Скачать 186.57 Kb.
|
УДК 338.26(47+57):34Смирнова Ольга Олеговна – канд. экон. наук, доцент, заведующий кафедрой стратегического планирования Академии Международного независимого эколого-политологического университета, помощник заместителя Председателя Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации (г. Москва). Тел.: (495) 231 44 55 O.O. Smirnova The legal bases of strategic planning in the Russian Federation In the article the questions of the normative-legal base of strategic planning in the Russian Federation and the practice of development and the agreements of strategic documents are examined. Keywords: the normative-legal base of strategic planning in the Russian Federation, the system of strategic planning in the Russian Federation. Правовые основы стратегического планирования в Российской ФедерацииВ статье рассматриваются вопросы нормативно-правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации и практика разработки и согласования стратегических документов. Ключевые слова: нормативно-правовая база стратегического планирования в Российской Федерации, система стратегического планирования в Российской Федерации. Система стратегического государственного планирования является важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности экономики и национальной безопасности страны. Стратегическое планирование обеспечивает формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональной власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и долгосрочную перспективу. Безусловно, перечень вопросов, охватываемых темой «Стратегическое планирование в Российской Федерации», – это и вопросы формирования бюджета, и реализация приоритетных национальных проектов. А значит, к основополагающим в планировании относятся такие документы программного характера и бюджетного планирования, как: Бюджетное послание Президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития; основные направления бюджетной и налоговой политики; основные направления деятельности Правительства Российской Федерации; Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации; доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, др. Рассмотрим вопрос нормативной правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации и практику разработки и согласования стратегических документов. Нормативно-правовая база по вопросу государственного планирования не обширна: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"; Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты, большей частью касающиеся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющие пограммный характер.
Среднесрочное планирование и прогнозирование в Российской ФедерацииПроанализируем, какие документы среднесрочного планирования разрабатывались и утверждались в соответствии с указанным федеральным законом за последнее десятилетие. В период с 2000 г. были разработаны следующие программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу:
После 2008 г. программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в Российской Федерации не разрабатываются. Также были разработаны планы действий:
Прогноз социально-экономического развития Российской ФедерацииСогласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010, Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает: сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Показатели прогноза социально-экономического развития должны использоваться для оценки и планирования показателей результатов, планирования объемов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, для оценки и планирования объемов поступлений доходов в бюджет по администрируемым платежам, для составления бюджетов программ и непрограммной деятельности, а также для обоснования результативности бюджетных расходов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. №596 "О порядке разработки Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации", сценарные условия и основные параметры прогноза предоставляются в Правительство РФ не позднее, чем за 3 месяца до дня внесения Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а прогноз предоставляется в Правительство РФ не позднее, чем за 3 недели до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете. Однако в 2010 г. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 – 2013 гг. не мог служить основой для формирования бюджета РФ, т. к. был представлен позже бюджета РФ на 2011 г. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 – 2014 гг. разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством РФ с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012 – 2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых основными направлениями деятельности Правительства РФ. В прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе – июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России. Прослеживается системный разрыв между долгосрочными документами планирования – концепциями, доктринами, стратегиями и среднесрочными документами. Не реализуется система документов, последовательность их разработки и преемственность, определенные федеральным законодательством: как Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах..», так и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в котором закреплено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики [9], а составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год [10]. Так же необходимо отметить, что, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» [ст. 10], планирование осуществляется на долгосрочную (10 – 20 лет), среднесрочную (5 – 10 лет) и краткосрочную (3 – 5 лет) перспективы. Однако все современные документы среднесрочного планирования, по сути, являются документами краткосрочного планирования с горизонтом не более 3-х лет. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р о Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.) определена разработка Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 г. Так же Федеральным законом от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определена разработка Концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. Стратегия (Концепция) социально-экономического развития России на период до 2010 г. разработана не была. В 2008 г. был разработан и утвержден основополагающий документ – Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [11] (далее – Концепция 2020). В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", Концепция социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу разрабатывается на основе Прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу [12], который разрабатывается исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Однако к Концепции 2020 были представлены лишь Справочные материалы к Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. [13]. В утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определены отдельные целевые показатели развития на период до 2020 г. Целевые индикаторы определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта. Целевые показатели инвестиций в основной капитал определены для следующих секторов экономики: обрабатывающий сектор (в том числе машиностроительный комплекс), связь, транспортный комплекс, энергетический сектор, аграрно-промышленный комплекс, добывающий сектор, недвижимость, социальный комплекс. К сожалению, показатели не представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам), что затрудняет возможность исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности. Сегодня эту функцию выполняют стратегии федеральных округов, содержащие показатели развития территории на плановый период в отраслевом и территориальном (в субъектах Российской Федерации) разрезах. В связи с тем, что индикаторы развития территорий не представлены ни в отраслевых стратегиях, ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а соответствие индикаторов развития территорий в стратегиях федеральных округов было обусловлено только применяемым математическим аппаратом разработчиков стратегий, а обязательность соответствия не закреплена нормативно-правовыми актами, то невозможно говорить о единстве как показателей, так и системы стратегического планирования в Российской Федерации в целом. Такие документы, как Стратегии федеральных округов и отдельных территорий, не вписаны в систему документов, увязанных с формированием программ и прогнозов в стране, а как следствие – они не влияют на бюджетный процесс и систему принятия стратегических решений в РФ. Стратегии и концепции на долгосрочную перспективуВ период 2007 – 2011 гг. были также разработаны и приняты документы долгосрочного горизонта планирования: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. [14], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. [15], др. Стратегии федеральных округов и отдельных территорий: Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. [16], Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 г. [17], Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г. [18], Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. [19]. В текстах Распоряжений Правительства РФ об утверждении стратегий федеральных округов рекомендовано органам исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности руководствоваться положениями стратегий. Однако заявленные в стратегиях мероприятия не увязаны с ресурсами, в частности с бюджетами Российской Федерации. Статус указанных стратегий федеральных округов в системе прогнозирования и бюджетного планирования не определен, равно как и роль, и место стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, которые разрабатываются сегодня в соответствии со стратегиями округов. Стратегическое планирование отраслей экономикиЭто стратегии и программы отраслевого развития в транспортном и энергетическом комплексах (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. [20], Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. [21]), в ряде других отраслей (в том числе в металлургической [22], химической и нефтехимической промышленностях [23] и др.) и важных сферах жизнедеятельности (Стратегия развития информационного общества Российской Федерации [24], Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г. [25], Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации [26] и др.). Важным элементом в системе планирования являются стратегические документы развития российского бизнеса – естественных монополий и крупных компаний. Правительство России утверждает инвестиционные программы крупнейших корпораций, естественных монополий, таких как: «Газпром», РАО «ЕЭС», «Российские железные дороги», «Транснефть», «Роснефть» и др., которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия. Крупные компании вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Зачастую планы регионального развития инфраструктурных монополий – это едва ли не самый важный фактор для развития отдельных субъектов Российской Федерации. Однако, анализируя документы отраслевого планирования, можно сделать вывод об отсутствии интеграционного системного подхода к проблеме создания стратегий развития регионов. В действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет разработку качественных синхронизированных планов и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ. Программы экономического и социального развития субъектов Российской ФедерацииНа основании и в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р и Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. №170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социально развития субъектов РФ», субъекты Российской Федерации разрабатывали и предоставляли в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, а Министерство экономического развития и торговли РФ обеспечивало регистрацию, учет программ и осуществляло координацию деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу», органам государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития рекомендовано было руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Таким образом обеспечивалась преемственность и система взаимосогласованности среднесрочных региональных и федеральных программ. Однако с 2007 года обязательное требование к предоставлению таких программ не предъявлялось. Фактически программы перестали разрабатываться с 2006 года. С июня 2010 г. [27] Распоряжение Правительства РФ от 14 июня 2001 г. №800-р утратило силу. Безусловно, среднесрочные планы являются важным элементом в системе планирования на любом уровне, а возврат планов экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (в числе обязательных для разработки и согласования документов) обеспечит методологическое единство стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, создаст единый горизонт планирования, а также обеспечит координацию и согласование стратегий и программ с принятыми на федеральном уровне программными документами развития отраслей экономики и социальной сферы. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планированияС 2005 г. система планирования на ведомственном уровне была дополнена Докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период. Однако аналогичная программам экономического и социального развития субъектов Российской Федерации ситуация произошла с предоставляемыми ранее субъектами Российской Федерации отчетами или докладами о результатах деятельности (ДРОНД), которые также были и отчетами о реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации. Определенные Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» ДРОНД(ы) использовались в качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов. Внедрение ДРОНД(ов) было призвано расширить возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечить Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств. Подготовка докладов федеральными министерствами, службами, агентствами c 2005 г. осуществляется в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Предусматривался переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНД(ов) в бюджетном планировании субъектам Федерации. Однако с 2009 г. практика ДРОНД(ов) прекратила существование. Вместе с тем, следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации не содержится каких-либо норм, регламентирующих вопросы составления и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а сам термин «доклад о результатах и основных направлениях деятельности» вообще не упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Следовательно, проблема внедрения ДРОНДов в среднесрочное финансовое планирование связана с отсутствием их федеральных стандартов по соответствующим субъектам бюджетного планирования. В заключение можно сделать вывод о том, что нормативно-правовая база, определяющая комплексность документов стратегического планирования в Российской Федерации, отсутствует. Разработка и утверждение отдельных документов стратегического планирования сегодня не играют роли без разработки и законодательного закрепления всего комплекса документов, инструментов и процесса организации стратегического планирования. В настоящее время отсутствие координации на уровне разработки целей и механизмов социально-экономического развития, недостаточно проработанная нормативно-правовая база являются серьезным системным барьером для достижения поставленных целей. Таким образом, сегодня Россия не обеспечена главным – правовой основой для формирования единой системы планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов, а отсутствие системного подхода к вопросам планирования на уровне государства сказывается отрицательно на темпах экономического развития. Необходимо законодательно закрепить нормы об обязательных составляющих системы стратегического планирования для страны и регионов, которые, в свою очередь, должны включать: систему прогнозно-плановой работы, мониторинг, индикативное планирование, стратегии развития и ряд других мер органов государственной власти по достижению плановых индикаторов. В целях реализации долгосрочных плановых документов – Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации – необходима разработка среднесрочных документов – программы социально-экономического развития Российской Федерации, определяющей приоритеты социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в рамках реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочном периоде. В условиях построения единой системы планирования согласованный, системный и плановый подход должен стать обязательным атрибутом всех принимаемых на федеральном уровне концептуальных, стратегических программных документов и решений. Безусловно, необходим федеральный закон о государственном стратегическом планировании, который устанавливает организацию и основные принципы системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления процедур государственного стратегического планирования, а также определяет полномочия участников процесса государственного стратегического планирования. С 2003 г. идет такая работа, проект федерального закона разработан. Однако утверждаются отдельные документы, регламентирующие работы только в отдельных направлениях стратегического планирования. Причем, эти документы зачастую противоречат друг другу и не создают единую систему прогнозирования – планирования – бюджетирования. В настоящее время Планом мероприятий по реализации в 2011 г. Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденным распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 675-р, вновь предусмотрен пункт о внесении в Правительство РФ во втором квартале 2011 г. проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Литература и источники:
|
Утверждаю Президент Российской Федерации В. Путин стратегия развития... Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом Российской Федерации 18... | Теоретические основы стратегического планирования на предприятии пищевой промышленности 5 Роль стратегического планирования в обеспечении конкурентоспособности предприятия 5 | ||
Стратегическое планирование развития фирмы Вопросы для обсуждения... Назовите основные функции стратегического планирования и раскройте их содержание | Правовые основы безопасности и качества продуктов в Российской Федерации Реферат на тему : Правовые основы безопасности и качества продуктов в Российской Федерации | ||
Законодательство Российской Федерации ... | Информационный бюллетень правового отдела гу мвд россии по Самарской... Нормативные правовые акты президента российской федерации, правительства российской федерации и иные нормативные правовые акты | ||
Нормативно-правовые основы Концепции развития Учреждения Федеральный закон от 29. 12. 2012 г. N 273-фз "Об образовании в Российской Федерации" | Доклад «федеральная государственная информационная система территориального планирования» Слайд 2 Многоуровневость и многофакторность территориального планирования закрепленная Градостроительным кодексом Российской Федерации,... | ||
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Теоретические основы бизнес планирования применительно к социальным предприятиям | О роли территориального планирования в стратегическом региональном... Европейские государства и особенно Германия за последние 30-40 лет накопили огромный опыт в области формирования системы стратегического... | ||
Учебно-методический комплекс по дисциплине «Административно-правовые... Фгбоу впо «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Теоретико-правовые основы использования Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций Европейского Cуда | ||
Рабочая программа дисциплины правовые основы безопасности информации... Рабочая программа учебной дисциплины «Правовые основы безопасности информации» подготовлена Темниковой И. С., старшим преподавателем... | Программа дисциплины "методы стратегического менеджмента" для направления... Министерство экономики Министерство общего и Российской Федерации профессионального образования Российской Федерации | ||
Статья 3 фз “о прокуратуре рф” устанавливает правовые основы организации... Прокуратура является важной составной частью правоохранительной системы государства, ее деятельность направлена на охрану законности... | Совершенствование стратегического внутрифирменного планирования как... |