Место прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей (теоретико-правовое исследование)
Скачать 387.21 Kb.
|
Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что внесение определенности в дискуссионный вопрос о месте и роли прокуратуры в государственно-правовой системе Российской Федерации будет способствовать выработке новых подходов к организационному построению органов прокуратуры, более четкой конкретизации целей и задач ее деятельности, уточнению компетенции, что в конечном итоге позволит повысить эффективность прокурорского надзора и окажет позитивное влияние на процесс укрепления законности в стране в целом. Тем более, что речь идет о конституционном многофункциональном органе, выполняющем от имени государства функцию надзора за исполнением Конституции Российской Федерации и законов. Учет результатов настоящего исследования должен повлечь принятие соответствующих мер по совершенствованию внутренней структуры органов прокуратуры, организации и осуществления прокурорского надзора. Кроме того, практическая значимость исследования определяется не только возможностью использования сформулированных теоретических положений, выводов и рекомендаций при совершенствовании законодательства, а также в правоприменительной деятельности прокуроров, судов, органов расследования, в преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция» и в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации судей, прокуроров и других работников органов и учреждений, осуществляющих деятельность в области права. На защиту выносятся следующие положения: 1. Прокуратура – конституционный федеральный орган, выполняющий от имени государства функции надзора за исполнением законов федеральными государственными органами исполнительной власти и другими ведомствами, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. 2. Действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» нуждается в переработке, ввиду наличия в нем множества устаревших положений и противоречий. С целью повышения статуса прокуратуры, установления правовых основ взаимоотношений с другими конституционными органами государственной власти и управления, регламентации функций и направлений деятельности прокуратуры и прокурорского надзора, совершенствования механизма его осуществления, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации». В новом федеральном конституционном законе необходимо определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры. Представляется необходимым сформулировать в новом законе понятие прокурорской проверки, как основной формы выявления нарушений закона, обозначить ее цели и задачи, регламентировать основания и порядок проведения, перечислить объекты и субъекты возникающих при этом правоотношений, их правовое положение. Таковая необходимость обусловлена, прежде всего тем, что деятельность прокуратуры так или иначе связана с вторжением в деятельность других, в том числе, и конституционных органов власти и государственного управления, связанную с исполнением законов, обязанностью выполнять требования прокурора о принятии мер к устранению выявленных нарушений законов и т.д. В этом законе следует предоставить прокурору: право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, в конституционные и уставные суды субъектов Федерации; право приостановления прокурором действия оспариваемого закона или иного нормативного акта; право дачи заключений по вопросам, возникающим при рассмотрении дел конституционными и уставными судами; право опротестования конституций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; право обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании законов и иных нормативных правовых актов недействительными в случаях их несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; право дачи заключений в органах государственной власти по законам, имеющим конституционный характер или затрагивающим права и свободы граждан; право внесения предложений Президенту Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам, направленным на укрепление в стране конституционной законности. 3. С учетом ряда последних изменений, внесенных в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, повлекших существенное ограничение процессуального положения прокурора на досудебных стадиях уголовного преследования, тем не менее, логичным было бы возвратить прокурору полномочия по возбуждению уголовных дел, хотя бы по материалам проведенных прокурорских проверок. Парадоксальность сложившейся ситуации, состоит в том, что прокурор вправе возбуждать производство по административным делам, остается лишенным таких полномочий по преступлениям, представляющим более высокую степень общественной опасности. Данные факты также были справедливо отмечены и являлись предметом обсуждения участниками парламентских слушаний, состоявшихся в Совете Федерации Федерального Собрания 29 мая 2008 года. 4. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности. Организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности (Федеральный закон от 05 июля 2007 года), законодатель лишил прокуратуру не только следствия, но и надзора за законностью его производства. При этом, в статье 37 законодатель прописал право прокурора требовать устранения нарушений закона, не указав каким образом это реально можно исполнить. В связи с изложенным, представляется необходимым внести предложения о возвращении прокурору надзорных полномочий на данной стадии уголовного преследования. 