1.1. Сравнительный анализ и систематизация нормативных правовых актов по вопросам выделения показателей результативности и качества исполняемой деятельности по категориям и группам должностей государственной службы
На сегодняшний день нормативно-правовая база использования показателей результативности деятельности государственных служащих разработана лишь для гражданской службы. В связи с этим, остановимся более подробно на анализе законодательства о гражданской службе.
На федеральном уровне организация работы государственных служащих, в том числе оценка и стимулирование результативности, производится в соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Особый порядок труда, который, согласно статье 50 данного закона, может быть установлен для «отдельных должностей государственной гражданской службы» [1]. Понятие «отдельных должностей» в данном случае подразумевает служащих высших должностей государственной гражданской службы (заместителей министра, руководителей федеральных агентств и служб и др.) [2].
Особый порядок оплаты труда предусматривает стимулирование результативности деятельности государственных служащих на основе показателей результативности, определяемых в срочном служебном контракте. Показатели результативности должны формироваться из списков обобщенных (единых для всех органов власти) и специфических для каждого органа [1].
Следует отметить, что особый порядок оплаты труда в данном случае может быть использован только для стимулирования служащих категории «руководители». Применение показателей результативности деятельности служащих категории «руководители» на сегодняшний день затруднено отсутствием нормативных правовых актов, предусмотренных в развитие положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», в том числе:
указа Президента РФ, утверждающего перечень обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих;
указа Президента РФ, утверждающего перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда;
указа Президента РФ, утверждающего порядок установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих.
Таким образом, вследствие неполноты нормативно-правовой базы, данный инструмент стимулирования результативности служащих категории «руководители» на практике не применяется.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе» установлено, что в должностном регламенте государственного служащего категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» устанавливаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего [1].
Таким образом, использование показателей результативности для оценки и стимулирования государственных служащих в настоящее время законодательно предусмотрено только для служащих категории «руководители». Тем не менее, данный механизм не используется ввиду неполноты нормативно-правовой базы. Оценка результативности деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» реализуется в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов, либо не осуществляется. Целенаправленного стимулирования результативности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» с использованием показателей результативности практически не предусматривается.
1.2. Анализ опыта различных ведомств и организаций России по оценке результативности деятельности в различные периоды
В России применение показателей результативности для оценки эффективности работы сотрудников получило широкое распространение в компаниях частного сектора. Чуть позднее показатели результативности начали внедряться и в государственных органах, но при этом в большей степени использовался опыт правительств зарубежных стран, чем российских компаний.
Среди органов власти, наиболее значительная работа по разработке и внедрению показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих была проведена в Минобороны России, частично в Минэкономразвития и Минздравсоцразвития России, а также в некоторых федеральных агентствах и службах. В других государственных органах упоминание о применении показателей результативности в нормативных правовых актах федеральных органов власти, тем не менее, не определяет их фактическое использование для оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих. В большинстве государственных органов показатели результативности либо не разрабатываются, либо их выполнение не контролируется. Для стимулирования результативности они используются достаточно редко. Следует отметить, что определенный опыт оценки и стимулирования государственных служащих был накоплен в субъектах федерации.
В настоящее время разработка показателей результативности в российских органах власти производится в первую очередь для должностных лиц руководящего звена, т.е. служащих категории «руководители». В Минобороны России в 2004-2007 годах была сформирована библиотека типовых показателей результативности служебной деятельности должностных лиц руководящего звена. На следующих этапах внедрения система оценки на основе показателей результативности может стать основой принятия решения о премировании должностных лиц, принятии кадровых решений о продвижении по службе и развитии наиболее успешных служащих, и наоборот, повышении квалификации низкоэффективных служащих.
