Ю. НИКОЛАЕВА,
кандидат юридических наук,
заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин МИЭМП
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
На данном этапе развития России при постоянно меняющихся экономических, политических социальных процессах более остро встает вопрос обеспечения конституционных прав и свобод человека. Вполне очевидно, что соблюдение прав человека начинается с соблюдения прав ребенка.
Права детей являются частью общечеловеческих прав. Во «Всеобщей декларации прав человека», принятой резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., отмечается особое положение детей в обществе и подчеркивается, что на них распространяются все международные принципы прав человека1. Ребенка следует воспринимать как индивида, обладающего теми же правами, что и другие люди.
Несовершеннолетние в силу своего возраста и зависимого от взрослых положения не могут быть полностью защищены от нарушения их прав и интересов в обществе. Поэтому защита их прав и законных интересов должна быть одним из приоритетных направлений государственной политики любой страны.
В последние десятилетия XX в. мировое сообщество обратило внимание на необходимость особой правовой защиты несовершеннолетних. Большим событием стало принятие 20 ноября 1989 г. на 44-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Конвенции о правах ребенка2, которая была ратифицирована Постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-I3. Присоединившись к конвенции, Россия взяла на себя обязательство привести в соответствие свое законодательство и направить свою государственную политику на путь повышения уровня защиты прав ребенка.
Конституция РФ в ст. 38 провозгласила, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание – равные право и обязанность родителей. Эти общие положения конкретизированы в ряде федеральных законов и иных актах, которые являются реализацией утвержденного Президентом Российской Федерации Национального плана действий в интересах детей4.
Законодательно права несовершеннолетних были закреплены в Семейном кодексе РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ5, Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»6, письме Рособрнадзора от 24 июля 2006 г. № 01-678/07-01 «О праве детей на образование в Российской Федерации»7, «Модельном законе об основных гарантиях прав ребенка в государстве», принятом в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-9 на 14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ8, письме Минобразования России от 9 июня 1999 г. № 244/26-5 «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних»9 и др.
Признавая общей целью государственной социальной политики улучшение положения детей, преодоление нарастания негативных тенденций, стабилизацию положения детей и создание реальных предпосылок положительной дальнейшей динамики процессов жизнеобеспечения детей10, государство еще в середине 90-х годов XX в. определило в качестве одного из основных направлений в своей деятельности укрепление правовой защиты детей.
Актуальность исследования государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних вызвана важностью и масштабностью задач по охране жизни и здоровья подрастающего поколения и формированием в этой связи самой государственной политики по защите прав и законных интересов детей как самостоятельного направления деятельности государственных органов и общества в целом. Актуальность данного вопроса обусловлена негативными тенденциями в сфере защиты прав детей, проблемами в создании условий для надлежащего воспитания детей и обеспечения их благополучия. К таким негативным факторам, характерным для развития российского общества, следует отнести следующие. В последнее десятилетие увеличивается численность ежегодно выявляемых детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения (социальное сиротство)11. По приблизительным подсчетам, в России более 700 тысяч детей-сирот, 2 миллиона подростков неграмотны, более 6 миллионов несовершеннолетних находятся в социально неблагоприятных условиях12. Растет число случаев жестокого обращения с детьми, увеличивается преступность несовершеннолетних. Множится количество неполных семей13. Вызывает серьезную тревогу состояние здоровья несовершеннолетних, неблагоприятной остается динамика развития таких социально опасных явлений, как наркомания, алкоголизм, туберкулез, ВИЧ-инфекция14.
Причинами создавшегося положения являются изъяны государственной политики в отношении детей, отсутствие комплексного подхода, недостаточность финансовых ресурсов, направляемых на осуществление государственной поддержки детства. Немаловажным и во многом определяющим фактором является ослабление роли семьи как гаранта экономической безопасности и развития детей и в целом как социального института, влияющего на процессы воспитания и социализации подрастающего поколения15. Поэтому особенно важно проблему защиты прав и интересов несовершеннолетних ставить как приоритетное направление государственной политики Российской Федерации.
