XV апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества 2014 г.
Автор - к.полит.н., ст.преподаватель
факультета мировой политики МГУ им.М.В.Ломоносова
Ольга Владимировна Троицкая
Сценарии для российской миграционной политики:
ужесточение vs. либерализация
Аннотация: Основным источником проблемы нелегальной миграции в России является смешанный миграционный режим со странами СНГ, который основан на совокупности либеральных и ограничительных инструментов. Опыт развитых стран показывает, что для решения этой проблемы России придется сделать выбор в пользу либо последовательного сдерживания, либо последовательной либерализации перемещения и трудоустройства в регионе.
В последнее десятилетие предпринималось немало попыток снизить уровень нелегальной миграции в России и повысить прозрачность и контролируемость потоков – посредством трудовых квот, изменения правил регистрации и миграционного учета, введения “патентов” для самозанятых лиц и др. – однако, все они не оказали существенного воздействия на ситуацию. Экспертные оценки уровня теневой занятости мигрантов в России в 2013 году фактически не отличаются от оценок начала 2000-х годов: количество нелегальных трудовых мигрантов оценивается в 3-5 миллионов, что как минимум в два раза превышает количество легальных иностранных работников.
Для коренного перелома текущей ситуации России придется реформировать не отдельные правила пребывания или трудоустройства, а сами принципы управления миграционной политикой, в частности, основы миграционного режима России со странами Содружества независимых государств, откуда происходит подавляющее большинство нелегальных мигрантов. Опыт ведущих зарубежных стран показывает: России придется либо пойти по жестко ограничительному сценарию, введя визовый контроль на границах, либо последовательно либерализовать миграционный режим внутри страны – посредством снятия ограничений на доступ мигрантов из СНГ к рынку труда.
Миграционный режим в СНГ
Текущий миграционный режим основан на смешении либеральных и ограничительных принципов. С одной стороны, Россия поддерживает безвизовый режим со странами СНГ с целью обеспечить свободу перемещения в регионе и стимулировать иммиграцию. С другой стороны, она применяет достаточно жесткие правила трудоустройства для граждан этих стран с целью держать уровень иммиграции под контролем и защищать национальный рынок труда – в частности, ограничивает количество разрешений на работу для иностранных работников квотами, требует знания русского языка для занятия определенными видами деятельности, предусматривает суровое наказание для организаторов нелегального трудоустройства мигрантов и т.д.
Как показывает мировая практика, такой смешанный режим эффективно действует между развитыми странами -- например, между США и Канадой, или между США и странами Евросоюза. В этом случае ограничение доступа иностранцев к рынку труда защищает права граждан на приоритетное получение работы, в то время как открытые границы позволяют мигрантам свободно циркулировать поверх границ в поисках работы и гибко реагировать на изменения спроса и предложения. Нелегальная миграция в этом случае минимальна, так как иммигранту из развитой страны, не нашедшему работы, обычно выгоднее вернуться на родину, чем оставаться в нарушение закона и переходить на нелегальный статус.
В условиях между развитой и развивающейся странами этот режим, однако, обречен на неэффективность. Выгоды от иммиграции из бедной страны в богатую настолько высоки, что они превышают любые возможные издержки от нарушения законодательства. Открытые границы тем более снижают издержки до минимума, значительно упрощая иммигрантам въезд и трудоустройство в обход государственного контроля. Наличие внутренних регулирующих механизмов - квот или других ограничений - не производят должного сдерживающего эффекта, служа лишь инструментом выдавливания иммигрантов в теневой сектор.
Этот урок в свое время пришлось усвоить многим развитым странам, открывшим свои границы для мигрантов из развивающихся стран. Большинство из них отказалось от подобного смешанного режима в пользу либо последовательного сдерживания, либо последовательной либерализации миграционных потоков.
Ограничительный сценарий
Примером ограничительного сценария является политика западноевропейских стран и США во второй половине ХХ века.
В первые десятилетия после Второй мировой войны, испытывая дефицит рабочей силы, западноевропейские страны (Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды) открыли границы для трудовых мигрантов из бывших колоний и Турции, США – для рабочих из Мексики. Великобритания объявила всех жителей стран Содружества наций, составлявших на тот момент одну четвертую населения земного шара, “британскими поддаными” – т.е. фактически гражданами с правом свободного въезда и трудоустройства в Соединенном королевстве.
