Р. Ф. Туровский1 Сравнительный анализ
Скачать 296.48 Kb.
|
Р.Ф.Туровский1Сравнительный анализтенденций регионального развития России и УкраиныКак в России, так и в Украине региональный фактор традиционно оказывает очень большое влияние на политические процессы. В Украине его значимость обусловлена историко-культурными различиями внутри украинского этноса. Специфика регионального фактора в Украине обусловлена относительной компактностью страны, когда политическую элиту нельзя четко разделить на киевскую и региональную, и каждый представитель центральной элиты одновременно выступает в роли регионального лоббиста. В России отправной точкой стала многонациональность государства, которая стимулировала развитие страны на принципах федерализма, разделения полномочий между центром и регионами: современный российский федерализм возник как реакция на процесс стихийной суверенизации в национальных республиках. Свою, но иную чем в Украине роль сыграли размеры страны, которые обусловили относительную слабость централизованного контроля и свободу действий региональных элит: «до Бога высоко, до царя далеко». Здесь в отличие от Украины водораздел между центральной и региональной элитой выглядит более очевидным. Конечно, с формальной точки зрения отношения «центр – регионы» в России и Украине строятся на принципиально разных основаниях. Во-первых, различаются сами принципы государственного строительства. Россия является федеративным государством и провозглашает федерализм в качестве своей государственной доктрины. Украина – унитарное государство, хотя имеет в своем составе одну автономию – Крым. В Украине считают, что только унитарная государственность может способствовать сохранению территориальной целостности молодого государства, и возводят унитаризм в ранг национальной идеи. Это имеет одно немаловажное следствие: в России региональные лидеры (главы исполнительной власти регионов) избираются народом, в Украине назначаются президентом. Во-вторых, отличается специфика финансово-бюджетных отношений между центром и регионами. В России используется практика бюджетного федерализма, отрабатываются схемы раздела налоговых поступлений между центром и регионами и поддержки экономически слабых субъектов федерации из федерального бюджета через дотации. В Украине этого нет, экономическая система централизована. В-третьих, региональный политический процесс в обеих странах не был полностью идентичен, хотя наблюдается ряд похожих моментов. И в России, и в Украине отношения между центром и регионами складывались в результате постепенного реформирования той политической системы, которая была унаследована от перестроечного Советского Союза. На региональном уровне ключевыми властными органами являлись обком партии (ликвидированный в 1991 г.), областной совет, влияние которого выросло после выборов 1990 г., и исполком областного совета, ставший прототипом региональной исполнительной власти. После распада Советского Союза, в 1992-93 гг. тенденции в региональной политике в российских и украинских областях были похожими. Вводится должность главы администрации (в Украине – представителя президента), который возглавляет региональную исполнительную власть. Разгораются конфликты между губернаторами и областными советами, не утратившими своих властных амбиций и полномочий. Различия заключались в том, что в составе России существовало множество национальных автономий (в ранге республик), которые, начиная с 1991 г., принялись явочным порядком формировать собственные режимы выборной власти. Фактически страна разделилась на «домен» федеральной исполнительной власти – края и области, которыми управляли назначенные из Москвы губернаторы, и автономные образования, в ряде случаев – со своими президентскими режимами. Однако и Украина столкнулась с аналогичным процессом в Крыму, где развивались те же процессы, что и в российских республиках (сепаратизм, формирование региональных кланов, стихийный поиск механизмов централизованного контроля и, наоборот, обеспечения региональных свобод). Серьезные расхождения в региональных процессах начинаются с 1993 г. В российских регионах за все годы ельцинского правления постепенно идет процесс укрепления исполнительной власти (губернаторов) и перехода к выборности региональных руководителей. Уже весной 1993 г. проходят первые губернаторские выборы в нескольких областях. Осенью 1993 г. центральная власть разгоняет советы, после чего в регионах резко усиливается тенденция к формированию моноцентрического режима власти во главе с губернаторами. В Украине, напротив, происходит кратковременный сдвиг в сторону законодательной ветви власти. Созданный Л.Кравчуком политический режим оказывается неустойчивым, назначенные им представители президента - в целом довольно слабыми лидерами. В результате в 1994 г. одновременно с очередными президентскими и парламентскими выборами в регионах проходят всенародные выборы председателей областных рад, которые становятся легитимными руководителями регионов. Отчасти воссоздается политическая ситуация 1990-91 гг. (облсовет как главный центр власти с подконтрольным ему облисполкомом), причем председатель областного совета избирается населением и становится легитимным региональным лидером. Таким образом, Украина раньше России начинает процесс перехода к повсеместной выборности региональных руководителей (в России в 1992 г. выборы губернаторов отложили на неопределенный срок, мотивировав это «опасностью» прихода к власти «противников реформ»). Однако причиной тому были не осознанная государственная политика, а несовершенство законодательства и слабость киевских властей, в результате чего центр при Л.