Доклад начальника планово-аналитического отдела
Агентства по государственному заказу Иркутской области
Друзьяка Константина Валерьевича
«Тенденции развития государственных закупок на территории Иркутской области»
Уважаемые господа!
Темой моего доклада являются тенденции развития системы государственного заказа в Иркутской области. Что такое государственный заказ Иркутской области? Это 828 государственных заказчиков, 8-11 миллиардов рублей бюджетных средств и уполномоченный орган на размещение государственного заказа – агентство по государственному заказу Иркутской области. В соответствии с Постановлением администрации Иркутской области от 15.12.2005 года №139-па в целях формирования и обеспечения единого подхода в области размещения областного государственного заказа на поставку товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, эффективного функционирования и развития системы закупок за счет средств областного бюджета был и создан данный уполномоченный орган. Агентство это 42 государственных служащих выполняющих поставленные задачи, а именно:
обеспечение эффективного использования средств областного бюджета и внебюджетных источников финансирования, направляемых на удовлетворение потребностей Иркутской области в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций и полномочий, в том числе для реализации региональных и федеральных целевых программ;
формирование и размещение областного государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд;
планирование размещения областного государственного заказа Иркутской области, направленное на организацию рационального расходования бюджетных средств, выявление и использование резервов с целью достижения наибольшей экономической эффективности процедур проведения торгов;
организация комплексного экономического анализа системы государственных закупок Иркутской области и участие в разработке мероприятий по усовершенствованию процедур размещения государственного заказа;
формирование начальной (максимальной) цены государственных контрактов;
информационное обеспечение размещения областного государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд;
ведение реестров государственных контрактов.
Планирование закупок товаров (работ, услуг) для областных государственных нужд
Иркутской области.
Каким образом проходит планирование, формирование и размещение государственного заказа в Иркутской области? Все процедуры планирования формирования и размещения государственного заказа проводятся в системе АС «АЦК-ГОСЗАКАЗ»
До 20 сентября текущего финансового года государственные заказчики формируют планы закупок на основании своих потребностей. Главные распорядители бюджетных средств в срок до 01 октября формируют планы размещения государственного заказа, а также планы закупок для собственных нужд и планы размещения. После вступления в силу закона об областном бюджете на очередной финансовый год, в течение 10 дней со дня доведения лимитов бюджетных обязательств, государственные заказчики вносят изменения в сформированные ими планы закупок и предоставляют их главным распорядителям бюджетных средств, которые в течение 10 рабочих дней после утверждения сводной бюджетной росписи осуществляют корректировку плана размещения для приведения в соответствие с утвержденными лимитами бюджетных обязательств по статьям экономической классификации расходов бюджета и представляют уточненный план размещения в агентство по государственному заказу Иркутской области в программе АС «АЦК - Госзаказ». Уполномоченный орган на основании откорректированных и согласованных планов размещения осуществляет формирование сводного плана размещения, формирует план-график размещения заказов, определяет способ размещения заказа и размещает информацию на официальном сайте Иркутской области.
Формирование заявок государственными заказчиками.
В целях непосредственного размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд государственные заказчики формируют заявки на закупку в с требованиями «Регламента работы в АС «АЦК-Госзаказ». Электронный документ «Заявка на закупку» формируется в соответствии с планом закупок (с обязательной привязкой к электронному документу «План закупок») на основании своих потребностей и доведенных лимитов на установленный период.
При заполнении заявки способ размещения закупки обязательно указывается на основании данных полученных из сводного плана размещения государственного заказа Иркутской области. Заявка на закупку содержит полную информацию, необходимую для формирования и размещения областного государственного заказа.
Сформированная в АС «АЦК-Госзаказ» заявка подписывается электронно-цифровой подписью уполномоченного лица государственного заказчика и проходит проверку на соответствие планам закупок и размещения. В случае соответствия планам, подписанная государственным заказчиком заявка согласовывается посредством электронно-цифровой подписи уполномоченным лицом главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Согласованная главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств заявка проходит проверку на наличие доведенных лимитов бюджетных обязательств и их резервирование через автоматизированную систему «Автоматизированный центр контроля - Финансы». При подтверждении наличия доведенных лимитов бюджетных обязательств заявка принимается на рассмотрение уполномоченным органом.
