Р. Ф. Туровский1 Сравнительный анализ
Скачать 296.48 Kb.
|
| В результате и Россия, и Украина делятся на «сферы влияния» политико-экономических групп, взаимодействие которых составляет важнейший контекст региональной политики. Важным принципом функционирования системы становится налаженная циркуляция элиты по вертикали. Представители регионов, в т.ч. губернаторы получают посты в центре, чиновники из центра назначаются или избираются местными руководителями. Привлечение влиятельных фигур из регионов практикуется в обеих странах. В случае с Украиной достаточно назвать одного из самых влиятельных правительственных чиновников А.Кинаха, бывшего губернатора Николаевской области и добавить вице-премьера по вопросам АПК М.Гладия, руководившего Львовщиной. В России губернаторы с их более широкими полномочиями как правило негативно относятся к перспективе перехода на работу в центр (единственным и неудачным примером за последние годы было назначение вице-премьером нижегородского губернатора Б.Немцова), но с удовольствием делегируют в Москву своих людей. Отмечается высокая степень влияния региональных кланов на политику центре. Особенно заметно оно в Украине, где, как уже отмечалось, практически невозможно отделить столичную элиту от региональной. Региональные кланы играют здесь особую роль из-за компактности страны и развитых традиций местничества. Особенно часто говорят о доминировании днепропетровского клана, амбиции которого известны со времен Л.Брежнева и В.Щербицкого. С Днепропетровском считался Л.Кравчук, назначивший премьер-министром бывшего руководителя «Южмаша» Л.Кучму. Сам Л.Кучма, придя к власти, формировал правительство во главе с постсоветским руководителем Днепропетровской области П.Лазаренко, а затем – бывшим председателем Днепропетровского горисполкома В.Пустовойтенко. Существенное влияние на политику государства оказывал и традиционно конкурирующий с днепропетровским донецкий клан, видный представитель которого Е.Звягильский работал премьер-министром при Л.Кравчуке. Значимым было политическое влияние Харькова, особенно в тот период, когда президентскую администрацию возглавлял бывший мэр города Е.Кушнарев (а перед президентскими выборами вице-премьером стал харьковчанин В.Семиноженко). В России различия между столицей и регионами заметно глубже, и, попав в Москву, представители регионов часто «забывают» о своих корнях. Но и здесь прослеживается принцип формирования центральной элиты по региональному признаку. При «раннем Ельцине» выделялся свердловский клан, который представляли Г.Бурбулис, Ю.Петров, В.Илюшин и О.Лобов. Одно время активную роль в правительстве играли нижегородцы – премьер С.Кириенко, вице-премьер Б.Немцов и др. Другой мощной «кузницей кадров» служит Санкт-Петербург, давший стране двух премьеров – С.Степашина и В.Путина. Рост влияния Санкт-Петербурга вновь стал заметным в 1999 г.: губернатор В.Яковлев возглавляет наиболее мощное движение региональных лидеров «Вся Россия», премьер-министр В.Путин является одним из главных кандидатов в президенты, а А.Чубайс сохраняет контроль над одной из главных естественных монополий РАО «ЕЭС России». Хотя формирование центральной элиты по принципу землячества и, соответственно, выделение «привилегированных» регионов не являются доминирующими в российской политике. Это характерно для начального периода правления любого политика, который стремится опереться на «проверенных» людей из своего региона. От этого принципа давно отказался Б.Ельцин. Вероятен отход от этого принципа и на втором сроке правления Л.Кучмы. Характерной особенностью государственного строительства в России и Украине стала асимметрия регионального развития, когда одни регионы имеют больше прав и полномочий, чем другие. Такая ситуация является свидетельством невозможности (и нежелания) центральной элиты строить однотипные отношения со всеми своими субъектами. Применяя дифференцированный подход к регионам, центральная элита сохраняет больший коридор возможностей для манипулирования регионами в рамках переговорных процессов. В результате формально в России все субъекты федерации по конституции обладают одинаковым статусом, а Украина просто является унитарным государством. На самом деле в России