Показатели результативности, которые разработаны в других федеральных органах, носят более субъективный характер, но мониторинг и оценка достигнутых значений показателей результативности проводится достаточно регулярно, на основе результатов оценки, как правило, принимаются решения о материальном поощрении государственных служащих. Так, в Минэкономразвития России, Федеральном агентстве по обустройству государственной границы [3], Федеральной службе по труду и занятости [4] и в Федеральной службе по тарифам [5] успешность выполнения установленных показателей результативности является основой определения размеров надбавки за особые условия государственной службы. Примерами показателей (критериев) результативности, используемых в данных органах, являются [4]:
компетентность при выполнении наиболее важных, сложных и ответственных работ (разработка, согласование и реализация приказов, распоряжений, методических рекомендаций, а также других служебных документов);
качественное выполнение работ высокой напряженности и интенсивности (большой объем, систематическое выполнение срочных и неотложных поручений, а также работ, требующих повышенного внимания, и др.);
специальный режим работы (систематическая переработка сверх нормальной продолжительности рабочего дня и др.).
Данные критерии носят качественный характер, не имеют целевых количественных значений, т.е. не являются показателями результативности, используемыми в рамках управления по результатам. Тем не менее, такого рода показатели, несмотря на высокую степень субъективности, устанавливают определенный уровень требований как к служебному поведению, так и к результатам деятельности государственного служащего.
Еще одним примером могут быть показатели результативности, установленные в типовом должностном регламенте руководителя окружного управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта [6]:
количество выполненных Управлением работ (позиции планов Управления; поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министра, курирующего заместителя Министра и распоряжений руководителя Агентства);
качество выполненных Управлением работ (количество и объем возвратов и переработок);
сложность выполненных работ (комплексность; наличие аналитической части; изучение истории вопроса; необходимость привлечения работников других направлений; многовариантность; необходимость творческого подхода);
соблюдение сроков выполнения работ в соответствии с планами Министерства, Агентства и Управления, поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министра, курирующего заместителя Министра и распоряжений руководителя Агентства, постановлениями коллегий и советов Управлений.
Нетрудно заметить, что в данном случае для оценки результативности деятельности государственного служащего применяются как показатели непосредственного результата (количество и качество выполненных работ), так и показатели процесса (соблюдение сроков выполнения работ) [7]. Вместе с тем, в представленный набор показателей включены субъективные критерии качества служебной деятельности (сложность выполненных работ).
Следует также отметить опыт стимулирования государственных служащих руководящего состава в Федеральной таможенной службе [8]. Должностным лицам территориальных органов ФТС России при условии достижения соответствующими таможенными органами показателей эффективности их деятельности ежегодно выплачиваются премии. Степень участия государственного служащего руководящего состава в решении поставленных перед соответствующим подразделением таможенного органа задач, качества и сложности выполняемых им функциональных обязанностей определяется согласно критериям оценки эффективности. Размер премии конкретному должностному лицу определяется непосредственным начальником в зависимости от личного вклада должностного лица в выполнение показателей результативности, качества и сложности выполненных в отчетном периоде заданий, исполнения должностной инструкции (должностного регламента) с учетом коэффициентов, соответствующих критериям оценки эффективности работы должностных лиц (таблица 1) [8].
Таблица 1 – Критерии оценки эффективности работы должностных лиц территориальных органов ФТС России и соответствующие им коэффициенты
Коэффициенты
|
Критерии оценки
|
Исполнительность
|
Инициативность и профессионализм
|
Ответственность и принятие решений
|
1,0 – 2,0
|
В ситуациях повышенной сложности и ответственности четко выполняет инструкции и распоряжения руководства
|
В ситуациях повышенной сложности предлагает несколько вариантов решений, активен. Проявляет оптимизм и инициативу, энергичен, проблемы решает по мере их поступления.
В рамках, установленных инструкцией, умеет выработать наиболее оптимальное решение. В спорных и неопределенных ситуациях вносит новые предложения, идеи. Успешно адаптируется к имеющимся требованиям и условиям, при этом эффективно работает, сохраняя неизменное качество работы, спокойствие, объективность и самообладание. При необходимости быстро переключается на новый вид деятельности и продуктивно работает в нем.
|
Берет на себя ответственность за свои действия и действия коллег, самостоятельно принимает решения, не обращаясь за указаниями к другим. Действует по собственной инициативе.
