|
характеристика дамб
|
нет
|
характеристики, взятые с морских карт
|
даются отдельные характеристики
|
в т.ч. глубины и изобаты
|
даются
|
Рельеф
|
подписи горизонталей
|
даются
|
отметки высот
|
даются
|
характеристики мелких форм рельефа
|
нет
|
Растительный покров
|
характеристика древостоя
|
дается только подразделение на хвойный и иственный лес
|
номера лесных кварталов
|
даются
|
ширина просек
|
дается
|
6. Уточнение списка сведений отнесенных к сведениям ограниченного распространения (Для служебного пользования). К таким сведениям относятся сведения, содержащиеся на топографической карте масштаба 1: 100 000, являющейся с точки зрения ограничения доступа своеобразным буфером между секретными и открытыми сведениями. Полемика по вопросу актуальности оставления ограничения на топографические карты масштаба 1: 100 000 не утихает. С одной стороны правовая основа сведений, составляющих служебную информацию ограничена неоднозначна. Нет официального нормативного акта на уровне Федерального закона (аналогично Федеральному закону «О государственной тайне») или постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующего отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к служебной тайне. С другой стороны - сведения ограниченного распространения - учтены в Перечнях сведений, подлежащих засекречиванию Минобороны и Минэкономразвтия России, и таком образом для отрасли являются ограничениями, установленными фактически.
Проблема № 2. Определение основного и первичного масштаба создания открытой государственной цифровой картографической основы.
Определение первичного масштаба картографирования было всегда краеугольным камнем на всем протяжении развития отрасли геодезии и картографии. В 1930-40 гг. за основной масштаб картографирования была взята карта масштаба 1: 100 000, создаваемая по материалам съемок. Более крупные масштабы съемок предусматривались на отдельные районы. В послевоенное время, наряду с постановкой задачи отрасли закончить картографирование территории страны (бывшего СССР) в масштабе 1: 100 000 ускоряются темпы производства съемок в масштабах 1: 25 000 и 1: 10 000 и к 1953 году они достигают большого размаха. В это время задача создания карты основного масштаба изменилась. Решено за основной масштаб принять карту масштаба 1: 25 0002. Данная задача была в основном выполнена только в концу 1980-х годов. Актуализация карт как основного 1: 25 000, так и последующих масштабов проводилась не в полном объеме.
Начиная с 1970-х годов отрасль усиливает работы по составлению и обновлению карты масштаба 1: 50 000, при этом фактически раздваивая усилия на создание листов карты масштаба 1: 25 000 (в большей степени на удаленные территории Западной и Восточной Сибири) и на создание (обновление) карты масштаба 1: 50 000 (в больше степени - на Европейской части бывшего СССР). В это время становится очевидно, что поддерживать актуальность (своевременно обновлять) карту масштаба 1: 25 000 отрасли не по силам.
С 1970-гг. фактически за основную принимается карта масштаба 1: 50 000, и там, где не было возможности создания карты масштаба 1: 25 000, создается карта масштаба 1: 50 000. Однако, несмотря небольшие капиталовложения и переход Главного управления геодезии и картографии в прямое подчинение Совету Министров СССР, поддерживать актуальность карты масштаба 1: 50 000 отрасли было не по силам. Причин здесь много. Это и распыление сил и средств ведомства на создание так называемых отраслевых карт (с тем чтобы силы и средства не распылялись на создание карт аналогичных государственным), выход интересов отрасли за рубеж (создание карт дружественным странам, например Народной Демократической Республике Йемен). Однако главная причина является объективной - это громадная территория страны. Так, до настоящего времени остаются на снабжении карты масштаба 1: 25 000 и мельче на центральные регионы России с состоянием местности соответствующим произведенным съемкам (1960-е - 1970-е гг.).
В середине 2000-х годов Роскартографией официально первичным масштабом навигационных карт, покрывающих обжитую часть РФ, был назван 1:100 000. Можно с уверенностью констатировать факт, что территория страны на данный момент так и не покрыта полностью современными листами карты ни одного из перечисленных масштабов3.
Выбор первичного масштаба карты определяется прежде всего следующие показатели: финансово-экономические возможности создания ОГЦКО; наличие сил, средств и исходных материалов; потребность заинтересованных ведомств, организаций, юридических и физических лиц (потребителей картографической продукции); обеспечение актуальности созданной ОГЦКО в настоящее время и на перспективу (мониторинг и обновление).
Рассмотрим современные требования обороны, безопасности и отраслей экономики, субъектов Российской Федерации к геопространственной информации через действительное и перспективное потребности применения топографических карт масштабов 1: 10 000 - 1: 1 000 000 (таблица 5).
Таблица № 5
Масштаб карт
|
Классификация карт
|
по масштабу
|
по предназначению
|
1: 10 000
|
крупномасштабные
(детальные)
|
обеспечение детальной информацией о местности и отдельных ее объектах.