очевидны статусные различия между республиками и областями, известен правовой нонсенс с автономными округами. Более того, на этапе 1996-98 гг. центр делал ставку на формирование индивидуальных отношений с субъектами федерации через разграничение специальных договоров о разграничении полномочий (договора заключили 46 регионов). В Украине асимметрия не столь очевидна, ярким примером служит только Крым со своей конституцией и особым политическим режимом. Однако на уровне реальных отношений между элитными группами возможности одних регионов существенно отличаются от других – работают никак не регламентированные клановые принципы, экономические интересы, личные связи. Поэтому все равно отношения строятся на принципах бюрократического консенсуса, конкретных договоренностях между лидерами центральных и региональных элитных групп, особом неформальном статусе регионов и их лидеров. И поэтому в обеих странах складывается неформальное деление на регионы «привилегированные», «автономные» и «периферийные». Сближает наши страны и удивительная идентичность внутриэлитных, институциональных конфликтов на региональном уровне. Базовые конфликты, «встроенные» в региональные политические системы, а именно, конфликт между исполнительной властью и местным самоуправлением и конфликт между ветвями власти, воспроизводятся в России и Украине почти один к одному, что легко объясняется генезисом современных региональных режимов в обеих странах. Исполнительная власть выросла из отделившегося от областного совета и многократно усилившегося облисполкома (в России она стала выборной), законодательная – из областного совета (в Украине он сохранил прежнее название и основную часть полномочий), а местное самоуправление – из городских советов и горисполкомов (его главы стали выборными и в России, и в Украине). Содержание конфликта, как и везде, составляет борьба за ресурсы, финансовые и информационные. Более раннее введение повсеместной выборности мэров городов сыграло важную роль в становлении местного самоуправления в Украине. В России не было «единовременных» выборов глав местного самоуправления, и проводились эти выборы как правило не раньше губернаторских. Украина пережила целый период, начиная с 1995 г., когда всенародно избранные мэры сосуществуют с назначенными губернаторами. Результатом стало возникновение феномена «сильных мэров», которые по своему влиянию не уступали губернаторам. Ярчайшим примером конфликта стала борьба одесского губернатора Р.Боделана с мэром Э.Гурвицем, за каждым из которых стояли мощные бизнес-группировки. Интересен и ее результат: в конце концов, губернатор выиграл выборы и сел в кресло мэра, а пост главы областной администрации достался человеку из его команды. На украинской политической сцене выделяются руководители Черкасс (баллотировался в президенты, но снял свою кандидатуру), Донецка (лидер Партии регионального возрождения Украины), Львова, Кировограда, Хмельницкого, Полтавы и др. В России конфликты такого рода начались позже, хотя их сила оказалась не меньшей, если взять ситуацию в Приморском крае, Новосибирской, Омской, Свердловской областях. Конфликт омского губернатора Л.Полежаева и мэра В.Рощупкина по силе своей и содержательно мало отличается от конфликта Р.Боделана и Э.Гурвица. Мэры пытаются объединить свои усилия, выработать общую позицию. В обеих странах действуют ассоциации городов, в России есть еще и разветвленная сеть региональных городских ассоциаций (Юг России, Поволжье, Сибирь и Дальний Восток и др.). На определенном этапе федеральный центр использовал местное самоуправление как рычаг давления на губернаторов, искусственно поднимая статус мэров в ущерб всенародно избранным и «зарвавшимся» губернаторам: был создан Совет по местному самоуправлению при президенте, затем – Конгресс муниципальных властей. Наконец, 1999 г. ознаменовался созданием общественно-политического движения «Союз российских городов» на базе Ассоциации российских городов и во главе с ее лидером В.Рощупкиным. В Украине процесс политической самоорганизации мэров еще не зашел так далеко, однако имеются те же предпосылки: создана Ассоциация городов Украины, влияние выборных мэров в отдельных регионах весьма велико, среди них много амбициозных лидеров, в т.