Осознает обязательства, накладываемые должностью, исследует им. Выполняет официальные и личные обязательства. В рамках сферы своей ответственности способен принимать решения и нести за них ответственность.
|
1,0 – 1,5
|
Мотивирует коллег на выполнение установленных правил и процедур.
|
Создает условия для генерации свежих и оригинальных идей: поощряет инициативность и рассматривает новые идеи коллег, соблюдает баланс в распределении нагрузки между текущей и творческой работой. Изыскивает возможность для достижения нового, более высокого уровня профессионализма.
|
Личным примером и специально проводимыми мероприятиями мотивирует коллег на принятие правомерных решений.
|
Источник: Приказ ФТС России от 11 октября 2007 г. N 1258 «Об утверждении порядка стимулирования должностных лиц территориальных органов Федеральной таможенной службы»
В данном случае оценка достижения результатов государственных служащих категории «руководители» сочетается с оценкой их служебного поведения. Такого рода сочетание позволяет проводить более комплексную оценку результативности служебной деятельности. Ключевым инструментом стимулирования результативности в данном случае является премирование по итогам года.
Для служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в большинстве государственных органов целенаправленного использования показателей результативности не отмечается, тем не менее, в некоторых федеральных органах результативность деятельности частично анализируется в рамках регулярных аттестаций и квалификационных экзаменов. Показатели результативности направлены на оценку непосредственных результатов и эффективности служебной деятельности государственных служащих. Например, количество подготовленных в течение года проектов нормативных правовых актов, аналитических докладов и т.д. Большое внимание в данном случае уделяется не только количеству, но и качеству непосредственных результатов работы, что отражается в вынесенных вышестоящими руководителями благодарностях, позитивных откликах граждан и т.д.
Для служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в нормативных правовых актах субъектов федерации [9-31] закрепляется требование включать показатели результативности их деятельности в должностные регламенты, являющиеся частью срочных служебных контрактов. Тем не менее, проведение оценки результативности на основе критериев, установленных в должностных регламентах, предусмотрено лишь в нескольких регионах (таблица 2). Примеры показателей результативности, включаемых в должностные регламенты, достаточно разнообразны.
Таблица 2 – Примеры показателей результативности деятельности государственных служащих, используемых в типовых должностных регламентах государственных служащих в субъектах РФ
Регион
|
Примеры используемых показателей результативности
|
Астраханская область [9]
|
показатели развития курируемой сферы,
показатели развития курируемой отрасли управления,
выполнение личных планов деятельности,
выполнение планов возглавляемого структурного подразделения.
|
Брянская область [10]
|
Общие показатели:
исполнительская дисциплина,
соблюдение установленных требований к служебному поведению (служебной дисциплине),
отношение к исполнению гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Специальные показатели:
коэффициент исполнения плана работы на отчетный период
|
Волгоградская область [11]
|
производительность, результативность, интенсивность труда;
соблюдение трудовой дисциплины;
подготовка документов в соответствии с установленными требованиями;
полное и логичное изложение материала;
юридически грамотное составление документа;
отсутствие стилистических и грамматических ошибок;
профессиональная компетентность;
способность выполнять должностные функции самостоятельно, без помощи руководителя или старшего по должности;
способность четко организовывать и планировать выполнение порученных заданий, умение рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты.
|
Краснодарский [12], Ставропольский край [13], Ленинградская [14], Магаданская область [15]
|
планирование работы (расстановка приоритетов в работе, порядок в документации);
выполняемый объем работы (количество завершенной и текущей работы вне зависимости от качества);
качество выполненной работы (тщательность и аккуратность независимо от количества);
ответственность (исполнение обязанностей в срок с минимумом контроля);
самостоятельность (способность выполнять задания без жесткого контроля);
дисциплина (соблюдение служебного распорядка и сроков выполнения работы)
|
Орловская область [16]
|
выполнение в полном объеме обязанностей, возложенных на государственного гражданского служащего;
соблюдение установленных сроков при качественном исполнении работы;
инициативность и активное участие в решении задач, поставленных перед органом государственной власти;
постоянное повышение квалификации.
|
Республика Удмуртия [17]
|
Показатели результативности:
выполнение мероприятий, утвержденных планами работы,
выполнение возложенных должностных обязанностей в соответствии с заданными объемами и сроками исполнения.