5. Принимая во внимание, что прокуратура является единой федеральной централизованной и независимой системой, возникает вопрос о конституционности положения части 1 статьи 13 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в части необходимости согласования кандидатуры на должность прокурора субъекта Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ. С целью повышения эффективности деятельности прокуратуры, а также в силу того, что главным в деятельности прокуратуры является ее независимость от органов власти и политических партий, следует рассмотреть вопрос об исключении таковых требований к кандидатам на должность прокурора субъекта РФ. 6. Укрепление российской прокуратуры и совершенствование ее деятельности невозможно без определения на законодательном уровне основных форм взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, в том числе, по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве. Поскольку главной и основной функцией прокуратуры является правозащитная, следовательно, публичная роль прокурора, уполномоченного законом защитника интересов государства, особенно в арбитражном и гражданском процессах должна быть более значительной. В связи с этим, становится оправданным внесение в действующее процессуальное законодательство (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальные кодекс Российской Федерации) следующих изменений: - наделить прокурора полномочиями по возбуждению в арбитражном суде любых споров, предметом которых является государственное или муниципальное имущество, финансовые средства казны, государственных внебюджетных фондов; - предусмотреть вступление прокурора во все дела, рассматриваемые арбитражным судом с участием публичных субъектов, независимо от того является ли орган государственной власти или местного самоуправления, участвующий в деле, истцом, ответчиком или третьим лицом, привлеченным к участию в деле, поскольку сам факт его участия в суде свидетельствует о том, что предметом спора выступает государственное или муниципальное имущество или финансовые средства казны; - включить в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации норму об обязательном участии прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов; - предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации право прокурора инициировать иски в защиту физических лиц, неспособных самостоятельно обратиться с иском в суд в силу недееспособности, возраста, состояния здоровья, а также имеющих доходы ниже прожиточного уровня; - в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации следует предусмотреть право прокурора по инициированию исков, направленных на защиту основных конституционных прав граждан (трудовых, жилищных, пенсионных, социальных и т.д.), гарантия обеспечения которых является непосредственной обязанностью государства; - этой же категорией споров необходимо дополнить перечень дел, перечисленных в части 3 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по которым прокурор вправе вступить в процесс в любой стадии; - следует закрепить в статье 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации право прокурора инициировать судебную защиту граждан от незаконных правовых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, а также работодателей; - в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение исключительно публичная роль прокурора в суде, поскольку у прокурора нет и быть не может иных целей и задач в процессе кроме восстановления нарушенных публичных интересов. В связи с чем, требуется основательная корректировка процессуального статуса прокурора, как инициировавшего возбуждение дела в суде, так и вступившего в процесс для дачи заключения, исключающая уравнивание его со стороной в процессе и судейское усмотрение в определении статуса прокурора. Сокращение полномочий прокурора по защите государственных интересов в экономической сфере резко диссонирует с предпринимаемыми ныне мерами по укреплению законности и правопорядка в стране. Недопустимым является положение, при котором орган, располагающий наибольшим объемом информации о правонарушениях в важнейших сферах государственной жизни (бюджетной, финансовой, природоохранной и т.д.), лишен возможности принятия реальных мер к их устранению. 7. Прокурор, не подменяя деятельность других институтов государства, только ему присущими средствами обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина во многих сферах жизнедеятельности правового государства. Цели и задачи, возложенные на Президента Российской Федерации и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах, в связи с чем, взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. 8. Нормы, регламентирующие соответствующие процессы взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления, нуждаются в дополнении. В предмет прокурорского надзора следует включить надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и их должностными лицами. 9. Акцент на судебную защиту прав граждан не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Правосудие сегодня, как во всем мире, так и в России, отличается длительным и сложным ведением дел, непомерной стоимостью судебных расходов, в том числе адвокатских услуг. В условиях обнищания широких слоев населения, оно становится недоступным для большинства российских граждан, особенно пенсионеров, инвалидов, временно не работающих, многодетных, несовершеннолетних и др. В отличие от развитых западных стран, в России альтернативного прокуратуре механизма защиты основных конституционных прав граждан не создано. 10. Перспективы будущего развития прокуратуры связаны с активизацией и совершенствованием прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, экологической безопасности, в предупреждении преступных проявлений, а также за деятельностью ведомственных и других контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные на них законом обязанности. Необходимость сохранения прокуратуры как единого централизованного конституционного органа по надзору за исполнением законов вытекает также из современной роли прокуратуры в борьбе с посягательствами на государственную и муниципальную собственность, с коррупцией и преступностью, координации этой деятельности с другими правоохранительными органами и государственными институтами Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия. Кроме того, основные положения диссертации были обсуждены и заслушаны на кафедре гражданского права и процесса Красноярского государственного аграрного университета. Основные результаты исследования получили апробацию в выступлениях и тезисах докладов на научно-практических конференциях: «Права и свободы человека и гражданина: международно-правовое и конституционное регулирование» (Красноярский государственный аграрный университет (г. Красноярск), 04 декабря 2006 г.); «Участие прокурора в рассмотрении дел судами» (Красноярский государственный аграрный университет (г. Красноярск), 25 января 2007 г.); «Элементы взаимоотношений органов прокуратуры и судебных органов» (Прокуратура Красноярского края (г. Красноярск), 10 ноября 2006 г.); «Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следственных органов» (Следственное управление Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Красноярскому краю (г. Красноярск) 16 января 2009 г.); отражены в печатных трудах: в монографии, в 2 научных статьях, опубликованных в ведущих изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования России. Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав (включающих 10 параграфов), заключения, списка нормативных источников и литературы, приложений. II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определены степень ее разработанности, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая база и научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены данные об апробации результатов исследования. Первая глава диссертации – «Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации» автором изложены и проанализированы основные тезисы ученых правоведов относительно места и роли прокуратуры РФ в системе государственных органов. Не соглашаясь с мнением ряда ученых о том, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона1, а также с мнением о том, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по поддержанию государственного обвинения2, диссертант приходит к выводу о необходимости сохранения прокуратуры в качестве конституционного федерального органа, выполняющего от имени государства функции надзора за исполнением законов федеральными государственными органами исполнительной власти и другими ведомствами, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Как многофункциональный орган, деятельность которого отвечает интересам и объективным потребностям общества и государства, осуществляющий надзор за исполнением законов другими органами государственной власти и местного самоуправления, прокуратура должна сохранить свой статус в качестве единой централизованной системы, не входящей ни в одну из конституционных ветвей государственной власти, а осуществляющей возложенные на нее функции самостоятельно и независимо от них Многообразие мнений в юридической литературе по поводу места прокуратуры в государственном механизме свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем. Необходимо существенное обновление правового регулирования организации деятельности прокуратуры, но это обновление должно иметь последовательный характер с наполнением новым содержанием традиционных направлений деятельности прокуратуры, с учетом правильного выбора приоритетов. Разрешения этих проблем можно достичь путем принятия нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определив функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры. Во втором параграфе «Функции прокуратуры как государственно-правового института» автором отмечено, что правильное определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Диссертант констатирует, что разночтения в определении понятия «функции прокуратуры» привели к тому, что в ряде учебников, посвященных прокурорскому надзору, авторы вообще отказались от характеристики понятия «функция», в результате чего одна из определяющих категорий прокурорского надзора, толкование которой по-прежнему вызывает дискуссии, вообще исчезла из текста3. Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, диссертант полагает, что понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму. С учетом принципов внутренней взаимосвязанности и взаимообусловленности, единства задач обеспечения законности и правопорядка, диссертантом охарактеризованы функции прокуратуры, установленные Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Исходя из существенного изменения роли прокурора в уголовном процессе, а также изменения структуры органов прокуратуры, вызванных созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в связи с введением в действие Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», диссертантом проанализированы имеющие большое практическое значение приказы Генерального прокурора РФ, в том числе: от 06.09.2007 № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования», от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», от 10.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного процесса», от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также Приказ заместителя Генерального прокурора - председателя СК при прокуратуре РФ от 18.12.2007 № 43 «Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы СК при прокуратуре РФ», с помощью которых были уточнены и существенно дополнены положения действующего закона. С целью усовершенствования деятельности прокуратуры автором внесен ряд предложений: 1. необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», в котором следует: - определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры; - сформулировать понятие прокурорской проверки, как основной формы выявления нарушений закона, обозначить ее цели и задачи, регламентировать основания и порядок проведения, перечислить объекты и субъекты возникающих при этом правоотношений, их правовое положение; - возвратить прокурору полномочия по возбуждению уголовных дел, хотя бы по материалам проведенных прокурорских проверок; 2. в целях совершенствования форм и методов правозащитной деятельности прокуратуры, наиболее полной реализации при этом правовых норм Федерального закона о прокуратуре РФ, определяющих компетенцию (полномочия) прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства по всем отраслям (направлениям) прокурорского надзора следует: - уточнить и расширить правозащитные функции прокуратуры, - наделить Генерального прокурора РФ правом обращения в Конституционный Суд РФ как по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, так и по другим вопросам, касающимся