Лекция «Предупреждение коррупционной преступности»
1. Международно-правовые нормы
К источникам международного права в первую очередь следует отнести: «Практические меры борьбы с коррупцией» (изданы Секретариатом ООН в июле 1990 г.); Рекомендации Европейского парламента о борьбе с коррупцией в Европе (декабрь 1995 г.), Программу действий по борьбе с коррупцией (принята комитетом Совета министров Европы в ноябре 1996 г.); Конвенцию о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций и Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с коррупцией (май 1997 г.); Конвенцию Евросоюза о борьбе с коррупцией среди должностных лиц Евросоюза и государств-участников (май 1997 г.); Уголовно-правовую конвенцию о коррупции, Гражданско-правовую конвенцию о коррупции. Важнейшим событием создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание Россией Конвенции ООН «Против коррупции» вг. Мерида (Мексика). Эта Кон венция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г.
Конвенция содержит много положений, которые позволяют совершенствовать законодательную базу государств, ее подписавших, практику борьбы с коррупцией. В ней закреплены, в частности: основные термины (ст. 8), политика и практика противодействия коррупции (ст.5), определены органы по противодействию ей (ст. 6), положения относительно кодексов поведения публичных должностных лиц (ст. 8); принципы определения коррупционных преступлений (ст. 17). Отдельная глава (IV) посвящена международному сотрудничеству, которое включает в себя, в том числе передачу осужденных в страну их гражданства (ст. 45) и др.
В целях реализации данной конвенции Указом Президента Российской Федерации от 18 декабря 2008 г. № 17991 установлены, центральны органы Российской Федерации, ответственные за реализацию положений Конвенции, касающихся взаимной правовой помощи: Министерство юстиции Российской Федерации - по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная Прокуратура Российской Федерации - по иным вопросам взаимной правовой помощи.
Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), которая вступила в силу с 7 июля 2002 г.
Следует отметить связь уголовно-правовой конвенции о коррупции с другими европейскими актами, среди которых особое значение имеют Европейская конвенция о выдаче и Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам, Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, принятая в 1990 г.
В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию нашли отражение такие положения, имеющие значение применительно к теме лекции, как: определение государственного должностного лица (ст.1); определение «использование служебного положения в корыстных целях» - «обещание, предложение или представление, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что он может оказать неправомерное влияние на принятие решения, в том числе каким-либо государственным должностным лицом, за вознаграждение, независимо от того, представляется ли такое имущество ему самому или кому-либо еще, а также просьбы, принятия или согласия с предложением или обещанием предоставить такое преимущество за вознаграждение, независимо от того, оказано ли такое влияние и был ли получен в результате желаемый результат» (ст. 12); принятие таких мер, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией (ст. 20); принятие мер для обеспечения эффективной и надлежащей защиты: а) тек, кто сообщает об коррупционных преступлениях; б) свидетелей, дающих показания, касающиеся этих преступлений (ст. 22); выдача коррупционных преступников (ст. 27).
2. Государственно-правовое регулирование в сфере противодействия коррупции
К документу, носящего государственно-правовой характер, следует отнести, прежде всего, Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июня 2008 г. 2. Данный план является базовым для всех субъектов противодействия рассматриваемому явлению. Он носит комплексных характер и предусматривает: меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции; меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению; первоочередные меры по реализации Национального плана. План имеет приложение: «Перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с национальным планом противодействия коррупции».
К числу мер противодействия коррупции, являющихся основой для разработки более конкретных специальных мер уголовно-исполнительного характера следует отнести:
а) разработку специальных требований к лицам претендующих на замещение должностей государственной службы, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
б) развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
в) совершенствование структуры и системы государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
г) создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;
д) повышение качества образовательных программ в области юриспру денции в том числе увеличение практической подготовки обучающихся;
е) усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего послевузовского профессионального образования;
ж) поддержку широкого участия общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», других общественных и религиозных объединений в деятельности, направленной на формирование в обществе нет терпимого отношения к коррупции;
з) повышение правовой культуры в целом.