Показатели эффективности служебной деятельности гражданского служащего устанавливаются в соответствии с показателями эффективности деятельности соответствующего государственного органа.
|
Как видно из таблицы, в региональной практике критерии результативности деятельности государственных служащих направлены в большей степени на оценку служебного поведения, а показатели, направленные на оценку непосредственных результатов деятельности, носят обобщенный характер, не могут считаться достаточно объективными, так как не предполагают целевого количественного значения.
Оценка результативности деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в субъектах федерации также производится в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов. Так, в Белгородской области [13] показатели результативности деятельности включены в критерии самооценки государственного служащего. При аттестации государственного служащего в республике Алтай, Ленинградской области и Москве оцениваются степень его участия в решении поставленных перед подразделением задач, сложность выполняемой им работы, ее качество и результативность [18, 19, 20].
Среди «лучших практик» оценки и стимулирования результативности в российских регионах можно выделить опыт определения размеров премий и единовременных выплат в Красноярском [32] и Пермском крае [33], Московской [34] и Самарской области [35], Ямало-Ненецком автономном округе [36]. В данных регионах стимулирование результативности осуществляется путем дифференциации размеров премии за выполнение заданий особой важности и сложности по итогам работы за год. Примеры используемых критериев представлены в таблице 3.
Таблица 3 – Примеры показателей результативности деятельности государственных служащих, используемых в субъектах РФ для оценки результативности государственных служащих при определении размеров надбавок и премий
Регион
|
Примеры используемых показателей результативности
|
Красноярский край [32]
|
показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;
степень и качество выполнения гражданскими служащими возложенных на них должностных обязанностей;
степень и качество выполнения гражданскими служащими в пределах их должностных обязанностей плана работы министерства, соответствующих структурных подразделений министерства, индивидуальных планов работы гражданского служащего;
степень и качество выполнения гражданскими служащими поручений непосредственного и вышестоящего руководителей;
степень соблюдения гражданскими служащими служебного распорядка государственного органа;
степень и качество рассмотрения гражданскими служащими обращений граждан и юридических лиц, сроков исполнения документов;
оценки со стороны контролирующих органов.
|
Пермский край [33]
|
Для служащих высших должностей:
профессиональное владение состоянием дел по предмету деятельности Администрации округа или структурного подразделения; видение проблем, применение современных управленческих способов и средств их решения; анализ и прогнозирование процессов в управляемой сфере; конкретность и реальность промежуточных и конечных результатов; рациональность и эффективность использования бюджетных средств;
своевременное, качественное и полное исполнение мероприятий по приоритетным направлениям деятельности Администрации округа и структурного подразделения, действующего законодательства, вступивших в законную силу решений судов, актов Администрации округа и поручений главы Коми-Пермяцкого округа, подготовка материалов для рассмотрения на заседаниях совещательных, консультативных, координационных и иных коллегиальных органов при Администрации округа, рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, предприятий, организаций и учреждений, государственных органов и органов местного самоуправления;
взаимодействие с территориальными органами федеральных органов государственной власти, исполнительными органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления и иными органами, организациями и общественными объединениями в интересах социально-экономического развития округа.