обеспечение широкого спектра отраслевых задач связанных с проектированием и строительством инженерных объектов и коммуникаций
|
1: 25 000
|
детальное изучение и оценка местности;
использование для создания планово-высотной основы ряда специальных карт военного назначения;
ориентирование на местности; производство целеуказаний, определение точных координат объектов местности;
непосредственное планирование и проектирование строительства (реконструкции) населенных пунктов, трасс (маршрутов) и прокладки инженерных сооружений;
организация и проведение работ научно-исследовательского значения;
обеспечение крупномасштабной геологической съемки, поисково-разведочных работ, мелиорации, землеустройства, лесоустройства.
|
1: 50 000
|
1: 100 000
|
среднемасштабные
(универсальные)
|
1: 200 000
|
|
изучение и оценка местности;
планирование и предварительное проектирование строительства крупных населенных пунктов, транспортных магистралей, других крупных объектов народно-хозяйственного и оборонного значения;
подготовка и осуществление полетов авиации;
общее геологическое картографирование;
организация лесного хозяйства;
обеспечение разработки крупных месторождений полезных ископаемых;
Карта масштаба 1:200 000 является основной для изучения дорожной сети и проходимости местности, планирования и осуществления маршей, а так же получения справочной информации о местности.
|
1: 500 000
|
мелкомасштабные
(обзорные)
|
1: 1 000 000
|
|
общая оценка местности и изучение природных условий крупных географических районов;
генеральное планирование размещения и работы территориально-производственных комплексов;
обеспечение строительства наиболее крупных сооружений федерального и регионального значения.
|
Как видно из таблицы, потребность в картографической информации велика и является разносторонней. Анализ существующих цифровых карт открытого опубликования, созданных в 2009-2011 гг. на предприятиях Росреестра и выложенных в открытый доступ на картографический портал ФГУП «Госгисцентр» показал, что данные карты не могут быть использованы по предназначению перечисленному применительно к топографическим картам полного объектового состава. Они так же не могут быть использованы в качестве основы для создания топографических карт полного объектового состава, так как не содержат точных планово-высотных характеристик и достаточного количества объектового состава, позволяющего использовать их в качестве исходного картографического материала (основного) для создания или обновления карт полного объектового состава. Выполнение же работ с привлечением механизма поиска, систематизации и использования исходных материалов и съемок для создания карт полного объектового состава на номенклатурные листы карт, на которые ранее создавалась ОЦКО, приведет к необоснованному дублированию картографических работ и связанным с этим неэффективным расходом бюджетных средств.
Поэтому, очевидно, что создание ОЦКО первичного масштаба исключительно по действующим нормативным документам в области создания карт открытого опубликования не приведет к достижению цели, поставленной в Концепции - повышение качества и актуальности создаваемых за счет средств федерального бюджета топографических карт и планов.
С другой стороны, если не создавать ЦКО полного объектового состава, то не и будет выполнена одна из мер обеспечения второй цели Концепции в области картографического обеспечения (повышение доступности топографических карт и планов, а также исходных для них базовых пространственных данных как наиболее востребованных государственных информационных ресурсов для всех категорий потребителей), а именно: введение обязанности для федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по использованию топографических карт и планов, государственных ортофотокарт и ортофотопланов в качестве основы для создания специальных (отраслевых) карт и планов, так как первые не найдут заинтересованности в этих материалах.
Для решения данной проблемы, а так же следуя выполнению второй цели Концепции в отношении картографического обеспечения, необходимо рассматривать создание ОЦКО как частный случай создания цифровой картографической основы полного объектового состава (ЦКОПОС). Данный подход необходимо распространить на первичный масштаб создания цифровой картографической основы.
Проблема № 3. Проблема классификации государственных топографических и специальных карт.
Изучение данной проблемы показывает, что отсутствие единой классификации создаваемых в Российской Федерации государственных карт, наряду с другими существующими проблемами, отрицательно влияет на создание и функционирование государственного картографо-геодезического фонда (большая часть которого находится в ведении Росреестра и Топографической службы ВС РФ) и обеспечение актуальности хранимой в нем информации.
Помимо федерального картографо-геодезического фонда в состав государственного картографо-геодезического фонда входят и ведомственные картографо-геодезические фонды, в которых хранятся картографо-геодезические материалы, имеющие отраслевое значение. Очевидно, что вопросы обеспечения доступа к пространственной информации должны быть унифицированы для всех картографо-геодезических фондов. Правительством Российской Федерации установлены определенные нормативы обеспечения территории Российской Федерации в топографо-геодезическом отношении. По состоянию на сегодняшний день они выполняются, к сожалению, только на 20-25%, т.е. 75-80% материалов фонда не отражают современное состояние местности.
Такое состояние материалов фонда (т.е. закрытые и старые) послужило основной причиной создания дублирующих картографических производств во многих отраслях экономики. Эти мощности задействованы на изготовление необходимых исходных топографических и картографических материалов для создания и ведения различных видов кадастра, карт и планов специального, отраслевого назначения.