Однако уже к началу 1970-х годов такой подход в Европе и США был признан ошибочным. Как показала практика, ни одна развитая страна оказалась не в состоянии контролировать численность мигрантов в условиях открытых границ и обеспечить их своевременный возврат. Более того, после прекращения программ трудовой миграции ни одной приглашающей стране не удалось предотвратить процессы семейного воссоединения и формирования крупных мигрантских общин, что впоследствии породило серьезные вызовы интеграции.
Уже в 1970-80 годах практически все западные страны закрыли границы с развивающимися странами - основными источниками трудовых мигрантов. Западноевропейские страны ввели визовый режим со странами Северной Африки и Ближнего Востока. Великобритания, в ответ на резкий приток иммигрантов, отменила все привилегии для жителей африканских и азиатских стран-членов Содружества наций. Соединенные Штаты Америки прекратили привлекать мексиканских рабочих для развития сельского хозяйства и строительства железных дорог (в рамках т.н. программы Брасеро, действовавшей с 1942 по 1964 гг). Следует отметить, что впоследствии миграционный режим США в отношении Мексики только ужесточался. Даже интеграционные процессы на североамериканском континенте и активное лоббирование Мексикой либерализации миграционного режима в рамках североамериканской зоны свободной торговли НАФТА не смогли поколебать позицию Соединенных Штатов.
В долгосрочной перспективе ограничительный сценарий породил несколько непредвиденных побочных эффектов:
факт закрытия границ стимулировал оседание уже прибывших мигрантов и их стремление перевезти в страну свои семьи, что запустило широкомасштабные процессы семейного воссоединения;
отсутствие легальных возможностей въезда и трудоустройства резко повысило уровень нелегального перемещения и злоупотреблений другими каналами иммиграции – системой убежища и семейного воссоединения;
усиление пограничного контроля потребовало значительного увеличения материальных затрат на охрану границы, что, в свою очередь, повысило нагрузку на налогоплательщиков.
Вместе с тем, следует признать, что именно визовый барьер стал тем инструментом, который позволил развитым странам существенно сократить потоки массовой, неквалифицированной трудовой миграции из развивающихся стран и создать необходимые условия для проведения селективной миграционной политики – качественного отбора иммигрантов по признакам квалификации и способности к интеграции (возраста, знания языка, наличия опыта работы или обучения в стране).
Либеральный сценарий
Альтернативой ограничительному подходу является противоположный по сути либеральный сценарий, который предполагает не сдерживание массовой иммиграции из развивающихся стран при помощи визового режима, а наоборот – дополнение свободы перемещения свободой трудоустройства. Преимущество этого подхода состоит в том, что он не пытается противодействовать объективным процессам и загнать их в узкие рамки, расходуя огромные силы и ресурсы принимающих государств, а расширяет поле для легального функционирования миграционных потоков. Доступ иммигрантов максимально облегчается не только к территории, но и к рынку труда, что повышает гибкость в использовании иностранной рабочей силы и снижает привлекательность теневой занятости.
Примером либерального сценария может послужить, в частности, политика западноевропейских стран в отношении стран Южной и Восточной Европы в рамках европейской интеграции. Европейское экономическое сообщество – впоследствии Европейский Союз - пережило несколько этапов расширений, включая в себя страны, обладающие существенно более низким уровнем ВВП и большим миграционным потенциалом. Каждый раз перспектива присоединения порождала в западноевропейских странах ЕС опасения массовой иммиграции - с юга (из Италии, Испании, Португалии, Греции) или с востока (из стран Центральной и Восточной Европы). В отношении новых членов вводился переходный период от двух до семи лет, в течение которого граждане этих стран должны были получать разрешение на работу наравне с гражданами третьих стран.
Тем не менее, благодаря политической воле все ограничения по истечении переходного периода снимались, и граждане новых стран-членов Европейского союза получали полную свободу перемещения и трудоустройства.
Как показал опыт, опасения массовой постоянной иммиграции никогда не подтверждались. Незнание языков, отсутствие опыта работы в стране у иммигрантов и недоверие работодателей к иностранным дипломам, наряду с традиционными национальными институтами защиты занятости, служили серьезными сдерживающими факторами массового перемещения.
