Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности россии

На правах рукописи ЩЕПАНСКИЙ ИВАН СЕРГЕЕВИЧ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ 12.00.06 – Земельное право; природоресурсное право; аграрное право; экологическое право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва, 2013 Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Шпаковский Юрий Григорьевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Крассов Олег Игоревич, профессор кафедры земельного и экологического права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова кандидат юридических наук Дудиков Михаил Владимирович, заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО «Специализированная организация «Торги и консалтинг» Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» Защита диссертации состоится «03» июля 2013 г. в 13:00 на заседании диссертационного совета по защите диссертаций Д 212.123.03 созданном на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». Автореферат разослан «29» мая 2013 года. Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор И.О. Краснова. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Мировая экономика все сильнее проявляет свою зависимость от энергетических ресурсов. Энергия в различных своих видах окружает нас повсюду: в быту, в промышленности, сельском хозяйстве, она необходима для обеспечения сообщения между обширными территориями России и мира, перевозки грузов. По оценкам экспертов, современный уровень энергопотребления в мире составляет около 17 млрд. тонн условного топлива, из которых около 1 млрд. приходится на Россию1. При этом в Российской Федерации добывается свыше 12% мировых объёмов нефти, около 22% – природного газа и свыше 5% – угля. На период 2004 года Россия суммарно производит, примерно, 10,3% первичной энергии, около 45% из которых приходится на экспорт, в то время как население страны составляет около 2% от числа общемирового и имеет тенденцию к снижению2. Зависимость общества от энергии крайне велика и она со временем только увеличивается вместе с развитием экономики. Эта зависимость порождает необходимость создания условий для каждодневного обеспечения энергией ее конечных потребителей в требуемом количестве и требуемого качества. Создание такой системы, в равной степени, учитывающей интересы общества, государства и окружающей среды, является одним из главных направлений национальной и международной политики последних лет. Повестка дня таких авторитетных международных объединений, как G8, последние годы неизменно включает обсуждение проблемы обеспечения энергетической безопасности. Из-за климатических условий, в которых находится большая часть нашей страны, и обширности ее территории эта проблема получает особую важность. Россия занимает ключевое положение в системе обеспечения международной и региональной энергетической безопасности. Она обладает крупнейшей ресурсно-сырьевой базой, развитой энергетической промышленностью и энерго-транспортной инфраструктурой. При обсуждении вопросов энергетической безопасности, как правило, речь идет, прежде всего, о ее экономико-политических проблемах: о бесперебойном доступе государств, предприятий и людей к энергетическим ресурсам требуемого качества и в требуемом количестве. В то же время проблема энергетической безопасности в последние десятилетия стала тесно связываться с целым комплексом эколого-правовых проблем. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) – один из основных загрязнителей окружающей среды. По официальным данным Государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации», он является источником более половины выбросов в атмосферу вредных веществ и образуемых отходов. Необходимость соблюдения экологических требований также вытекает из взятых Российской Федерацией международных обязательств по переходу к устойчивому развитию, предполагающего взаимосвязь экономического развития, социального благополучия и внимания к экологическим проблемам. Энергетические ресурсы имеют большое значение для улучшения качества жизни населения. Поэтому обеспечение надежного, эффективного и экологически безопасного снабжения потребителей энергоресурсами – одна из важнейших задач государственной политики ближайших десятилетий. В группу экологических проблем обеспечения энергобезопасности наряду с природоохранными входят и природоресурсные проблемы. Подавляющее большинство используемых энергетических ресурсов относится к исчерпаемым. Согласование энергетической и экологической политики государств представляет собой одну из наиболее серьезных проблем, стоящих перед мировым сообществом и международным правом3. Еще в 2003 г. в Докладе Генерального секретаря ООН «Энергетика и транспорт» отмечалось, что нынешнее состояние и развитие энергетики представляют собой одну из наиболее «трудноразрешимых дилемм устойчивого развития»4. Президент Российской Федерации в своем Послании к Федеральному Собранию в 2009 г. отметил необходимость перехода к рациональной модели потребления ресурсов, внедрения новейших энергетических технологий, обеспечения лидерства во внедрении инноваций, как в традиционной, так и в альтернативной энергетике, а также принятия мер радикального повышения энергоэффективности5. В «Энергетической стратегии России на период до 2030 года»6 указано, что целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. Аварии на объектах энергетического комплекса страны также представляют особую опасность для окружающей среды, а также жизни и здоровья людей. Они могут оказывать свое длительное и масштабное негативное воздействие как непосредственно, так и посредством ухудшения состояния окружающей среды. С этой целью целесообразно оценить эффективность норм, направленных на создание системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Особую актуальность тема обеспечения энергетической безопасности получила в последние годы в связи с начавшейся «сланцевой революцией», кардинально изменившей не только экономическую структуру некоторых стран, но и внесшей новые экологические угрозы, связанные с технологиями добычи сланцевого газа. Эта ситуация еще раз подтвердила: мы живем в эпоху глобальных перемен в энергетике. Эта нестабильность сопровождает увеличение экологических рисков, так как, во-первых, приводит к невзвешенной политике, стремящейся удовлетворить все растущие потребности экономики в энергоносителях без оглядки на интересы будущих поколений, и, во-вторых, к использованию новых технологий, влияние использования которых на окружающую среду слабо изучено. Для координации деятельности по развитию ТЭК, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы при Президенте Российской Федерации в июне 2012 года была образована комиссия по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности. Степень научной разработанности темы исследования. До настоящего времени эколого-правовые аспекты энергетической безопасности России не были предметом специального юридического научного исследования. Общие вопросы обеспечения энергетической безопасности, его экономические, исторические и политические аспекты, а также общие природоресурсные проблемы нашли отражение в работах таких исследователей, как И.Р. Айзенберг, Ю.Л. Барон, А.Н. Береза, Е.В. Блинкова, С.А. Боголюбов, Ю.В. Боровский, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.С. Вишнякова, Г.В. Выпханова, Е.А. Гаврилина, А.Ф. Галузин, О.А. Городов, Ю.Д. Горшукова, А.И. Грищенко, В.В. Гетманов, И.В. Гудков, М.В. Дудиков, Н.Г. Жаворонкова, С.С. Занковский, Т.В. Злотникова, Ш.М. Исмаилов, И.А. Кашликова, А.Ю. Кирьянов, О.Б. Кишко, Б.Д. Клюкин, М.Н. Копылов, О.И. Крассов, П.Г. Лахно, Н.М. Лахтовский, А.Н. Лысенко, О.С. Минаев, Е.В. Мулярова, В.И. Олещенко, М. Пацек, А.И. Перчик, Д.А. Петров, В.Ф. Попондопуло, Ю.Н. Платонов, С.Г. Плачкова, Р.Н. Салиева, И.Н. Сидров, А.М. Солнцев, С.С. Селиверстов, О.Ю. Смородская, Д.Г. Хасанов, Л.И. Шевченко, Ю.С. Шемшученко, Р.А. Школлер, Ю.Г. Шпаковский, А.Б. Яновский, Р.Р. Ямалетдинов и другие. Кроме того, данная проблематика достаточно подробно освещена в зарубежных научных исследованиях применительно к глобальной энергетической безопасности и зарубежным, прежде всего, энергоимпортирующим странам. В работе использованы исследования в области энергетического и экологического права зарубежных юристов и специалистов С. Олз (S. Olz), Р. Симс (R. Sims), Н. Кирчнер (N. Kirchner), Дж.Х. Каликай (J.H. Kalicki), Б. Наутен (B. Naughten), Ф. Ямин (F. Yamin) и некоторых других. Несмотря на актуальность темы обеспечения энергетической безопасности, а также вопросов взаимодействия человека с природой, большинство исследователей, изучающих данные проблемы, акцентируют внимание лишь на общих моментах, а также политико-экономических аспектах и вопросах управления. Объект исследования – общественные отношения, направленные на разрешение экологических проблем, возникающих при обеспечении энергетической безопасности России. Предметом исследования являются система правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению экологической и энергетической безопасности, практика их применения, статистические и аналитические данные отчетов государственных органов и международных организаций (Международное энергетическое агентство (IEA), Всемирный фонд дикой природы, Гринпис, МПР России, МЧС России и др.), а также комплекс теоретических положений по безопасности и устойчивому развитию. Целью диссертации является анализ правовых методов решения экологических проблем, возникающих при обеспечении энергетической безопасности России, выявление особенностей, недостатков, пробелов и противоречий в указанной сфере, а также формулирование предложений по совершенствованию их правового регулирования. Для достижения этой цели поставлены следующие исследовательские задачи: - проанализировать действующее российское, зарубежное и международное законодательство в области эколого-правового регулирования проблем обеспечения энергетической безопасности; - обосновать место энергетической безопасности в системе национальной безопасности России; - исследовать теоретические положения и программные документы стратегического характера в указанной области; - выявить круг экологических проблем, требующих законодательного регулирования для обеспечения энергетической безопасности России; - дать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы в области экологического обеспечения энергетической безопасности; - обосновать необходимость развития использования альтернативных видов энергии и разработки соответствующей нормативной правовой базы. Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования оставляют общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе: логический метод, метод анализа и синтеза, системно-структурный метод, комплексный метод, историко-правовой метод, функциональный, метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод, статистический метод, метод классификации и некоторые другие. Теоретические основы исследования составили ключевые теоретические положения, содержащиеся в трудах таких известных ученых в области экологического права, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстров, М.И. Васильева, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонкова, О.С. Колбасов, В.В. Петров, Ю.Г. Шпаковский и других авторов. Также исследованы работы и теоретические изыскания таких специалистов в области общих вопросов безопасности и его правового регулирования, как С.В. Матиящук, Н.А. Маляр, А.И. Стахов, Л.А. Цисар и другие. Особое место в исследовании занимают теоретические разработки в области правоотношений и теории государства и права, нашедшие отражение в работах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.В. Малько, И.И. Матузова, М.Н. Марченко, Т.Н. Радько. Нормативную базу исследования составляют общепризнанные нормы и принципы международного права, уставы международных организаций, Конституция Российской Федерации, отчеты и доклады Международного энергетического агентства, Гринпис, Министерства природных ресурсов и экологии России, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и других международных организаций и национальных органов власти, российское и зарубежное экологическое законодательство. Эмпирическую базу исследования составляют статистические и аналитические данные о состоянии окружающей среды, о запасах и использовании топливных и иных энергоемких природных ресурсов, альтернативных источников энергии, опубликованные в официальных отчетах, государственных докладах, научной и периодической печати, а также размещенных в сети Интернет. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в теории экологического права рассмотрены вопросы, касающиеся механизмов обеспечения национальной энергетической безопасности. В диссертации сформулированы и обоснованы следующие выносимые на защиту положения, обладающие элементами научной новизны и практической значимостью. Основные положения, выносимые на защиту 1. Разработано авторское определение энергетической безопасности, под которым следует понимать состояние защищенности населения, объектов социально-культурного значения, промышленности и транспорта от угроз надежному энергоснабжению при условии обеспечения защиты окружающей среды и промышленной безопасности в течение продолжительного периода в нормальных и чрезвычайных условиях. 2. В диссертации показано, что энергетическая безопасность является важным составным элементом национальной безопасности и тесно связана с экологической, сырьевой, экономической, промышленной, радиационной и иными видами безопасности. Ее обеспечение должно осуществляться на локальном (производственном), региональном, федеральном (национальном) и международном (глобальном) уровне с учетом принципов устойчивого развития, предполагающих право граждан на благоприятную окружающую среду, рациональное использование природных, в том числе возобновляемых ресурсов, опережающем принятии эффективных мер по недопущению ухудшения окружающей среды, предотвращение экологических и техногенных катастроф. 3. Автором выявлены закономерности формирования и осуществления государственной политики в области обеспечения энергетической безопасности: соответствие стратегии государственной политики в области обеспечения энергетической безопасности долгосрочным тенденциям развития общества и государства. Диссертантом установлен объективный и пропорциональный характер зависимости затрат (финансовых, материальных и других) на развитие ТЭК от наличия обоснованной прогностической информации, ее объема и ценности о возможных опасностях и угрозах энергетической безопасности государства, а также степени и оперативности ее учета в реализации государственной политики в рассматриваемой сфере. В диссертации установлены основные принципы формирования государственной политики в области энергетической безопасности. Показано, что государственная политика должна осуществляться на строгом и полном соблюдении законности, баланса интересов личности, общества и государства, а также регламентировать взаимную ответственность личности, общества и государства за обеспечение энергетической безопасности. Определены две группы этих принципов: принципы, отражающие эколого-правовую и организационную стороны развития ТЭК. 4. Опыт аварий на объектах ТЭК в последние годы показал важность определения тщательного подхода к согласованию мест их размещения. Обосновывается необходимость дополнения перечня объектов государственной экологической экспертизы (статья 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе») технико-экономическими обоснованиями строительства крупных сооружений топливно-энергетического комплекса, являющихся особо опасными производственными объектами. Также в диссертации обосновывается внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» с целью конкретизации положений ч. 2 статьи указанного Закона, предусматривающего учет мнения населения при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде. 5. Анализ современного состояния правовой базы в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса показал, что существующие средства регулирования, направленные на обеспечение их промышленной безопасности, частично дублируют друг друга, не влияя на реальное состояние безопасности этих объектов и энергетических систем. Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, определенный статьей 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», по своей природе частично дублирует требования других паспортов безопасности, реально не влияя на аварийность объектов ТЭК. В диссертации обосновывается целесообразность введения единого документа, содержащего базовые сведения об имущественной принадлежности, организационной структуре, кадровом составе, материально-техническом составе объекта ТЭК, учитывающего состояние воздействия опасного производственного объекта и его отдельных агрегатов на окружающую среду в процессе нормального производственного цикла, а в случае возникновения аварий, основные характеристики энергопотребления и энергогенерации, возможные сценарии развития аварий, возможные меры предупреждения и предотвращения негативных последствий, сведения о мерах устранения несанкционированного проникновения, антитеррористических средствах и т.д. 6. В диссертации показано, что в настоящее время в научной литературе и законодательстве отсутствует четкая классификация источников энергии по признакам альтернативности, традиционности, неисчерпаемости и возобновляемости, что приводит к путанице в разработке государственных программ и других мер стимулирования определенных отраслей энергетики и дезорганизации государственной стратегии в указанной области. Автором разработана единая классификация источников энергии, которая, несмотря на ее условный характер, на законодательном и административном уровнях позволит более конкретно решать вопросы по стимулированию субъектов, использующих альтернативные источники энергии, и практической реализации концепции устойчивого развития. Природные ресурсы необходимо разделять на исчерпаемые и неисчерпаемые (к последним, в основном, относятся водные и климатические ресурсы). Исчерпаемые, в свою очередь, необходимо делить на возобновляемые (продукты растительного и животного мира) и невозобновляемые (минеральные ресурсы недр). Возобновляемые ресурсы – это природные ресурсы, способные к самовосстановлению после частичного изъятия в целях потребления. К традиционным источникам энергии необходимо относить господствующие сегодня в мировом энергетическом балансе нефть, природный газ, каменный уголь и их производные, а к нетрадиционным (или по-другому «альтернативным») источникам – пока еще не так сильно используемые в народном хозяйстве источники энергии. 7. Основой обеспечения энергетической безопасности государства является рациональное использование ее топливных ресурсов. Исследование показало, что воспроизводство минерально-сырьевой базы топливных энергетических ресурсов из-за недостаточной эффективности геологической разведки и сопутствующих мероприятий в настоящее время не отвечает требованиям устойчивого развития. Автор обосновывает предложения по целесообразности учета положительного исторического опыта, наличия системы формирования целевого фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, существовавшей до 2001 года. С этой целью предлагается дополнить Закон Российской Федерации «О недрах» положением о таком фонде, формируемом за счет средств недропользователей. 8. Автором обосновано, что обеспечение безопасности объектов ТЭК при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера осуществляется в рамках деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, с которой неразрывно связана система прогнозирования, анализа и оценки угроз в рассматриваемой сфере. В настоящее время вопросы обеспечения безопасности объектов ТЭК не имеют серьезной правовой основы и объективно входят в противоречие между существующими правовыми механизмами и потребностями общества в области энергетической безопасности. С целью устранения этого противоречия в диссертации даны предложения по совершенствованию действующего законодательства. Внесены предложения по изменению Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в части возложения на РСЧС задачи по обеспечению безопасности объектов ТЭК при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Также обоснованы предложения по уточнению функций и задач федеральных органов исполнительной власти в части конкретизации ответственности за обеспечение экологической безопасности объектов ТЭК, в том числе и при авариях, связанных с разливом нефтепродуктов. 9. В диссертации показана важность международно-правового регулирования обеспечения энергетической безопасности. В настоящее время отсутствует уполномоченный орган, занимающийся вопросами обеспечения глобальной энергетической безопасности, способный к разработке консолидирующих международных актов, направленных на устойчивое развитие общества и государств. В рамках такого органа необходимо также создание международного фонда страхования гражданской ответственности объектов ТЭК, в том числе объектов атомной энергетики. За счет средств такого фонда могло бы производиться возмещение вреда, причиняемого особо крупными авариями, также авариями, имеющими трансграничный характер вреда.

