2.6.2. Тенденции саморегулирования в отрасли
По данным на 29 октября 2010 г. общее число саморегулируемых организаций в строительном комплексе составляет 419 организаций, среди которых 230 образованы в сфере строительства, 161 – подготовки проектной документации, 28 – проведения инженерных изысканий. Большая часть указанных организаций создана во второй половине 2009 г. в целях приведения сферы строительства в соответствие требованиям законодательства, вступавшим в силу с 1 января 2010 г., однако и в настоящее время динамика регистрации саморегулируемых организаций в сфере строительства остается положительной. По информации Национального объединения саморегулируемых организаций строителей (НОСТРОЙ) общее число организаций – членов строительных СРО составляет 85 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей. С учетом расчетного числа членов саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, общее число членов саморегулируемых организаций строительного комплекса составляет не более 100 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем, следует отметить, что получить достаточно точную оценку общего количества членов саморегулируемых организаций строительного комплекса достаточно затруднительно, во-первых, ввиду того, что сама по себе численность участников каждой отдельной СРО подвержена рыночной флуктуации (как правило, в сторону увеличения числа членов), а во-вторых, в связи с тем, что целый ряд организаций строительного комплекса являются одновременно членами нескольких СРО, и, соответственно, может возникать проблема «двойного счета». При этом даже в условиях наличия указанной доли неопределенности характер воздействия института саморегулирования на степень «очищения» рынка может быть оценен вполне однозначно.
Общий объем сформированных участниками рынка – членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства компенсационных фондов по минимальным (расчетным) оценкам составляет около 20 миллиардов рублей. Вместе с тем, указанная оценка представляется скорее заниженной в связи с принятыми в 2010 г. изменениями нормативно-правовой базы в части формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций, в соответствии с которыми размер взноса одного члена СРО может достигать 4,5 млн. рублей – для организаций в области архитектурно-строительного проектирования и 30 млн. рублей – в области строительства.
В отличие от использованного в рамках представленных выше отраслевых разделов подхода к анализу тенденций саморегулирования, в настоящем блоке, в первую очередь, необходимым представляется рассмотреть саму модель саморегулирования, реализованную в строительном комплексе и во многом предопределившую ключевые недостатки сложившейся в отрасли системы.
Модель саморегулирования в отрасли
Как было отмечено выше, в отличие от заложенной Федеральным законом
от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и использованной также в рамках иных отраслевых законов29 логики, приобретение специальной правоспособности (т.е., возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства) происходит для представителей строительного комплекса не в связи со вступлением в саморегулируемую организацию как таковым, а только после прохождения дополнительной административной процедуры – получения допуска на отдельные виды работ от СРО.
Уже сам по себе подход вызывает целый ряд вопросов, поскольку в соответствии с использованной нормативно-правовой моделью предприниматель (организация) принуждается к вступлению в саморегулируемую организации и, соответственно, к уплате целого ряда обязательных платежей, однако, осуществление указанных действий само по себе еще ничего предпринимателю не гарантирует. Более того, для целей выдачи свидетельств о допуске на определенные виды работ общим собранием членов должен быть утвержден перечень таких видов работ, т.е., на практике может складываться ситуация, в которой виды работ, представляющие интерес для одного из членов саморегулируемой организации, не будут поддержаны общим собранием членов и, соответственно, не будут включены в перечень видов работ, на которые данной СРО выдаются свидетельства о допуске. Т.е., индивидуальный предприниматель или организация, понеся существенные временные и материальные затраты, в итоге может так и не получить доступа к осуществлению предпринимательской деятельности.
Это подтверждается, в том числе, и тем, что на сегодняшний день значительное число компаний в сфере строительства одновременно имеют допуски на различные виды работ, выданные разными СРО, увеличивая, тем самым, собственные затраты в несколько раз. Законодательство не ограничивает возможность вступления в более чем одну саморегулируемую организацию, вопрос дублирования вынесен уже на уровень выдачи свидетельства о допуске к определенному виду работ – иметь несколько выданных разными СРО свидетельств о допуске на один и тот же вид работ запрещается.