Среди законодательных актов федерального уровня рассматриваемой группы безусловно в первую очередь следует отнести Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. Ns280-Ф33. Он является базисным, определяющим для отраслевых законодательств, организационной основой противодействия коррупционным правонарушениям. Применительно к теме лекции важны такие его положения, как определение:
1) основных понятий - коррупция, противодействие коррупции - ст.1; конфликт интересов, личная заинтересованность - ст.10;
2) правовой основы противодействия коррупции (ст. 2);
3) принципов противодействия коррупции - признание, обеспечение и защита основных прав свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, социальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтом гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст.3);
4) организационных основ противодействия коррупции, компетенции в этом вопросе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления. Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией возложена на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Определена компетенция Счётной палаты Российской Федерации (ст. 5).
5) мер по профилактике коррупции;
6) основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции;
7) основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции;
8) обязанности государственных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8) и др.
Значение Федерального закона «О противодействии коррупции» состоит в том, что он позволяет обеспечить внутреннюю и внешнюю согласованность всех правовых норм в изучаемой сфере. Внешняя согласованность проявляется в гармоничном сочетании положений законодательных и нормативно-правовых актов между собой. В этом плане Федеральный закон способствует приведению всего законодательства в сфере противодействия коррупционным преступлениям при исполнении наказаний в систему, при которой объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права, нашедшие отражение в совокупности нормативных правовых актов»4. Такой систематический подход позволяет устранять противоречия, взаимоисключающие положения, коллизии в законодательстве.
Одной из особенностей противодействия коррупции в настоящий период является то, что в целях обеспечения реализации Федерального закона «О противодействии коррупции», внесены целый ряд изменений в другие законодательные акты Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» от 250 декабря 2008 года Ns280-Ф35 были внесены существенные дополнения в административное, гражданское, трудовое, уголовное и иные законодательства.
В деле противодействия коррупции при исполнении наказаний значительная роль принадлежит законодательству о гражданской службе6.
В сфере государственной службы, совершенствования ее организации, направленной на противодействие проявлениям коррупционного характера действует целая программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации с 2009-2013 годы», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №2617.
Гражданское законодательство.
Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации содержат ряд положений, имеющих антикоррупционный характер.
Среди них установление, содержащееся в ч.2 ст. 574 ГК РФ: «Договор дарения движимого имущества должен быть совершен, когда: а) дарителем является юридическое лицо и стоимость дара превышает три тысячи рублей; б) договор содержит обещание дарения в будущем».
Согласно ст. 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей:
1) от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями;
2) работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;
3) лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
4) в отношении между коммерческими организациями.
2. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.
Трудовое законодательство устанавливает запрет на требование выполнения работы, не обусловленной трудовым договором (ч.1 ст.60 ТК); Перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих и порядок их ротации утверждаются Президентом Российской Федерации (ч.3 ст. 60 ТК).
Административное законодательство. В Кодексе об административных правонарушениях Российской федерации содержится целая серия антикоррупционных норм. Это касается прежде всего установления суммы штрафов за данные деяния.
Так, согласно ст. 3.5 КоАП административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:
1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;
3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году;
4) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершилось правонарушение, но не более одного года.
Незаконная передача от имени или интересах юридического лица должностному лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества (ст. 19.28 КоАП).
Привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.» (ст. 19.29 КоАП).
Уголовное законодательство.
Значение уголовного законодательства в деле противодействия коррупционным преступлениям трудно переоценить. Только в нем предусматриваются составы преступлений, которые Федеральный закон «О противодействии коррупции» отнес к категории коррупционных.
Прокурорский надзор. Надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства является одной из составных частей функций прокуратуры.
Указанный прокурорский надзор осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Осуществлению прокурорского надзора за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, в этом Законе посвящена гл. 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В ней содержатся нормы, определяющие: предмет надзора, полномочия прокурора, обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.
Впервые конкретные меры по активизации роли конституционного, государственного, административного, гражданского, трудового и др. отраслей права в предупреждении преступлений коррупционного характера были зафиксированы в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ.
Указанные законы, другие нормативные правовые акты свидетельствуют, что проблема противодействия коррупции - это не только предмет гражданского, административного и уголовного права. В ст.2 ФЗ РФ «О противодействии коррупции» однозначно определяется, что правовой основой противодействия данному является Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
|