Похожие:

	Рабочая программа по дисциплине «Правовые, нормативно-технические... Познакомить студентов с правовыми, нормативно-техническими и организационными вопросами обеспечения безопасности жизнедеятельности...		Предложения по организации и ведению экологического надзора объектов на шельфе Слайд Освоение морских нефтегазовых месторождений континентального шельфа в Арктической зоне, в том числе на шельфе Баренцева моря,...
	Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12. 02. 2011 №199-р Нормативные правовые акты по организации деятельности в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных...		Программа научного семинара «Актуальные проблемы управления энергетической и сырьевой компанией» Программа предназначена для преподавателей, ведущих данный научный семинар, учебных ассистентов и магистрантов направления подготовки...
	Программа дисциплины «Сравнительный анализ политик энергетической безопасности» Мировая экономика», специализация «Мировые энергетические рынки». Изначально предложенное название «энергетическая безопасность в...		Рабочая программа По дисциплине Проблемы правового обеспечения информационной... По дисциплине Проблемы правового обеспечения информационной безопасности в телекоммуникационных системах
	Актуальные проблемы развития инфраструктуры органов внутренних дел... Москва, 19 декабря 2013 г. / Под ред. Ю. Г. Наумова, В. В. Новикова. М.: Академия управления мвд россии, 2013. 274 с		Рабочая программа дисциплины правовые основы безопасности информации... Рабочая программа учебной дисциплины «Правовые основы безопасности информации» подготовлена Темниковой И. С., старшим преподавателем...
	Государственные услуги в сфере обеспечения общественной безопасности... Социальная безопасность: Рабочая программа и учебно-методические материалы / Сост. М. М. Хохлова. Красноярск: юи красГУ, 2003. 28...		Структура рабочей программы дисциплины (модуля) Наименование дисциплины (модуля) Проблема обеспечения безопасности неотрывна от проблемы обеспечения успеха человека в жизни, его самореализации в ней, самоутверждения,...
	4. 3 Сертификация и лесная политика РФ 4 Правовые вопросы внедрения... Проблемы лесного сектора России и его имидж на экологически чувствительных рынках		Безопасности рф: основные элементы, функции, руководство государственными... И наступил тот месяц, и пришел тот день, и настал тот час, и свершилось событие, в которое многие верили…
	Учебно-методический комплекс для студентов специальности «Документоведение... Целью дисциплины является ознакомление студентов с содержательной стороной проблемы информационной безопасности как основной составляющей...		Проблемы обеспечения радиационной безопасности населения курганской... Проблемы обеспечения радиационной безопасности населения курганской области в учебном процессе курганской государственной сельскохозяйственной...
	Урок № Тема: «Государственная политика в области обеспечения безопасности» Цели урока: Познакомить учащихся с основами государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, законами,...		Институт комплексных социальных исследований ран исследовательский центр Правовые проблемы государственно-конфессиональных отношений в современной россии