ч. молодых представителей бизнес-элиты (которых, кстати, до сих пор очень мало в российской региональной власти). Как правило, мэр областного центра и в России, и в Украине является достаточно самостоятельной фигурой со своими интересами, амбициями и ресурсами. Другим альтернативным центром власти в регионах являются законодательные собрания. Типично постсоветский конфликт ветвей власти – явление известное и многократно описанное. В современной Украине он развит гораздо сильнее, чем в России, что имеет свои объяснения. Россия ушла дальше от Украины в процессе формирования моноцентрического режима с абсолютным доминированием исполнительной власти. Выборы легислатур здесь проходили под жестким контролем губернаторов, и результаты оказались соответствующими (тем более в республиках). Поэтому мало где в России региональные законодательные собрания самостоятельны и тем более конфликтуют с губернаторами. Хотя роль спикеров в России не следует недооценивать: они имеют такое же право голоса в Совете Федерации, как и губернаторы. В Украине отмечается более серьезная роль региональных легислатур, которые в ряде областей обладают мощными ресурсами – сильными лидерами, развитым аппаратом, активной позицией, СМИ и, что особенно важно, контролем за собственностью, которую в условиях несовершенного законодательства спокойно переподчиняют себе местные рады на областном и даже районном уровнях. В результате как минимум в половине регионов Украины можно говорить об областных радах как о сильных и самостоятельных центрах власти с признанными лидерами во главе (Луганская, Николаевская, Херсонская, Черниговская области служат наиболее яркими примерами). Крым же по сути представляет собой парламентскую республику, российским аналогом которой можно считать Удмуртию. Не случайно председатель Верховной Рады А.Ткаченко пытался в преддверии парламентских выборов сформировать параллельную «вертикаль» законодательной власти – в России явление немыслимое: трудно представить себе председателя Госдумы Г.Селезнева, собирающего сплоченную группу спикеров законодательных собраний. Во многих регионах как России, так и Украины прослеживается тенденция к формированию консолидированной «партии власти» во главе с губернаторами. Здесь уже все зависит не от типа политического режима, а от личных ресурсов региональных лидеров. В России эта тенденция более характерна для республик и южных регионов типа Татарстана или Саратовской области, в Украине – для Запада (например, Ивано-Франковская область). Но и линии противоречий остаются похожими: конфликты губернаторов с мэрами и спикерами, причем более сильные в Украине, где пока еще не до конца выкристаллизовался моноцентризм региональной власти. Таким образом, под разными институциональными оболочками в России и Украине сформировались похожие принципы отношений «центр – регионы» и похожие региональные режимы. Главным объединяющим принципом является построение политических отношений на основах бюрократического консенсуса и конфликта экономических интересов, влекущего за собой институциональные конфликты. Обратим внимание и на некоторые различия. Для Украины характерна меньшая стабильность региональных режимов. Она объясняется:
Поэтому ситуация, когда регионом на протяжении многих лет управляет один и тот же человек (как Ю.Спиридонов в Республике Коми, Ю.Горячев в Ульяновской области), или когда такой человек возвращается к власти через выборы (как Е.Строев в Орловской области), для Украины не характерна. В Украине губернатор пока не является главным и единственным центром принятия решений на региональном уровне, с ним небезуспешно конкурируют председатели областных рад и выборные мэры административных центров. Зато характерно четкое деление местной элиты на группы, ориентированные на губернаторов, спикеров областных рад, мэров городов и депутатов Верховной Рады, играющих роль местных олигархов, соответственно. Украинский унитаризм влечет за собой слабость горизонтальных связей. Практически все внешние связи регионов ведут непосредственно в Киев. И, напротив, не наблюдается консолидации элит, представляющих соседние регионы с близкими историко-культурными особенностями. Попытки создания горизонтальных структур до сих пор были весьма слабыми. Не получили развития проекты создания партий, создаваемых региональными лидерами, типа Партии регионального возрождения Украины (мэр Донецка В.