нарушений прав граждан и интересов государства, - законодательно закрепить, что прокурор осуществляет не только координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и по борьбе с другими правонарушениями, затрагивающими права граждан и интересы государства4; 3. наделить прокуроров правом приостановления действия опротестованного акта, либо ввести правило, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта. Для придания большей императивности прокурорскому протесту целесообразно изменить порядок реагирования на протест прокурора: если должностное лицо не согласно с протестом, оно все же обязано его исполнить и затем обратиться в суд с жалобой на прокурорский акт; 4. целесообразно обсудить вопрос о выделении прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности в самостоятельную отрасль, включив в Закон о прокуратуре новую главу «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». В третьем параграфе «Возникновение, становление и полномочия органов прокуратуры в России (1722-1864 годы)» изложены исторические этапы и условия возникновения и становления прокуратуры Российской империи, начиная с Петровских времен и до судебных реформ 1864 г. Автором отмечено, что модель надзорной прокуратуры была создана указом Петра I от 12 января 1722 года. Генерал-прокурор стал правой рукой императора по надзору за выполнением его повелений, имея право проводить проверки через других прокуроров, и отчитывался перед императором. Прокуроры не вмешивались в деятельность судов и меры прокурорского реагирования носили чисто надзорный характер, основным из которых являлась «протестация», т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или вышестоящий орган. Но прокурорская деятельность в делах судебных ведомств не ограничивалась наблюдением за формальным течением дел, прокуроры вникали в существо рассматриваемых дел и нередко приносили протесты на незаконные решения. Далее автор отмечает, что при преемниках Петра роль прокуратуры фактически была сведена к нулю. Значительно возросли роль и значение прокуратуры после вступления на престол Екатерины II, восстановившей в полной мере роль генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Утвердив в 1775 году «Учреждение о губерниях», она предусмотрела в этом документе раздел о прокурорском надзоре. В частности, там было указано, что губернские прокуроры смотрят за исполнением законов, сохраняют целостность установленной власти, пресекают взяточничество. Учреждение для управления губерний устанавливало две формы участия прокуроров в гражданском судопроизводстве: участие по интересным (казенным) делам, в которых стряпчие действовали на основании письменных заключений прокурора, а также самостоятельное «вчинение исков». Диссертантом отмечено, что прокуратура изначально формировалась как централизованный надзорный орган за соблюдением существовавших законов, принципы организации и деятельности которого оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. Независимость прокуратуры и недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределили особый государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место среди государственных институтов, что является в настоящее время предметом широких дискуссий. Исторические моменты становления прокуратуры не позволяют отнести ее в чистом виде к какой-либо власти с учетом классической триады разделения властей, в связи с чем, дальнейшее реформирование прокуратуры как функционально самостоятельного института государства должно осуществляться на комплексной основе перенесения положительного российского опыта и правовых традиций при учете прогрессивной зарубежной практики. |
Похожие:
 | Субъектов российской федерации в системе разделения властей (на примере республики коми) Истиховская Марина Дмитриевна, соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы... |  | Реферат по дисциплине «Политология» на тему «Теория разделения властей... Целью работы является освещение и анализ теории разделения властей, какой ее видели Дж. Локк и Ш. Монтескье, а также оценка ее актуальности... |
| Конституционно-правовой статус прокуратуры в российской федерации... На к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Федерального государственного образовательного... | | Контрольно-надзорная функция государственной власти в российской... Специальность 12. 00. 01. – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве |
| Реферат по дисциплине «Право». Тема: «Теория разделения властей на примере рф» | | Укажите место прокуратуры в системе органов государства. Объясните... |
| Российской федерации Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора... | | Александр Васильевич Военная служба в Российской Федерации: теория... Теоретико-правовая характеристика института военной службы в системе обеспечения национальной безопасности |
| Определение Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е. В., объяснение прокурора Генеральной прокуратуры Российской... | | Рабочая программа модуля м кв3 «Судебная власть в механизме разделения властей» Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Деятельности организаций понятие и функции прокуратуры Рф и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 Федерального закона от 17. 01. 92 N 2202-1 "о прокуратуре Российской... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... «конституция», «принцип разделения властей», «президент», «Государственная дума», «депутат» |
| Содержани е Государственный аппарат большинства современных государств строится на основании фундаментального принципа разделения властей, который... | | Избирательная система и формирование институтов представительной... Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального... |
| Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики А. В. Паламарчук, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской... | | Статья 3 фз “о прокуратуре рф” устанавливает правовые основы организации... Прокуратура является важной составной частью правоохранительной системы государства, ее деятельность направлена на охрану законности... |