Государственная политика Российской Федерации в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних может рассматриваться с разных точек зрения. Государственная политика до середины XX в. понималась как управление государством, а политическая власть ограничивалась сферой государственных институтов и правительственных учреждений. Однако данная концепция несостоятельна, так как за пределами государственных структур на принятие государственных решений оказывают влияние политические лидеры, руководители политических партий, групп давления и др., добивающихся политических результатов без непосредственного участия в государственном управлении. Большинство современных политологов (например, В.Г. Ледяев) ассоциируют политику с политическими проблемами и обязательными решениями16. Он считает, что «политика – это процесс формулирования, принятия и реализации этих решений; она касается проблем, влияющих на жизнь всего общества, и выражает отношения конфликта и сотрудничества между политическими факторами»17. Государственная политика в данном случае выступает как консенсуальный фактор, как механизм выбора между соревнующимися альтернативами, сохраняющий целостность общества. В данном русле выделяется теория Д. Истона (хотя и она полностью не охватывает объем понятия), в соответствии с которой политические явления имеют место в тех социальных процессах, которые связаны с авторитарным распределением ценностей в социальной общности (обществе)18.
В духе выраженных концепций следует рассматривать и понятие государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, несмотря на то, что законодательно оно не закреплено, а при обращении к аналогичному законодательству иностранных государств (особенно государств ближнего зарубежья) государственная политика воспринимается законодателем как система управленческих решений и действий органов государственной власти19. Но политика хоть и связана с функционированием государства и осуществлением государственного управления, тем не менее, включает в себя все основные общественные проблемы, события и отношения, которые оказывают существенное воздействие на жизнь социума в целом и влияют на интересы больших групп людей20. Поэтому государственную политику в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних следует рассматривать как систематическую, специально организованную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и общественных организаций, образовательных учреждений, различных институтов гражданского общества, направленную на совершенствование механизма реализации прав несовершеннолетних и обеспечение эффективной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних21.
В рамках данного определения необходимо отметить обозначенные Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» цели государственной политики в интересах несовершеннолетних: осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры22.
Установление данных целей определяет социальную природу государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Однако достижение этих целей является далекой перспективой, хотя, несомненно, продвижения в этом направлении имеются. Во-первых, соблюдение прав детей обеспечивается все большей их информированностью об их правах23, созданием государственных учреждений и институтов в целях оказания помощи при осуществлении несовершеннолетними их прав, например: института Уполномоченного по правам ребенка, комитета по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ, межведомственного департамента медико-социальных проблем семьи, материнства и детства Министерства здравоохранения и социального развития РФ; в Министерстве образования и науки РФ – Управления по делам молодежи, Департамента по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите детей, Федерального агентства по образованию; Государственного НИИ семьи и воспитания РАО и министерства здравоохранения и социального развития РФ; Российского детского фонда и его Института24.
Органами, направленными на защиту прав несовершеннолетних в РФ, следует назвать суд, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и институт социальных работников. Указанные комиссии занимают особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Именно они – головной орган, координирующий и контролирующий деятельность всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних25. Что касается социальных работников, то они оказывают социальную, психологическую, юридическую и прочую помощь несовершеннолетнему правонарушителю в рамках проводимого в отношении последних судопроизводства.
Во-вторых, в последние годы произошел спад в реализации гарантий осуществления детьми их прав. В качестве примера можно привести уменьшение количества бюджетных мест в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, необеспеченность учебной литературой, что нарушает право ребенка на образование26.
Государственная политика в сфере защиты прав детей является приоритетной в Российской Федерации. Она основана на следующих принципах:
- «законодательное обеспечение прав ребенка;
- поддержка семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе;
- ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда;
- поддержка общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка»27.
Права ребенка в Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актах и в целом законодательно обеспечены. Конституция РФ закрепляет и гарантирует права ребенка в сферах образования, жилья, здоровья, труда и т.д., отвечая требованиям Конвенции о правах ребенка. Проблема заключается в том, что они носят декларативный характер. В последние пять лет было внесено множество ухудшающих положение детей поправок в нормативные акты, регулирующие эту сферу28. За последние три года Правительство Российской Федерации «не подготовило ни одного законопроекта по защите прав и интересов детей, за исключением законопроектов о материнском (семейном) капитале и пособиях гражданам, имеющим детей, в связи с реализацией положений ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году»29.