Рыбак) или Либеральной партии Украины (бывший руководитель Донецкой области, нынешний губернатор Сумской области В.Щербань). Не идет процесс создания межрегиональных ассоциаций (есть только довольно слабые общеукраинские ассоциации городов и областных рад). В России горизонтальные связи развиваются намного интенсивнее, чему способствуют как размеры страны, так и возможности, которыми региональные лидеры обладают при федеративном устройстве государства. Достаточно сказать о роли восьми межрегиональных ассоциаций, которые стремятся превратиться в мощные лобби региональных интересов, признанные на федеральном уровне (не случайно все последние российские премьеры, начиная с С.Кириенко, делали ставку на развитие отношений с межрегиональными ассоциациями, а не отдельными губернаторами). В Украине, административное деление которой не является столь дробным, пока, похоже, не вызрела потребность в создании межрегиональных объединений. В заключение необходимо проанализировать современные тенденции развития отношений между центром и регионами в России и Украине. Они, безусловно, определяются особенностями нынешнего электорального цикла. Украина прошла через президентские выборы, причем во время своей президентской кампании Л.Кучма выступил с важными инициативами в сфере региональной политики. Россия готовится к выборам президента, которые приведут к смене лидера. Особенность настоящего момента заключается в том, что ни в России, ни в Украине не приступили к практической реализации внесенных политическими лидерами предложений, поэтому сейчас благодатное время для прогнозов и изучения тенденций. Предвыборный контекст 1999 г. существенным образом меняет ситуацию в отношениях между центром и регионами в обоих государствах, сближая доминирующие тенденции. Центральные элиты обоих государств в преддверии выборов, исход которых неочевиден, ищут поддержку в кругах региональной элиты и готовы идти на уступки. Региональные элиты в свою очередь добиваются усиления своих возможностей влияния на ход процессов на общегосударственном уровне. В России ситуация усугубляется межгрупповой борьбой в центре, которая проецируется на региональный уровень. Здесь губернаторы ищут свое место в постъельцинском политическом режиме и принимают деятельное участие в формировании политических групп, претендующих на власть, выбирая своими лидерами Е.Примакова, Ю.Лужкова, В.Путина, В.Черномырдина и др. В Украине они «пока» стремятся повысить свой политический статус до российского уровня и стать одной из основ режима, а не зависимой стороной. Как известно, в ходе предвыборной кампании, выступая в Полтаве, Л.Кучма выдвинул лозунг «Сильный центр через сильные регионы», который не раз уже озвучивался в России. Далее на свет появился Союз руководителей региональных и местных властей, и была подписана Декларация о совершенствовании государственной региональной политики. Украинские власти предполагают провести референдум и создать двухпалатный парламент, в котором верхней палатой станет Совет Регионов, состоящий из представителей местных властей (украинский аналог Совета Федерации). На повестку дня поставлена тема разграничения полномочий между центров и регионами. Не исключается перспектива выборности глав областных администраций. Таким образом, оставаясь унитарным государством, Украина фактически начинает двигаться по российскому пути. Краткосрочные цели киевских властей понятны – ослабление оппозиционной Верховной Рады и консолидация региональной элиты в рамках единой «партии власти». При этом ясно, что центр не собирается отдавать всю власть регионам. Об этом свидетельствует хотя бы факт моментального увольнения руководителей тех регионов, где Л.Кучма в первом туре получил наименьший процент голосов, - Винницкой, Полтавской, Кировоградской областей. Долгосрочная тенденция регионального развития Украины, проявившаяся в предвыборный период, свидетельствует о неуклонном росте влияния региональных элит на политический процесс в стране. При Л.