В настоящее время более широкое развитие нашли отдельные классификации карт, построенные по принципу области применения и ведомственной принадлежности создаваемых карт, однако очевидно, что необходимо на межведомственном уровне решить вопрос о принятии единой классификации государственных и отраслевых карт и как следствие унифицированному подходу к созданию, хранению и распространению последних.
Вполне очевидно, что согласование порядка взаимодействия между Росреестром с компетентными службами других ведомств (на основе создания согласованных документов подняло бы качество картографического обеспечения на более высокий уровень.
Первоочередной задачей в этом направлении, можно отметить следующее: согласование специальных работ по унификации подходов к изготовлению картографической продукции и организация взаимодействия по обмену государственной картографической информацией на уровнях федеральных, региональных и муниципальных служб и ведомств, осуществляющих работу в области картографии или в других сферах деятельности, результатом которым является информация необходимая и достаточная для создания качественной картографической информации.
Итогом данной работы должна быть иная классификация картографической информации, включающая в себя как картографические, так и «некартографические» – литературно-справочные материалы, необходимые, так же как и первые для использования в картографическом производстве.
Проблема № 4. Перспективы использования аналогового картографического фонда.
В настоящее время на смену аналоговой картографической продукции приходят цифровые картографические материалы. Архитектура федеральной информационной системы федерального картографо-геодезического фонда в целом находится в стадии становления. При ее разработке необходимо предусмотреть как использование аналоговых картографических материалов, так и цифровых копий изготовленных с них.
В настоящее время в отношении аналоговых картографических материалов сложилось мнение в их малозначимости по сравнению с электронными носителями. Вместе с этим не следует забывать, что за последние 50 лет носители картографической информации претерпевали много изменений. Ушли в историю средства хранения информации на перфокартах, магнитных пленках, zip-накопителях, микрофиши. Нельзя дать гарантию, что в ближайшее годы не изменятся основные принципы формирования базовых пространственных данных. Более вероятностным подходом в этом направлении усматривается сохранение аналоговых картографических материалов, учитывая надежность и стабильность хранимой в них информации.
Проблема № 5. Установление новых терминов по геодезии, топографии, картографии, геоинформационным системам.
Справочники терминов по геодезии, картографии, топографии, геоинформационным системам, пространственным данным4 проблема использования терминов и определений в отрасли была в значительной степени решена, но в большей степени в части систематизации и упорядочения.
В нормативном же закреплении терминов в настоящее время проблема остается неразрешенной.
Концепцией вводится ряд новых, не закрепленных нормативно в установленном порядке терминов, что значительно усилило неразрешимость их использования. К таким терминам, употребляемым в Концепции относятся:
цифровая топографическая карта;
топографическая основа
открытая цифровая топографическая основа;
открытая цифровая картографическая основа;
государственные ортофотокарты и ортофотопланы;
специальные (отраслевые) карты и планы;
государственная цифровая навигационная карта.
Наряду с этими терминами, которые по вполне очевидным причинам, должны быть обобщены и соответственно сокращены), требуется раскрытие основного понятия «государственной топографической карты», которое сейчас отсутствует. Фактически оно есть, но не соответствует действительности. В ГОСТе 21667-76 «Картография. Термины и определения», переизданном в 2002 году, пунктом 24 определено, что «Государственная карта - это карта, издаваемая государственным учреждением в качестве официального документа».
Проблема № 6. Необходимость разработки и переработки нормативных технических документов в области картографии.
Для осуществления любого долгосрочного государственного мероприятия необходимо иметь стройную систему руководящих документов. В настоящее время в отрасли такая система отсутствует.
Существует набор разрозненных и местами противоречащих друг другу документов, не всегда и не во всём соответствующих выполняемым задачам.
Основные положения Концепции принципиально меняют суть государственного картографирования и подхода к основам создания государственных топографических карт. Потребуется серьёзно обновить, а в отдельных случаях написать заново все имеющиеся руководящие документы: ГОСТы, основные положения, руководства, условные знаки, инструкции, положения по контролю качества, нормы, пособия и т.д. и т.п., что составит десятки изданных, утверждённых и действующих ныне единиц руководящих документов5. Сделать это будет необходимо во всех основных областях отрасли: геодезии, дистанционном зондировании земли, фотограмметрии, картографии.
Проблема № 7. Обеспечение качества картографической продукции.
В общих положениях Концепции затронут вопрос «повышения качества работ … и повышения ответственности».
Сейчас в Росреестре сложилась ситуация, при которой за качество производимой картографической продукции не отвечает никто, кроме ОТК предприятия. Госгисцентр и Центральный картгеофонд выполняют проверку принимаемой продукции лишь на 5% от общего объёма необходимых проверочных работ.
Следует отметить, что в отрасли отсутствует единая сквозная система качества выпускаемой продукции. Для решения данной проблемы необходимо:
- уточнить существующие и разработать новые принципы государственной системы качества карт направленные на обеспечение жёсткой системы ответственности за качество промежуточной и готовой продукции создаваемой за счет средств федерального бюджета;
- создать согласованный перечень современных Положений по контролю качества по видам топогеодезических и картографических работ.
|