Для иных служащих:
добросовестное исполнение должностных обязанностей, предусмотренных служебным контрактом и должностным регламентом, в том числе своевременное, качественное и полное исполнение поручений главы Коми-Пермяцкого округа, его заместителей, руководителей структурных подразделений, непосредственных руководителей, подготовка проектов ответов на обращения граждан и общественных объединений, предприятий, организаций и учреждений, государственных органов и органов местного самоуправления;
применение современных форм и методов работы, поддержание высокого уровня профессиональной квалификации.
|
Непосредственно понятия оценки результативности деятельности государственных служащих в практике российских регионов используется в Республиках Бурятия, Мордовия и Ярославской области. В Республике Бурятия сформированы временные методические рекомендации по оценке деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» [37]. Оценка результативности в данном случае направлена на анализ:
степени участия государственного служащего в решении поставленных перед соответствующим структурным подразделением (органом исполнительной власти) задач;
сложности выполняемой государственным служащим работы;
результативности труда государственного служащего.
Ожидаемые результаты деятельности государственных служащих определяются по принципу преемственности целей и задач органа власти на уровень государственных служащих. Результативность деятельности определяется степенью выполнения поставленных задач. По итогам года оценка результативности производится совместно государственным служащим и его непосредственным руководителем. Оценку результатов работы определяет руководитель подразделения по пятибалльной шкале (таблица 4).
Таблица 4 – Шкала соотнесения процента выполнения поставленных задач и качества их выполнения с пятибалльной шкалой итоговой оценки
Процент выполнения
|
Качество выполнения
|
Оценка
|
До 79 %
|
до 99
|
0,5
|
100
|
1
|
80-89 %
|
до 50
|
1
|
50-99
|
1,5
|
100
|
2
|
90-99 %
|
до 79
|
2
|
80-89
|
2,5
|
90-99
|
3
|
100 %
|
до 79
|
3,5
|
80-89
|
4
|
90-99
|
4,5
|
100
|
5
|
Источник: Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 22.05.2003 N 435-р с «Временными методическими рекомендациями оценки деятельности государственных служащих органов исполнительной власти Республики Бурятия»
По результатам проведенной оценки руководитель указывает на возможности улучшения и развития деятельности государственного служащего, а также совместно с государственным служащим определяет цели на новый период. Результаты оценки результативности государственных служащих оформляются в виде оценочного листа [37].
В республике Мордовия предусмотрена оценка результативности деятельности государственных служащих категории «руководители» на основании эффективности работы соответствующих органов власти и их структурных подразделений. Критерии результативности, являющиеся основой оценки, определяют достижение конечного эффекта работы соответствующего государственного органа [38].
В Ярославской области с 2008 года государственные служащие представляют в кадровую службу ежегодные отчеты о профессиональной служебной деятельности. Данные отчеты носят форму самооценки и согласовываются с непосредственным руководителем. Для оценки результативности своей деятельности государственный служащий должен использовать предусмотренные для данной должности показатели результативности [39].
Таким образом, в государственных органах субъектов федерации в России оценка результативности деятельности предусмотрена преимущественно для служащих категории «руководители», основной ее целью является определение размеров премирования. Для служащих категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в состав их должностных регламентов включаются показатели результативности их деятельности, тем не менее, мониторинг выполнения данных показателей в подавляющем большинстве случаев не производится. В некоторых регионах существуют примеры применения различных методик оценки результативности, но результаты проведенной оценки не становятся основой стимулирования результативности государственных служащих.
В целом, практика использования показателей результативности для оценки результативности деятельности служащих государственных органов является неоднородной. В некоторых государственных органах проводится регулярный мониторинг показателей результативности деятельности служащих категории «руководители», на основе полученных результатов принимаются решения о размерах материального вознаграждения (в форме премий, надбавок за выполнение особо важных заданий, единовременных дополнительных выплат и т.д.). Тем не менее, показатели результативности в данных органах, как правило, носят качественный характер, т.е. основываются на субъективных, но не количественных оценках.
Использование показателей результативности деятельности служащих категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», несмотря на то что они закрепляются в должностных регламентах, носит неформализованный характер, лишь в некоторых государственных органах они обсуждаются в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов.
|