Кучме Украина стала превращаться в «нормальное» постсоветское олигархо-бюрократическое государство с тенденцией к укреплению региональных бюрократий. Президентские выборы 1999 г. дали украинской региональной элите уникальный шанс. Теперь практически неизбежным становится включение региональной элиты в политический контекст в качестве самостоятельной и одной из ведущих политических сил. И если не сейчас, то по крайней мере к следующим президентским выборам будет ставиться вопрос о выборности украинских губернаторов. Статус губернатора становится одним из ключевых вопросов украинской региональной политики. Пока губернатор остается назначаемым, он не уверен в силе своих позиций. В результате, чтобы подстраховаться перед выборами, украинский губернатор может добровольно сложить полномочия и стать председателем областной рады (Сумская, Черниговская области). Еще более очевидным этот процесс был на районном уровне. Конкуренция губернаторов и мэров бывает столь очевидна, что определить, кто имеет большее влияние, порой невозможно. В результате одесский губернатор Р.Боделан в силу обстоятельств, но без потерь для своего политического влияния уходит из губернаторов в мэры Одессы, а днепропетровский мэр Н.Швец, наоборот, соглашается стать губернатором области. Сейчас можно ожидать существенной активизации украинских губернаторов, стремящихся закрепить свои позиции и решить вопрос о власти в регионах в свою пользу. Центр скорее всего не даст им возможности избираться, но в качестве паллиатива пойдет на экономические уступки, что в сущности и требуется. Пока не ясно, на каком этапе процесс остановится, контролируется ли он центром, как далеко зайдет регионализация Украины, и нужна ли она молодому государству. Ясно, что Украина движется от унитаризма в сторону частичной федерализации, и власти способствуют этому процессу. Причем уже нет значимой политической силы, готовой противопоставить этому идею единой украинской державы и сформировать негативное общественное мнение (как в России ни к чему не привели протесты сторонников «имперской идеи» о «единой и неделимой», выступавшие за «губернизацию»). Народный Рух и другие национальные движения потеряли свое влияние, для избирателей характерен растущий конформизм, общественная жизнь деидеологизируется (это показали парламентские и президентские выборы 1998-99 гг.). Зато есть растущие аппетиты региональных бюрократий, совершенно идентичные как в западных, так и в восточных регионах. Ведь в тех же западных регионах у власти уже давно находятся хозяйственники-прагматики, да и в областных радах партийное представительство, как правило, невелико. И есть государство, которое показало, что готово удовлетворить эти аппетиты, в частности отдавая в управление регионам госсобственность. Развитие России за последние два-три года показало, к чему ведет тот тип отношений, который, как кажется, готова принять Украина. Он не угрожает государству распадом: тема распада Украины после президентских выборов стала неактуальной: очевидно сглаживание ранее вопиющих электоральных различий между регионами Украины2, рост конформизма – 1998-99 гг. в этом отношении стали переломными. Зато он означает бесконечный процесс перераспределения ресурсов в двух плоскостях – между центром и регионами и между финансовыми группами всех уровней. Таким образом, и у центра, и у регионов формируется общий интерес к взаимодействию, за счет которого, кстати, удалось сохранить территориальную целостность России. Внешняя лояльность Совета Федерации (Совета Регионов) центру и единство «партии власти» обеспечиваются, но являются условными и определяются способностью центральных властей сохранять у региональных элит интерес к сотрудничеству. В российском случае центр постоянно предлагал регионам договора о разграничении полномочий, положительные решения по конкретным экономическим проектам, дотации и обменивал уступки на лояльность, в частности во время выборов. А ближе к следующим выборам, как сейчас в России, все равно происходит распад региональной элиты на враждующие группировки, ориентированные на тех или иных кандидатов в президенты. Поэтому квазифедеративная модель, основанная на балансе сил между центром и губернаторами, не является устойчивой, ее