Кравчуке просто не мог воспрепятствовать региональным выборам и фактически упустил региональный политический процесс. Поэтому новая власть, установившаяся в 1994 г. и олицетворяемая не идеологами, а управленцами, делает ставку на свертывание «региональной вольницы». С 1995 г. Л.Кучма восстанавливает жесткую властную вертикаль, вводя должность главы областной государственной администрации. Идя на столь резкий шаг, он поначалу стремится избежать столкновения с влиятельными региональными группами – назначает главами администраций всенародно избранных председателей областных советов, оставляя за ними прежние должности, дает губернаторские посты в некоторых западных представителям Народного Руха, а в Луганской области - коммунисту. На районном уровне действуют районные государственные администрации. Таким образом, формируется вертикаль исполнительной власти «центр – области – районы». Постепенно Киев берет инициативу в свои руки, и вообще при Л.Кучме роль Киева в украинской политике существенно возрастает (на фоне провинциализации центров некогда бурной политической активности – Львова, Донецка, Харькова). Показательным явлением становится бесконечная кадровая чехарда, за пять лет в некоторых областях губернаторы меняются по несколько раз (например, в Винницкой, Днепропетровской, Херсонской областях). Киев начинает уверенно тасовать региональные кадры, играя на противоречиях между региональными элитными группами. Интересно отметить, что из избранных в 1995 г. председателей областных рад до 1999 г. в качестве регионального руководителя «дожил» только один губернатор – руководитель Волынской области Б.Климчук, прочие давно уже уволены. Кроме того, Л.Кучма эффектно решает «крымскую проблему», играя с местными кланами и вытесняя некомпетентную «русскую партию», которая, казалось, прорвалась к власти в 1994 г. Другое отличие в региональном политическом процессе заключается в том, что законодательные органы власти – трансформированные советы не испытывали такого прессинга со стороны исполнительной власти, в Украине не было роспуска советов, как в России в 1993 г. Выборы областных и районных рад проходили в срок – в 1994 и 1998 гг. и без российских катаклизмов. Поэтому рады во многом сохранили свою политическую роль. Также Украина раньше России перешла к повсеместной выборности муниципальных руководителей. Уже в 1994 г. в Украине прошли выборы глав местного самоуправления в городах, в 1998 г. состоялись уже повторные выборы. Мэр украинского города достаточно рано становится сильной фигурой, легитимность которой в отличие от губернатора определяется всенародными выборами. В России процесс выборов глав местного самоуправления начался с запозданием и поначалу шел очень медленно. Но в России выборным в большинстве регионов стал пост главы районной администрации, тогда как в Украине избираются только городские головы. Во второй половине 1990-х гг. в России медленно, но верно происходит укрепление позиций региональных элит, чему способствует моноцентризм региональных режимов власти: губернаторы все увереннее контролируют ситуацию, а новые органы законодательной власти не в состоянии с ними конкурировать. Постепенно решается вопрос о выборности губернаторов, к началу 1997 г. почти всеми регионами управляют всенародно избранные губернаторы. Россия, заявившая себя федеративным государством, вынуждена решать проблему статусного неравенства субъектов федерации через расширение «коридора возможностей» губернаторов, а не ограничение республик. Поэтому она переходит к повсеместной выборности региональных лидеров и формирует Совет Федерации – верхнюю палату парламента из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. В результате в 1996-98 гг. тенденции регионального развития России и Украины находятся в антифазе: в Украине укрепляется Киев, в России – регионы. Причем на региональном уровне в России сохраняется моноцентризм с явным доминированием исполнительной власти. В Украине вопрос о власти в регионах, несмотря на унитаристскую политику центра, остается нерешенным: с контролируемыми центром губернаторами небезуспешно конкурируют областные рады с их амбициозными председателями и выборные городские головы (новые выборы тех и других прошли в 1998 г.). Таким образом, Россия получает стабильность на уровне отдельно взятых регионов, но нестабильную властную вертикаль. В Украине, наоборот, формируется жесткая вертикаль исполнительной власти, губернаторы подконтрольны, но единой «партии власти» в отдельно взятом регионе не существует. Однако анализ современной ситуации показывает, что при всех институциональных и политико-исторических различиях в России и Украине действует близкий политический механизм отношений «центр – регионы» и функционирования региональных политических режимов. Сходства в принципах построения политических отношений между центром и регионами определяются несколькими общими чертами российской и украинской политики. Во-первых, это - первостепенная важность нерегламентированных отношений между центральными и региональными элитами, свойственная для постсоветского периода. Реальные отношения между центральными и региональными элитами формируются вне правовых рамок и строятся на принципах бюрократического консенсуса, общих интересов в дележе ресурсов и в исходе выборов. Эта принципиальная схема предопределяет формирование вертикальных элитных групп (с центральными и региональными компонентами), проецирование клановых интересов центра на региональный уровень и влияние региональных кланов на центральную политику. И она успешно действует в обоих государствах. Во-вторых, политико-экономические реалии кланового государственно-бюрократического капитализма, который создан в России и Украине, определяют главное содержание политических отношений, в т.