В настоящее время лоббирование интересов детей осуществляется на федеральном уровне – через участие заинтересованных лиц и организаций в парламентских слушаниях по вопросам законодательства, участие в конференциях, форумах и других межрегиональных и федеральных мероприятиях, где обсуждаются проблемы защиты и обеспечения прав детей; на региональном уровне – через систему взаимодействия с законодательной властью региона, работу с администрацией региона и с органами местного самоуправления, а также правоохранительными органами и учреждениями и организациями различной ведомственной подчиненности. В различных ведомствах проводится аналитическая работа, показывается статистика, отражающая положение детей30. Современная же ситуация с положением несовершеннолетних в Российской Федерации требует новых подходов к анализу и разрешению проблем детства, семьи31.
Существующая ситуация вызывает тревогу государства и общества, так как наблюдается тенденция к снижению рождаемости, растет уровень заболеваемости несовершеннолетних, идет процесс увеличения алкоголизации и наркотизации среди несовершеннолетних, отмечается большой уровень правонарушений и преступлений как со стороны несовершеннолетних, так и по отношению к ним. Усиливаются такие явления, как бродяжничество, социальное сиротство, безнадзорность. По словам главы МВД России, ежегодно органами внутренних дел выявляется более 160 тысяч детей, которые уходят из дома, бродяжничают, приобщаются к употреблению спиртных напитков и наркотических веществ, становятся участниками, а часто и жертвами преступлений32.
Ухудшение социально-экономического положения большинства российских семей, безработица, резко возросшая миграция населения – данные негативные факторы отражаются на положении детей и, следовательно, диктуют государственную политику в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Другим важным фактором, влияющим на определение направления государственной политики, является демографический кризис. По оценке Росстата, численность постоянного населения Российской Федерации на 1 января 2007 г. составила 142,2 млн. человек и с начала года уменьшилась на 561,2 тыс. человек, или на 0,39% (за 2005 г. – на 720,7 тыс. человек, или на 0,5%). Согласно рассматриваемому среднему прогнозу Росстата, численность населения страны с 2006 по 2026 гг. должна сократиться на 6,6 млн. человек и составить к 1 января 2026 г. 135,6 млн. человек33.
Высокий рост детской смертности также обусловливает государственную политику в сфере защиты прав детей. Рост смертности происходит на фоне резкого ухудшения здоровья и роста инвалидизации несовершеннолетних. Здоровье и благополучие детей – главная забота семьи, государства и общества в целом. Дети в недалеком будущем будут определять благополучие, уровень экономического и духовного развития, состояние культуры и науки России34.
По данным Госкомстата, в 1990 г. в России насчитывалось 44,2 млн. детей до 18 лет, при этом из года в год общий коэффициент рождаемости неуклонно снижался – с 13,4 промилле в 1990 г. до 8,6 промилле в 1997 г. (это самый низкий показатель за последние тридцать лет). В 2006 г. этот коэффициент составлял 10,4 промилле. В 1990 г. в России родилось 1,99 млн. детей, а в 2000 г. – 1,27 млн. (это самый низкий показатель за последние тридцать пять лет), в 2006 г. – 1, 48 млн. В последние годы возросла заболеваемость детей психопатиями и реактивными психозами. Несмотря на крайнюю актуальность и высочайшую общественную значимость охраны нервно-психического здоровья детей, она отнесена к разряду второстепенных задач35.
Крайне отрицательно сказалось на геополитическом балансе уменьшение численности населения. Оценка геополитического фактора и анализ геополитического положения позволяют сделать вывод о геополитических интересах государства, которые, в свою очередь, являются важнейшей составной частью национально-государственных интересов. Национально-государственные интересы находят свое воплощение в основах внешней и внутренней политики, концепции национальной безопасности. Поэтому в основе определения внешней и внутренней политики государства, концепции его национальной безопасности и в целом стратегии национального развития должна лежать оценка реального геополитического положения государства36.
В целом же государственная политика отвечает стратегии национального развития России, которая, в свою очередь, основывается на национальных и геополитических интересах.