Указанный подход является прямым следствием выбранной для целей внедрения механизмов саморегулирования в строительном комплексе модели, допускающей объединение участников рынка в рамках саморегулируемых организаций не в соответствии с отраслевой принадлежностью, видами деятельности или специализацией, а без учета вообще каких-либо «профессиональных» признаков и разграничившей лишь сферы инженерных изысканий, проектирования и, собственно, строительства. Фактически, в рамках использованной модели была обеспечена возможность вхождения в состав СРО организаций, несопоставимых как по содержанию и числу видов выполняемых работ, так и, что вполне логично, по уровню риска, сопутствующего их реализации, т.е., был нарушен основной принцип создания саморегулируемых организаций, заложенный в рамках базовой модели саморегулирования.
Как будет показано ниже, нарушение принципа «отраслевого» единства в рамках саморегулируемых организаций строительного комплекса привело к возникновению целого ряда трудноразрешимых проблем, затрагивающих практически все важнейшие сферы функционирования саморегулируемых организаций и ограничивающих возможности влияния института саморегулирования на повышение регулятивных и деловых процессов в сфере строительства.
Стандарты и правила
Согласно части 2 статьи 55.5. Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты саморегулируемых организаций – документы, устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. Специальных требований к содержанию стандартов саморегулируемой организации в сфере строительства, за исключением описания ряда допустимых и недопустимых для включения в стандарты элементов, законом не предусмотрено.
Кроме того, помимо отмеченных выше обязательных правил контроля, СРО также вправе разрабатывать и утверждать иные правила саморегулирования – документы, устанавливающие требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
На практике установление требования по формуле «вправе» приводит к отсутствию действенных стимулов к разработке саморегулируемыми организациями собственных стандартов, разрабатываемые в инициативном порядке документы либо попросту воспроизводят положения (и недостатки) существующих нормативных документов, что случается сравнительно редко, либо, в большинстве случаев, носят формальный характер, например:
Стандарт «Порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены стандартов»;
Стандарт «Общие требования к выполнению работ».
Как правило, подобные документы невелики по объему (3-4 стр.), содержат достаточно расплывчатые требования, большинство из которых является прямым следствием законодательства, но никак не уточняют его, и относительно слабо связаны с предметом стандартизации строительной отрасли в целом и, тем более, спецификой отдельных предметных областей или видов работ. Таким образом, система саморегулирования в строительной отрасли в настоящее время функционирует в условиях фактического отсутствия разработанных саморегулируемыми организациями стандартов, регулирующих вопросы качества и безопасности осуществляемых предприятиями отрасли работ, т.е., не достигается одна из первоочередных целей введения саморегулирования.
Вместе с тем, необходимо отметить, что в настоящее время на уровне Национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий ведется активная работа по модернизации существующих нормативных документов, в том числе, по актуализации устаревших СНиП, создаются специализированные комиссии по ценообразованию, разрабатывающие новые сметы и нормативы на строительство и разработку проектной документации.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря
2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Министерством регионального развития Российской Федерации с участием Национального объединения строителей проводится работа по актуализации целого ряда действующих строительных норм и правил, в том числе:
СНиП 12-01-2004 «Организация строительства»;
СНиП II-26-76 «Кровли»;
СНиП II-97-76 «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий»;
СНиП II-7-81* «Строительство в сейсмических районах. Нормы проектирования»;
СНиП II-23-81* «Стальные конструкции»;
СНиП II-89-80* «Генеральные планы промышленных предприятий»;
СНиП 2.03.04-84 «Бетонные и железобетонные конструкции, предназначенные для работы в условиях воздействия повышенных и высоких температур»;
СНиП 2.05.03-84* «Мосты и трубы»;
СНиП 31-01-2003 «Здания жилые многоквартирные»;
СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные»;
СНиП 2.09.04-87* «Административные и бытовые здания»;
СНиП 31-03-2001 «Производственные здания»;
СНиП 31-04-2001 «Складские здания»;
СНиП 42-01-2002 «Газораспределительные системы».
