Система требований, предъявляемая текущими реформами государственного управления к системе описания, оптимизации и регламентации административно-управленческих процессов
Создание электронных административных регламентов (ЭАР) в органах исполнительной власти РФ на данный момент является наиболее оптимальным способом резкого повышения качества государственного управления. Реализация ЭАР позволяет совместить основные направления реформы государственной службы, административной реформы и работ по созданию «электронного правительства». В данный момент работы по созданию ЭАР ведутся достаточно фрагментарно, однако уже в 2005 году процесс внедрения ЭАР должен охватить значительное число федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), а также региональные органы исполнительной власти.
Основные требования, структура и свойства электронных административных регламентов на данный момент разработаны в рамках проектов ФЦП «Электронная Россия». Также ведутся работы по созданию ФЗ «Об административных регламентах». Концепция данного закона, разработанная ГУ-ВШЭ совместно с ЦСР, уже представлена для обсуждения на совещаниях Рабочей группы по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
Концепция ФЗ содержит, по крайней мере, три ключевых элемента, которые необходимо принять во внимание при работе по данному лоту:
механизм реализации электронного административного регламента;
структура административного регламента;
основные направления оптимизации административно-управленческих процессов в целях создания регламентов.
Структура административного регламента. Административный регламент государственного полномочия принимается в форме нормативно-правового акта и включает в себя, согласно Концепции, следующие основные элементы:
показатели результативности;
последовательность и варианты действий и решений, необходимых для осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти, сроки их совершения;
нормативы использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;
формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти;
критерии принятия решений;
формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти.
Электронный административный регламент. Административный регламент закрепляет правовой статус электронного административного регламента: это формы реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий. Согласно Концепции, ЭАР используется для выполнения, анализа и контроля управленческих действий и процедур, обеспечивающих принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения и/или оказание государственной услуги в электронной форме. Электронный административный регламент согласно законопроекту может также регулировать исполнение государственного полномочия преимущественно в электронном виде.
Основные направления оптимизации. Согласно Концепции, административный регламент создается на основе описания и оптимизации административно-управленческих процессов. Для обеспечения этого положения законопроект должен предусматривать максимально эффективное осуществление государственного полномочия, которое могло бы включать в себя следующие элементы:
наименьшую возможную продолжительность осуществления функции;
наименьшие возможные затраты ресурсов, в том числе кадровых ресурсов органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации, для осуществления функции;
минимальное возможное количество действий, подлежащих совершению физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами;
минимальное возможное количество документов, требующихся для совершения функции и создаваемых в процессе осуществления функции;
максимальная четкость критериев принятии решений при осуществлении функции;
максимальное упрощение форм отчетности должностных лиц при осуществлении функции.
Таким образом, перечисленные требования к ЭАР и административно-управленческим процессам, для которых формируются ЭАР, должны быть учтены при описании и оптимизации процессов. В таком виде по отношению к органам исполнительной власти РФ задача ставится впервые.
Предлагаемые далее решения проблемы основаны на следующих тезисах:
Разработка и внедрение Электронных административных регламентов (ЭАР) в ближайшие несколько лет становится масштабной задачей, охватывающей значительное количество органов исполнительной власти различного уровня (федеральный, региональный, муниципальный).
Разработка и внедрение ЭАР состоит из трех ключевых стадий: описания процессов, оптимизации процессов, внедрения информационных систем.
Первые две стадии внедрения ЭАР – описание и оптимизация процессов – на данный момент не имеют единой методической базы;
Общие издержки на описание и оптимизацию процессов можно существенно сократить при использовании единой методологии, а также вовлечении в процессы описания и оптимизации сотрудников ОИВ
Использование единой методологии и стандартов описания АУП позволит ускорить процесс внедрения ЭАР, создать библиотеку типовых процессов (наиболее актуально, например, для территориальных органов ФОИВ), а также обеспечить единое терминологическое поле и совокупность инструментов.
Согласно ФЗ-79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должностной регламент включает в себя (статья 47.2):
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
При критическом анализе данных положений должностного регламента, в том числе дублирования положений служебного контракта, можно сделать вывод о том, что основная содержательная часть регламента (за исключением положений, относящихся к паспорту должности – квалификационным требованиям, общей характеристики должности и т.д.) образуется по единому принципу выделения, описания и регламентации операций, в которых данная должность участвует, в рамках процессов ОИВ.
Общий формат описания требований к исполнению операций может выглядеть следующим образом:
Указание инициирующего работу события (варианты: поступление документа, устного распоряжения, выполнение иного действие и т.д.);
Инициатор события (указание, кем произведено п.1);
Содержание работы;
Варианты возможных решений;
Критерии принятия решения (или ссылка на нормативный документ, где это зафиксировано);
Требования к срокам и результатам работ (в простейшем случае указывается только максимальное время; если это возможно, указываются иные показатели результативности по данной операции);
Исходящий документ или результат работы;
Получатель исходящего документа или результата работ.
Данного описания достаточно, чтобы построить в регламенте все блоки, на которые дает ссылку ФЗ «О государственной гражданской службе».
При оптимизации и описании процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки ЭАР описание должно ответить на следующие вопросы:
какие процедуры (функции, работы) необходимо выполнить;
в какой последовательности выполняются эти процедуры;
какие механизмы контроля и управления существуют в рамках рассматриваемого бизнес-процесса;
кто выполняет процедуры процесса;
какие входящие документы / информацию использует каждая процедура процесса;
какие исходящие документы / информацию генерирует процедура процесса;
какие ресурсы необходимы для выполнения каждой процедуры процесса;
какая документация / условия регламентирует выполнение процедуры;
какие параметры характеризуют выполнение процедур и процесса в целом.
Кроме того, необходимо на концептуальном уровне решить, какая именно информация о решениях, проектах решений государственных служащих может быть открыта для внешних пользователей (по отношению к ОИВ) в ходе реализации электронных процедур в рамках ЭАР. Данный вопрос пересекается с нерешенными проблемами информационной открытости органов исполнительной власти, что решается только на уровне ФЗ.
|