ч. и по линии «центр – регионы». Это – перераспределение собственности под контролем политических кланов. В-третьих, региональные элиты России и Украины имеют идентичное происхождение и ментальность. Все они произрастают из позднесоветского режима, представляют бывшую советскую номенклатуру. Это означает, что главной своей политической задачей они считают «контроль за ситуацией», означающий вмешательство во все сферы общественной жизни и прежде всего в экономику. Сохраняется и такая характерная черта кадровой политики, как местничество. Сейчас среди региональных лидеров в обеих странах мало представителей идеологизированных партийных групп. В России их больше, поскольку здесь прошли губернаторские выборы, через которые к власти в ряде регионов прорвались представители левых сил. Кроме того, в России у власти осталось больше представителей первого эшелона советской элиты – бывших первых секретарей обкомов (рескомов) КПСС и председателей облисполкомов. В Украине эти люди оказались не у дел, уже Л.Кравчук делал ставку скорее на второй эшелон региональной бюрократии, который получил возможность удовлетворить свои властные амбиции и финансовые аппетиты при новой власти. Кроме того, на первом этапе в некоторых украинских регионах к власти приходили представители национального движения. По мере перевыборов и кадровых чисток первый эшелон советской элиты потерял власть во всех регионах Украины. Но средний тип российского и украинского губернатора или мэра очень похож. Это – т.н. «аполитичные хозяйственники» с образцовой советской биографией, т.е. в постсоветских реалиях - арбитры и контролеры в процессах перераспределения ресурсов на региональном уровне. Наконец, сближающим фактором являются особенности региональной структуры двух стран. Россия и Украина – крупные полицентрические государства. В них имеет место феномен экономических сильных регионов, которые сохраняют свой интерес при любой, самой жесткой властной вертикали. В их составе есть автономии. В России их сеть особенно развита, но и в Украине наличие одного только Крыма заставляет государство проводить более гибкую региональную политику. Таким образом, при всех различиях государственного устройства в России и Украине складываются общие предпосылки регионального развития, объясняемые спецификой постсоветской политической культуры, государственно-бюрократического капитализма и др. При Л.Кравчуке государственная политика еще в значительной степени строилась на национальном романтизме, да и при «раннем Ельцине» был значим идеологический фактор. Во второй половине 1990-х гг. обе страны делают ставку на элитный консенсус, в т.ч. по линии «центр – регионы». И фактически Украина при Л.Кучме начинает проходить тот же путь, что и Россия при Б.Ельцине – постепенное ослабление контроля за регионами и введение региональных элит в контекст центральной политики. Полезно напомнить, что о губернаторском «самовластии» в России заговорили еще в те времена, когда губернаторы назначались президентом и, казалось, должны были послушно выполнять волю центра. Но адекватного правового механизма контроля не было и в те времена, как нет его в унитарном Украинском государстве. Укрепление региональных бюрократий является неотъемлемой частью постсоветских политических реалий и России, и Украины. Региональные бюрократии небезуспешно стремятся сконцентрировать в своих руках экономические и информационные ресурсы, чему благоприятствуют номенклатурный сценарий приватизации и финансовая зависимость СМИ. В результате они получают рычаги влияния на центр. В ходе двух ключевых процессов центральная и региональная бюрократия становятся равноправными партнерами. Во-первых, это – выборы, которые проходят под контролем региональных властей, выступающих в роли «держателей электората». И здесь уже центр должен идти на уступки, чтобы сделать поддержку региональных элит реальной и эффективной. Во-вторых, это – приватизационный процесс, в котором принимают заинтересованное участие группы центральной и региональной элиты, и где центр не может не считаться с ситуацией, когда местные чиновники уже контролируют собственность. В обеих странах формируются вертикальные элитные группы. В России роль их «политического авангарда» играют НДР, «Отечество», «Вся Россия», «Единство». Каждая из этих групп обладает ресурсами и лидерами в центре и на местах. «Угасающая партия власти» в лице НДР опирается на «Газпром», личные связи В.Черномырдина и довольно большую группу губернаторов (Вологодская, Новгородская, Саратовская, Сахалинская, Томская области и др.). Группа московского мэра Ю.