Тем не менее, в рамках существующего правового поля нормативные документы, разрабатываемые национальными объединениями, могут носить не более чем рекомендательный характер.
По мнению участников рынка, указанные тенденции имеют под собой достаточно веские основания: СРО в рамках реализованной в Градостроительном кодексе Российской Федерации модели создаются в виде многопрофильных организаций, членский состав которых серьезно различается между собой, соответственно, задачей каждой отдельной саморегулируемой организации в случае принятия на себя обязательства по разработке стандартов может являться разработка целого ряда (до нескольких десятков) таких документов, для чего не у каждой из них найдутся необходимые ресурсы. Кроме того, при разработке стандартов в рамках отдельных СРО возникает проблема их дальнейшей увязки, ввиду того, что фактически строительство в широком смысле включает в себя в качестве звеньев единого технологического процесса и работы по инженерным изысканиям, и проектирование и строительно-монтажные работы.
Тем самым, задача разработки отраслевых стандартов в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий фактически переадресована на более высокий, в сравнении с плоскостью отдельных СРО, уровень Национальных объединений саморегулируемых организаций.
Указанный подход представляется вполне допустимым и обеспечивает сравнительно большие возможности консолидации усилий по модернизации существующей системы обязательных требований в строительстве. При этом представители строительной отрасли допускают возможность установления повышенных стандартов качества в рамках уже самих СРО, однако указывают на то, что такие стандарты могут быть скорее заимствованы у третьих организаций или доработаны в развитие федеральных стандартов. В целом, по мнению представителей СРО, принятие федеральных стандартов скорее должно осуществляться уполномоченным органом в сфере строительства, в том числе, согласно нормам действующего законодательства о техническом регулировании, однако при непосредственном участии и обязательном учете позиции Национальных объединений в части разработки стандартов.
С учетом изложенного, представляется необходимым рассмотреть возможность законодательного закрепления за национальными объединениями саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства функции по разработке отраслевых федеральных стандартов.
Таким образом, в сфере строительства может быть реализована двухуровневая система стандартов:
федеральные стандарты;
стандарты саморегулируемых организаций.
В соответствии с предложенной моделью, разработка и утверждение федеральных стандартов осуществляется национальным объединением СРО в соответствии с программой разработки, утверждаемой по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Уполномоченный орган в той или иной форме «одобряет» федеральные стандарты. До принятия национальным объединением (советом) федеральных стандартов, а также в случае невыполнения программы разработки федеральных стандартов, уполномоченный орган вправе утвердить такие стандарты своим решением.
При этом в отношении федеральных стандартов могут быть предусмотрены различные схемы из числа перечисленных ниже:
утверждение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с привлечением к разработке национального объединения (совета) СРО;
делегирование полномочия по утверждению федеральных стандартов национальным объединением (советом) СРО, сопровождающееся установлением срока принятия федеральных стандартов, по истечении которого указанное полномочие может быть отозвано;
утверждение федеральных стандартов национальным объединением (советом) и одобрение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Федеральные стандарты подлежат обязательной оценке регулирующего воздействия в установленном порядке.
В сфере технического регулирования в результате применения федеральных стандартов на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований соответствующих технических регламентов.
В свою очередь, саморегулируемые организации вправе принимать собственные стандарты, устанавливающие требования, условно относимые к «качеству», а также в добровольном порядке использовать инфраструктуру национальной системы аккредитации.
Механизмы обеспечения имущественной ответственности
Основным регулятивным элементом института СРО для всех видов предпринимательской и профессиональной деятельности, в рамках базового закона о саморегулируемых организациях, является механизм ответственности членов в форме компенсационного фонда. При этом подразумевается, что в СРО объединяются лица, осуществляющие определенный вид деятельности, поскольку осуществление такого вида деятельности связано с определенными рисками. Именно в этом случае достигается дополнительная мотивация и правоприменительный эффект, обеспечивающий объективную необходимость у участников рынка в развитии стандартов определенного вида деятельности, установления эффективной системы предоставления специальной правоспособности и системы контроля за результатами деятельности.