Для реализации государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних как деятельности государственных органов, общественных организаций и иных структур по обеспечению и защите прав ребенка первая облекается в различные формы. Это, прежде всего, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, доклады о положении детей в России, различные концепции и доктрины в этой сфере, утверждаемые целевые программы, деятельность и программы партий, их лидеров.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является своеобразным диалогом, на котором выносятся на обсуждение проблемы и приоритеты государственной политики. В очередном Послании Президента РФ 2007 г. был поднят такой важный вопрос как преемственность государственной политики, от которой зависит исполнение стратегических планов: становление гражданского общества, безопасность и достойная жизнь людей, укрепление роли России в международных отношениях и другое37. Защита прав детей является приоритетным направлением государственной политики, и задача руководящих органов государства – продолжить эту линию независимо от смены своего состава.
В Послании Президент РФ отметил правильность избранного пути относительно демографии: снизилась смертность, и увеличился показатель рождаемости. Было внесено предложение об объявлении 2008 г. годом семьи в целях укрепления института семьи и семейных ценностей. В рамках данного предложения, возможно, будет усилена борьба с безнадзорностью и беспризорностью, преступлениями, совершенными подростками38. Однако текст Послания обошел стороной состояние дел в сфере защиты прав несовершеннолетних, не было отмечено никаких достижений в этой области. Можно заключить, что политика в данной области неэффективна. Однако, несмотря на то, что положение в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних достаточно тяжелое, какие-то улучшения все-таки имеются. Поэтому необходима преемственность государственной политики.
Государственная политика в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних выражается и в форме докладов. Прежде всего, это Доклад Совета Федерации РФ от 2 июня 2006 г. «О положении детей в Российской Федерации»39, в основу которого легли материалы субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, МВД России и многих других федеральных министерств и ведомств. Данный Доклад формируется на основе статистических данных и показывает существующее положение детей в России. Но не следует забывать и о латентной стороне. Данные Минздравсоцразвития России, МВД России и других министерств, агентств и служб являются официально зарегистрированной статистикой, однако остается множество не учтенных случаев беспризорности, безнадзорности, заболеваемости несовершеннолетних. Доклад о положении детей отражает ситуацию далеко не в полной мере, реальное положение хуже. Но, даже основываясь на цифрах официальной статистики, Доклад о положении детей очерчивает основные проблемы в сфере детства, материнства и семьи. Это, прежде всего, сокращение детского населения, резкое снижение здоровья детей, нарушение прав детей и рост алкоголизации и наркотизации среди несовершеннолетних граждан40.
Недостаток указанного Доклада о положении детей заключается в том, что он основан только на данных статистики государственных министерств, агентств и служб, не учитывая данные иных участников политики в сфере защиты прав детей (напр., различных общественных организаций41, работающих в этой сфере), которые могут быть значительно богаче. Опыт общественных организаций и иных институтов позволяет им более адекватно воспринимать сложившуюся ситуацию и предлагать реально воздействующие меры на улучшение ситуации в области защиты прав детей. Доклад о положении детей в России является сводкой сухих статистических данных, которая не предполагает предоставления каких-либо способов решения поставленных проблем. Доклад разрабатывается, как отметил политолог А.В. Макаров, «в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения»42. Встает вопрос: насколько верен такой подход, так как при существующем положении вещей требуются не только общие сводки, но и предложения о разрешении проблемных вопросов?
Об ином виде докладов следует сказать, остановившись на институте Уполномоченного по правам ребенка. Данный институт в рамках пилотного проекта появился в 1998 г. и действует только в регионах Российской Федерации. Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как необходимый шаг к созданию качественно новой формы правовой защиты детей43.
Ежегодные доклады о деятельности Уполномоченных по правам ребенка в различных регионах России являются качественным показателем положения детей. Эти доклады освещают независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей. В докладах Уполномоченные по правам ребенка, проводя государственную политику в сфере защиты прав ребенка, вносят предложения органам государственной власти об улучшении положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения субъектам РФ использовать право законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в интересах детей44.
На федеральном уровне институт Уполномоченного по правам ребенка не закреплен, он является составляющей института Уполномоченного по правам человека. И в рамках освещения форм выражения государственной политики в сфере защиты прав несовершеннолетних отмечается ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека.
|