постоянное воспроизводство требует усилий, инициативы со стороны центральных властей. Но в то же время она не ведет к формированию мощного «горизонтального» объединения губернаторов в силу слишком разных экономических интересов различных регионов и типичного губернаторского эгоизма. Если Украина пойдет по этому пути, то ей придется создавать иные механизмы политического контроля помимо возможности увольнять неугодных губернаторов. В этом случае необходима модель сдержек и противовесов, ограничивающая возможности губернаторов, другими словами – модель «разделяй и властвуй» применительно к региональной элите. А для этого можно использовать мэров крупных городов (российский случай) или законодательные собрания, пока еще сильные в Украине. Во всяком случае, отдавать всю реальную власть губернаторам было бы слишком опасным. Зато игра на противоречиях между группами региональных элит может стать важным элементом украинской политики. Способ формирования Совета Регионов должен быть максимально выгодным центру. Принятие решений российским Советом Федерации осуществляется во многом за счет того, что решение поддерживает большинство губернаторов, а спикеры законодательных собраний голосуют, как губернаторы. В Украине отсутствует корпоративное единство губернаторов, мэров и спикеров, а значит, Совет Регионов может оказаться неспособен принять вообще какое-либо решение. Для центра это может быть даже полезным: |
Похожие:
 | Программа дисциплины «Сравнительный анализ политик энергетической безопасности» Мировая экономика», специализация «Мировые энергетические рынки». Изначально предложенное название «энергетическая безопасность в... |  | Рабочая программа дисциплины (модуля) «особенности правопонимания... Курс «Особенности правопонимания нового времени: сравнительный анализ» прививает у студентов умение сопоставлять и самостоятельно... |
| «Национальные банковские системы: сравнительный анализ» Кафедра «Национальные банковские системы: сравнительный анализ» входит в перечень дисциплин по выбору вариативной части профессионального... | | Темы рефератов Сравнительный анализ методологии оценки инвестиционного... Сравнительный анализ методологии оценки инвестиционного климата в странах ес и РФ |
| Программа дисциплины «Сравнительный анализ банковских систем» («Comparative... Задача, которая ставится перед курсом «Сравнительный анализ банковских систем», – создать представление о структуре и особенностях... | | Рабочая программа дисциплины (модуля) «государственное и муниципальное... «государственное и муниципальное управление зарубежных стран: сравнительный анализ» |
| Урок по литературе Сравнительный анализ очерка Н. С. Лескова "Леди Макбет Мценского уезда" Сравнительный анализ очерка Н. С. Лескова "Леди Макбет Мценского уезда" и драмы Н. А. Островского "Гроза" | | Программа дисциплины «Революции и социальные движения: сравнительный... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления 030200. 62 «Политология»... |
| Медиаобразование в России и Украине: сравнительный анализ современного... Федоров А. В. Медиаобразование в России и Украине: сравнительный анализ современного этапа развития (1992-2008) // Дистанционное... | | Диплом Цивилизационный подход к изучению истории. Сравнительный анализ... Цивилизационный подход к изучению истории. Сравнительный анализ концепций Н. Данилевского и А. Тойнби |
| Самостоятельная работа (час.) Тема Основные этапы развития теории... Тема Основные этапы развития теории мотивации, сравнительный анализ различных теорий мотивации | | Системы позиционирования Сравнительный анализ и проверка заявленных хаарктеристик спутниковых систем |
| Программа курса «Сравнительный менеджмент» программа курса «сравнительный менеджмент» Учебный курс «Сравнительный менеджмент» является весьма важной частью общепрофессиональных дисциплин направления «Менеджмент при... | | Религиозная этика Учение о спасении человека в православии, католичестве и протестантизме: сравнительный анализ |
| 1 Актуальность темы Сравнительный анализ типовых подходов к реализации образовательных электронных ресурсов. 8 | | Тематика рефератОВ Сравнительный анализ подходов к пониманию предмета и проблематики политической психологии |