Так, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации является необходимым условием приобретения указанного статуса. Минимальный размер взноса одного члена в компенсационный фонд саморегулируемой организации в сфере инженерных изысканий и подготовки проектной документации составляет не менее чем пятьсот тысяч рублей или не менее чем сто пятьдесят тысяч рублей, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности. Для лиц, являющихся членами саморегулируемых организаций в сфере строительства, минимальный размер взноса ограничен одним миллионом рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, тремястами тысячами рублей.
Следует отметить, что принятие решения об установлении требований о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и условиях такого страхования законом30 отнесено к компетенции (праву) саморегулируемой организации. Более того, действующим законодательством не установлено каких-либо требований по минимальному страховому покрытию участников рынка строительства.
Среди ключевых проблем, связанных с формированием компенсационного фонда и использованием указанных средств, экспертами и участниками отрасли отмечаются следующие.
В Градостроительном кодексе Российской Федерации архитектурно-проектировочная и строительная деятельность поделены на неограниченное количество подвидов деятельности, т.е. видов работ, влияющих на безопасность, из которых сравнительно определенными являются работы, внесенные в перечень, утверждаемый уполномоченным федеральным органом31. При этом количество и содержание видов работ, осуществляемых членом СРО, никак не влияет на размер его взноса в компенсационный фонд.
Таким образом, лицо, осуществляющее только (условно) малярные работы, будет вносить взнос в компенсационный фонд СРО в том же размере, что и лицо, осуществляющее возведение фундамента или строительно-монтажные работы. При этом облицовочные (плиточные) работы внутри помещения и наружные на высотном здании будут являться одним видом работ, фактически отличаясь по содержанию, а главное, по потенциальным рискам.
Поскольку осуществление наиболее рисковых видов деятельности не будет связано с увеличением размера ответственности (размера взноса) или выделением специфичных рисков в отдельный компенсационный фонд32, отсутствуют и какие-либо побудительные мотивы к совершенствованию контроля за деятельностью остальных членов и к развитию стандартов профессиональной деятельности. Более того, необходимо иметь в виду, что в соответствии с нормами Градостроительного кодекса, СРО несет ответственность в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, связанного с недостатками работ. Т.е., это ответственность не профессиональная, поскольку возникает не в связи с нарушением членом СРО стандартов деятельности, а по общегражданским, достаточно размытым, основаниям.
Необходимо отметить, что компенсационные фонды саморегулируемых организаций формируются исключительно в денежной форме, причем не используется основной принцип их администрирования, т.е., не используется норма об обязательном раздельном управлении и учете – в соответствии с частью 4 статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации средства компенсационного фонда размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях. Право бесконтрольного распоряжения средствами компенсационного фонда имеют исполнительные органы СРО, что создает условия для недобросовестного использования указанных средств.
Необходимо отметить, что в случае размещения денежных средств, составляющих компенсационный фонд СРО, в депозит, отрытый самой саморегулируемой организацией, в отношении таких денежных средств де-факто
не будет распространяться режим, установленный частью 14 статьи 13, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Указанная норма предполагает обособление средств компенсационного фонда от иного имущества саморегулируемой организации, для целей недопущения наложения на эти средства взысканий по обязательствам самой саморегулируемой организации. Однако, глава 45 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященная банковскому счету, не предполагает установления каких-либо особенных режимов для счетов саморегулируемых организаций. Т.е., любой банковский счет саморегулируемой организации (в том числе и депозитный) для банка и любых третьих лиц (например, налоговых органов) является счетом, на котором учитываются собственные денежные средства, принадлежащие саморегулируемой организации. Таким образом, существует возможность наложения ареста на денежные средства, составляющие компенсационный фонд саморегулируемой организации, в случае, например, несвоевременной уплаты саморегулируемой организацией налоговых платежей.