Лужкова, институциализировавшаяся в виде «Отечества», привлекает руководителей Московской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Ярославской областей, Карелии, Удмуртии и др. «Вся Россия» создается как горизонтальное объединение региональных лидеров во главе с руководителями Санкт-Петербурга и Татарстана (с участием руководителей Башкирии, Ингушетии, Хабаровского края, Астраханской, Иркутской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского АО и др.), но имеет значимую федеральную компоненту, в частности в виде поддержки «Лукойла». Новый проект «партии власти» под названием «Единство» реализуется премьер-министром В.Путиным и администрацией президента с привлечением губернаторов Калининградской, Курской, Тверской областей, Приморского края и др. И вообще практически все крупные финансовые группы пытаются осуществлять контроль за территориями, входящими в их «сферу влияния», работая с местными чиновниками и деловыми кругами. Аналогичным образом формирование «партий власти» происходит в Украине. НДП, сегодня представляющая собой клиентелу премьера В.Пустовойтенко, опирается на губернаторов Житомирской, Луганской, Харьковской областей, премьер-министра Крыма. СДПУ (о), представляющая собой «политическое крыло» киевской финансовой группы Г.Суркиса, практически полностью контролирует власть в Закарпатье, внедряется в другие администрации, в частности в Черновицкой области. АПУ утратила свою значимость на общеукраинском уровне, но принадлежность к ней сохраняют руководители Львовской, Ровенской областей. То, что каждый губернатор тяготеет к одному из политико-экономических кланов, было заметно на этапе избирательной кампании по уровню поддержки, который оказывался в регионе каждому из нескольких президентских штабов, представлявших различные олигархические группы. К тому же все ведущие украинские олигархи являются депутатами от регионов, а значит, региональными лоббистами: А.Волков избран от Черниговщины, В.Пинчук - от Днепропетровской области, Г.Суркис и В.Медведчук – от Закарпатья, А.Деркач – от Сумской области, Ю.Тимошенко и А.Антоньева - от Кировоградской. И.Бакай избирался депутатом от Киевской области. Здесь в качестве сравнения можно отметить, что в России олигархи в большинстве своем в депутаты не стремились, поскольку это означало уход с «основной работы», и не считали необходимым играть роль региональных лоббистов. Но в нестабильной предвыборной ситуации некоторые из них уже пытаются ее освоить: Б.Березовский баллотируется в Госдуму от Карачаево-Черкесии, Р.Абрамович от Чукотского АО, В.Черномырдин от Ямала и др. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Программа дисциплины «Сравнительный анализ политик энергетической безопасности» Мировая экономика», специализация «Мировые энергетические рынки». Изначально предложенное название «энергетическая безопасность в... |  | Рабочая программа дисциплины (модуля) «особенности правопонимания... Курс «Особенности правопонимания нового времени: сравнительный анализ» прививает у студентов умение сопоставлять и самостоятельно... |
| «Национальные банковские системы: сравнительный анализ» Кафедра «Национальные банковские системы: сравнительный анализ» входит в перечень дисциплин по выбору вариативной части профессионального... | | Темы рефератов Сравнительный анализ методологии оценки инвестиционного... Сравнительный анализ методологии оценки инвестиционного климата в странах ес и РФ |
| Программа дисциплины «Сравнительный анализ банковских систем» («Comparative... Задача, которая ставится перед курсом «Сравнительный анализ банковских систем», – создать представление о структуре и особенностях... | | Рабочая программа дисциплины (модуля) «государственное и муниципальное... «государственное и муниципальное управление зарубежных стран: сравнительный анализ» |
| Урок по литературе Сравнительный анализ очерка Н. С. Лескова "Леди Макбет Мценского уезда" Сравнительный анализ очерка Н. С. Лескова "Леди Макбет Мценского уезда" и драмы Н. А. Островского "Гроза" | | Программа дисциплины «Революции и социальные движения: сравнительный... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления 030200. 62 «Политология»... |
| Медиаобразование в России и Украине: сравнительный анализ современного... Федоров А. В. Медиаобразование в России и Украине: сравнительный анализ современного этапа развития (1992-2008) // Дистанционное... | | Диплом Цивилизационный подход к изучению истории. Сравнительный анализ... Цивилизационный подход к изучению истории. Сравнительный анализ концепций Н. Данилевского и А. Тойнби |
| Самостоятельная работа (час.) Тема Основные этапы развития теории... Тема Основные этапы развития теории мотивации, сравнительный анализ различных теорий мотивации | | Системы позиционирования Сравнительный анализ и проверка заявленных хаарктеристик спутниковых систем |
| Программа курса «Сравнительный менеджмент» программа курса «сравнительный менеджмент» Учебный курс «Сравнительный менеджмент» является весьма важной частью общепрофессиональных дисциплин направления «Менеджмент при... | | Религиозная этика Учение о спасении человека в православии, католичестве и протестантизме: сравнительный анализ |
| 1 Актуальность темы Сравнительный анализ типовых подходов к реализации образовательных электронных ресурсов. 8 | | Тематика рефератОВ Сравнительный анализ подходов к пониманию предмета и проблематики политической психологии |