Кроме того, открытые границы стимулировали возвратный и кратковременный характер миграции. Исследования показали, что иммигранты из новых стран-членов в большинстве своем были заняты на работе, не соответствующей уровню их квалификации, и работа за рубежом для них была скорее временным решением, чем жизненным выбором. Также не нашла эмпирического подтверждения гипотеза о массовом переезде ради социальных выгод – так называемом феномене “welfare tourism”.
Свобода перемещения и трудоустройства иммигрантов в ЕС позволила:
более эффективно распределить рабочую силу в регионе, от чего выиграли как принимающие страны, так и страны происхождения мигрантов;
существенно сократить уровень теневой занятости иммигрантов при минимальных издержках;
устранить основы для коррупции и нарушений в сфере прав человека;
стимулировать возвратный и маятниковый характер миграции и предотвратить масштабное оседание мигрантов в принимающей стране.
Вместе с тем, европейский опыт показал, что открытие рынков труда для иммигрантов из новых стран-членов имеет и свои недостатки.
Во-первых, в краткосрочной перспективе миграционные потоки становятся более интенсивными, что ведет к росту напряженности. Оба явления были заметны, в частности, в Великобритании, где массовый приток неквалифицированных рабочих из Польши и Румынии, вызвал недовольство миграционной политикой и серьезные претензии к действующему правительству. В ответ британское правительство пошло на ограничение иммиграции из третьих стран, в том числе квалифицированной, что, по мнению экспертов, нанесло ущерб ее национальным интересам.
Во-вторых, принимающее государство лишается гибкости при принятии решений и уже не может ограничивать приток иммигрантов по своему желанию. Так, попытки Франции в 2010 году выслать цыган на территорию Румынии и Болгарии или в начале 2011-го восстановить пограничный контроль с Италией, после того как там скопилось большое количество беженцев из североафриканских стран, вызвали противодействие и критику со стороны других государств ЕС и международных правозащитных организаций.
В-третьих, в условиях свободного перемещения принимающие государства становятся уязвимыми перед социальными-экономическими и политическими проблемами стран-партнеров, поскольку любое потрясение неизбежно приводит к массовому оттоку в более благополучные страны. В рамках ЕС эта проблема решается в превентивном порядке благодаря существованию Структурных фондов и Фонда единения, идущих на развитие наиболее отстающих регионов и составляющих не менее 35-40 процентов ежегодного бюджета Евросоюза (347 млрд евро на 2007-2013 гг.).
Заключение
Какие уроки из мирового опыта могла бы извлечь Россия? (http://carnegieendowment.org/files/ProEtContra55_47-61.pdf) Чтобы существенно повысить контроль над миграционными потоками, России необходимо изменить миграционный режим с государствами СНГ, не входящими в Единое экономическое пространство, в сторону либо последовательной либерализации, либо последовательного ограничения. Любой “третий путь”, попытки сочетать в себе элементы и того, и другого подходов, обречены на неудачу.
К сожалению, выбор в пользу одного из сценариев затруднен тем, что в стране по-прежнему сохраняется противоречие между стратегическими приоритетами высшего руководства, с одной стороны, и мнением большинства населения — с другой. С одной стороны, “сверху” действует установка на укрепление евразийской интеграции –строительство Евразийского союза, в котором граждане смогут на свое усмотрение выбирать место работы и жительства. Такая степень свободы перемещения может быть достигнута только при реализации либерального сценария наподобие европейского.
С другой стороны, рост националистических, антиммигрантских настроений в обществе порождает спрос на ограничительный сценарий (по данным опроса Левада-центра от 03.07.2013 года, 84% населения поддерживают введение визового режима с республиками Средней Азии и Закавказья), что делает либерализацию заведомо непопулярной и проигрышной мерой в условиях политической борьбы. В результате правительству приходится ограничиваться половинчатыми мерами, вводя очередные “точечные ужесточения” миграционного режима при сохранении свободы перемещения в рамках СНГ.
Сохранение подобной политики, основанной на сочетании либеральных и ограничительных принципов, будет и дальше служить основным препятствием к повышению ее эффективности.
|