В целом недостаточно эффективной представляется заложенная Градостроительным кодексом модель регулирования, в рамках которой при отсутствии четко определенных рисков, а также при объединении в составе СРО субъектов с неоднородными рисками, СРО будет нести субсидиарную33 ответственность всем имуществом компенсационного фонда, по обязательствам своего члена, возникшим вследствие причинения им вреда по одному случаю. Более того, действующим законодательством не установлены лимиты выплат по исковым требованиям в случае причинения ущерба, в связи с чем компенсационный фонд в каждом отдельном случае может быть единовременно «обнулен».
Таким образом, регулятивные функции компенсационного фонда размыты, а средства компенсационного фонда могут быть в любой момент истрачены по требованию о возмещении вреда, связанным с действиями одного из членов СРО (например, по поддельным исполнительным документам) или растрачены недобросовестным руководителем СРО.
Следует отметить, что во многом в связи с существенным различием уровней риска многочисленных видов работ, возможность осуществлять которые напрямую связана с наличием свидетельства о допуске, выданного саморегулируемой организацией, поправками в Градостроительный кодекс Российской Федерации была внесена норма, предусматривающая дифференциацию размеров взноса в компенсационный фонд для организаций, осуществляющих организацию работ по строительству и проектированию, в зависимости от планируемых объемов работ.
Вместе с тем, указанный подход не может считаться оптимальным.
Во-первых, сама по себе стоимость работ далеко не всегда является адекватным измерителем уровня потенциального риска34. Во-вторых, данный подход в определенной мере ограничивает возможность конкуренции, вынуждая предпринимателя заранее принимать решение о верхней границе собственных доходов, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации предприниматель (организация), имеющий свидетельство о допуске к работам по организации подготовки проектной документации или организации строительства, вправе выполнять указанные работы при условии, если стоимость подготовки проектной документации или строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства по одному договору не превышает планируемую стоимость подготовки проектной документации или строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, исходя из размера которой членом саморегулируемой организации был внесен взнос в компенсационный фонд саморегулируемой организации. Т.е., в случае появления перспективы выгодной сделки, стоимость которой превышает использованную членом саморегулируемой организации в качестве базы для определения размера взноса в компенсационный фонд, индивидуальный предприниматель или организация будут вынуждены, во-первых, вносить дополнительный взнос в компенсационных фонд, а во-вторых, дожидаться внесения изменений в свидетельство о допуске, вероятно, упуская саму возможность заключить сделку. С другой стороны, сама модель будет вынуждать заказчика выбирать компанию-исполнителя из ограниченного круга организаций, имеющих право работы на объектах определенной стоимости.
Необходимо также отметить, что в настоящее время в недостаточной мере урегулированными представляются вопросы пополнения компенсационного фонда в случае осуществления из него выплат, поскольку, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, уставом саморегулируемой организации не устанавливаются требования к размеру компенсационного фонда.
Исходя из результатов проведенного Минэкономразвития России опроса саморегулируемых организаций и уполномоченных на осуществление контроля за СРО органов исполнительной власти, информация о случаях страховых выплат или выплат из компенсационного фонда отсутствует. Ростехнадзор не располагает статистикой выплат по обязательствам членов саморегулируемых организаций, возникшим в результате причинения ими вреда потребителям.
В связи с изложенным, представляется необходимым совершенствование нормативной правовой базы в части механизмов обеспечения имущественной ответственности саморегулируемых организаций строительного комплекса, в том числе, с проработкой следующих вопросов:
оценка целесообразности применения механизмов формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций;
проработка вопросов, связанных с установлением размеров взноса в компенсационный фонд в зависимости от количества осуществляемых видов деятельности, потенциальному уровню рисков, и иных значимых факторов;
уточнение порядка размещения и использования средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций, обеспечение прозрачности управления средствами компенсационных фондов СРО;
внесение поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе предусматривающих ответственность СРО и их должностных лиц за нарушение обязанностей, установленных федеральными законами и федеральными стандартами;
установление максимально допустимого размера (доли) выплаты из компенсационного фонда по одному случаю причинения ущерба;
конкретизация порядка пополнения компенсационного фонда в случае осуществления саморегулируемой организацией выплат по обязательствам своих членов;
оценка необходимости установления минимальных требований по страхованию имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций;
проведение разъяснительной работы, направленной на повышение информированности потребителей услуг членов СРО, в том числе в части осуществления выплат из компенсационного фонда.
Контроль
Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций (согласно статье 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации) осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями путем проведения плановых и внеплановых проверок, а также в иных предусмотренных федеральными законами формах контроля. Уполномоченным на осуществление контроля и ведение реестра указанных организаций федеральным органом исполнительной власти является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
За период с 11 января по 8 сентября 2010 г. общее количество отказов во внесение сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций составило 143. Основными причинами отказа некоммерческой организации во внесении сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций являются нарушения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и положений Федерального закона от 1 декабря 2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», а именно:
несоответствие количества членов саморегулируемой организации общей сумме компенсационного фонда в соответствии с требованиями статьи 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. З15-ФЗ
«О саморегулируемых организациях» и ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
непредоставление полного пакета документов в соответствии со статьей 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
Нарушение требований статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Плановая проверка деятельности саморегулируемой организации проводится один раз в два года в соответствии с планом, утвержденным органом надзора за саморегулируемыми организациями.
Внеплановая проверка деятельности саморегулируемой организации может проводиться в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок ее деятельности. Решение о проведении внеплановой проверки также принимается органом надзора за саморегулируемыми организациями на основании заявлений юридических лиц, физических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных органов о нарушении саморегулируемой организацией или ее членами требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных законодательством Российской Федерации.
Предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемой организации является соблюдение саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым организациям и их деятельности.
Анализ информации об осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций свидетельствует о его недостаточной эффективности. Так, по состоянию на сентябрь 2010 г. Ростехнадзором проведены 9 проверок (в основном внеплановых на основании жалоб и обращений35) в отношении саморегулируемых организаций в сфере строительства, выданы 9 предписаний об устранении нарушений в установленный срок. Единственное решение об исключении из государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере строительства принято на основании заявления исключенной организации, т.е., «по собственному желанию».
По результатам анализа контрольной деятельности Ростехнадзора, к основным нарушениям, наиболее часто выявляемым при проведении проверок саморегулируемых организаций, относятся:
несоответствие количества членов саморегулируемой организации общей сумме компенсационного фонда в соответствии с требованиями статьи 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3
«О саморегулируемых организациях» и ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
несоблюдение саморегулируемой организацией стандартов и правил, разработанных и утвержденных саморегулируемой организацией;
утверждение решений неуполномоченными органами;
несоблюдение требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
несоблюдение порядка приема в члены саморегулируемой организации;
несоблюдение периодичности проверок своих членов;
несоблюдение саморегулируемой организацией доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов;
несвоевременное уведомление органа надзора за саморегулируемыми организациями о принятых решениях.
В части осуществления государственного контроля за деятельностью СРО со стороны уполномоченного органа исполнительной власти представители рынка строительства указывают на «свою собственную» трактовку законодательства ведомством, затягивание сроков принятия решений, необходимых для реального запуска деятельности СРО, а также указывают на неуместность введения уведомительного порядка в части начала осуществления деятельности СРО – введение такого порядка (фактически разрешается работать в формате СРО при неполучении ответа из Ростехнадзора в течение 10 дней) приводит к тому, что организации, не соответствующие критериям отнесения к СРО могут до вынесения уполномоченным ведомством решения о нелегитимности такой организации собирать членские и иные взносы с организаций, выдавать допуски, что естественным образом отрицательно сказывается на рынке в целом.
Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов (согласно статье 55.13 Градостроительного кодекса Российской Федерации) осуществляется на предмет соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования в порядке, установленном правилами контроля в области саморегулирования. Саморегулируемая организация также вправе осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований технических регламентов при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, в процессе осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
За несоблюдение требований технических регламентов, требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций, правил саморегулирования саморегулируемая организация применяет в отношении своих членов предусмотренные такой саморегулируемой организацией меры дисциплинарного воздействия
(статья 55.15 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В качестве мер дисциплинарного воздействия могут применяться:
вынесение предписания об обязательном устранении членом саморегулируемой организации выявленных нарушений в установленные сроки;
вынесение члену саморегулируемой организации предупреждения;
приостановление действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ;
прекращение действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ;
исключение из членов саморегулируемой организации.
На практике контроль в саморегулируемых организациях осуществляется в виде документарных (фактически подача декларации о соответствии) и выездных проверок. Проверяется в первую очередь соответствие формальным признакам, необходимым для членства в СРО и получения допуска к соответствующим видам работ. При этом отмечено, что в ряде СРО результативность выездных проверок достаточно высока – в порядка 50% случаев выявлялось несоответствие членов СРО установленным требованиям. Среди негативных черт практики контроля саморегулируемых организаций за своими членами участники рынка строительства указывают на уже проявляющуюся коррупционную составляющую в ходе проведения проверок, а также отсутствие (недостаточность) возможностей по осуществлению контроля за качеством работ, проводимых членами СРО.
С учетом изложенного, в части совершенствования практики осуществления контрольно-надзорных полномочий саморегулируемых организаций и уполномоченных государственных органов исполнительной власти необходима разработка изменений в Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающих уточнение положений, устанавливающих порядок и предмет контроля указанных организаций, а также рассмотрение возможных вариантов организации системы контроля, в частности, предложенного участниками рынка создания региональных контрольных центров по проведению проверок за счет средств национальных объединений.
Внесудебное урегулирование споров
Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено специальных механизмов внесудебного урегулирования споров с участием саморегулируемых организаций.
Согласно статье 55.14 Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация вправе рассматривать жалобы на действия своих членов. Жалобы на действия членов саморегулируемой организации и обращения, поступившие в саморегулируемую организацию, подлежат рассмотрению не позднее чем в месячный срок со дня их поступления, если законодательством Российской Федерации не установлен меньший срок. Решение, принятое по результатам рассмотрения этой жалобы или этого обращения, направляется лицу, их направившему.
На практике при отдельных СРО формально созданы третейские суды, разработаны необходимые для осуществления ими деятельности по урегулированию споров документы, подготовлены тексты третейских поправок, однако наработанная практика применения указанного механизма до настоящего момента отсутствует.
В рамках работы по совершенствованию механизмов урегулирования споров предполагается рассмотреть возможность использования третейских судов, образованных на площадках общероссийских общественных организаций (в частности, национальных объединений, ТПП России и иных общественных организаций). На уровне отдельных саморегулируемых организаций строительного комплекса, в свою очередь, целесообразным представляется развитие механизмов, обеспечивающих возможность применения процедуры медиации (альтернативной процедуры урегулирования споров с участие посредника).
Национальные объединения и федеральные стандарты
В Градостроительном кодексе Российской Федерации введены нормы о национальном объединении саморегулируемых организаций (статья 55.20), в соответствии с которыми национальные объединения саморегулируемых организаций являются общероссийскими негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими саморегулируемые организации на основе обязательного членства, т.е., любая саморегулируемая организация отрасли «автоматически36» является членом национального объединения, однако при этом у национального объединения СРО отсутствует основная функция, которая имеет принципиальное значение, а именно функция по разработке проектов федеральных стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности. Тем самым, фактически предполагается, что единые стандарты деятельности будет разрабатывать государство, а не профессиональное сообщество.
На практике, как было отмечено выше, в настоящее время в инициативном порядке на уровне национальных объединений СРО ведется работа по актуализации и совершенствованию существующих нормативных документов в сфере строительства. Указанное обстоятельство дает основания рассчитывать на реализацию предложенной в блоке «Стандарты и правила» настоящего раздела доклада модели регулирования, предполагающей введение двухуровневой системы стандартов в строительном комплексе, в том числе, федеральных стандартов и стандартов саморегулируемых организаций.
|