Размещение заказов.
Уполномоченный орган в течение 2 рабочих дней рассматривает поступившую заявку и принимает в АС «АЦК-Госзаказ» решение о принятии ее в обработку или об отказе в принятии заявки в случае ее несоответствия требованиям законодательства Российской Федерации, а также в случаях, если содержание заявки не относится к сфере регулирования Федерального закона от 21.07.2005 года №94-ФЗ, и несоответствия плану-графику размещения заказов. Затем в течение 7 рабочих дней со дня принятия в обработку заявки, обеспечивает разработку документаций и извещений для процедур торгов и запросов котировок цен, включая проекты государственных контрактов.
При разработке документации Уполномоченный орган формирует начальную (максимальную) цену государственного контракта на основании изучения и анализа рынка товаров (работ, услуг).
После согласования государственного контракта государственным заказчиком, уполномоченный орган утверждает данную документацию и обеспечивает, все необходимые процедуры в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 года №94-ФЗ, кроме подписания государственного контракта, при этом вносит сведения в реестр государственных контрактов в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Проблемы планирования формирования и размещения областного государственного заказа Иркутской области
Созданная и функционирующая в Российской Федерации система государственных закупок, регламентируемая Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не совершенна и постоянно претерпевает изменения. При этом изменения касаются лишь юридических нюансов процедур закупок, исполнения государственных контрактов, контроля за размещением государственного заказа. Система государственных закупок не предусматривает экономический анализ проводимых процедур, математической оценки эффективности государственных закупок и как следствие оптимального управления экономическими системами государственного заказа.
Анализируя сложившуюся ситуацию можно увидеть ряд проблемных моментов в системе размещения заказа:
- Отсутствует обоснованная потребность в товарах, работах и услугах государственных учреждений и сама система бюджетного планирования расходов государственными заказчиками. Государственные учреждения пользуются ведомственными нормативами затрат на товары работы и услуги, при этом данные нормативы разработаны в 50-60-е годы 20-го века, морально устарели и не отражают постоянно меняющуюся социально-экономическую обстановку в стране. Система государственного заказа какими-либо нормативными актами не устанавливает причинно-следственную связь изменений потребности с научно-техническими достижениями и не проводит корреляционный анализ и не устанавливает коэффициенты корреляции нормативов потребности. На стадии планирования размещения государственного заказа заказчик не имеет четкой характеристики закупаемой продукции, свойств товаров, их технических описаний, способа производства, качественных характеристик, в результате чего не может сформировать экономически обоснованные нормативы затрат на обеспечение потребности государственных учреждений.
- Отсутствует системный анализ рынка поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг для государственных нужд, а также методика формирования начальной максимальной цены контракта. Считаю необходимым предложение методики изучения и формирования начальной максимальной цены государственного контракта как орудия социальной и экономической эффективности государственного заказа, как главной составляющей инфляционных процессов, прогнозирования последствий изменения цены, пересчета стоимостных показателей, как важнейшего фактора формирования бюджета. Сегодня формирование цены контракта складывается из цен поставщиков (зачастую не добросовестных) без какого-либо экономического анализа. В учет не принимаются статистические наблюдения за ценами, цены по результатам размещения заказов, себестоимость продукции, логистические расчеты. Отсутствие обоснованного (всестороннего) анализа и математического расчета начальной цены контракта влечет за собой коррупционную составляющую, и как следствие отсутствие эффективности размещения заказа. Отсутствие математических расчетов приводит к завышению начальной цены контракта и формированию технического задания на закупку не на действительной потребности, а на основании доведенных лимитов бюджетных обязательств.
Законодательством РФ и Иркутской области не предусмотрена методика определения эквивалентности и взаимозаменяемости товара, характеристик и влияния их на цену товара, что также ведет к завышению начальной максимальной цены контракта. В связи с этим остро назрела необходимость создания справочника товаров, работ и услуг закупаемых государственными учреждениями субъекта РФ, который должен быть предназначен для обеспечения единства описания и идентификации товаров, работ, услуг, используемых при формировании государственного заказа Иркутской области (планов закупок, контрактов, договоров, счетов) для определения одноименности товаров, работ, услуг.
Справочник товаров, работ и услуг должен иметь иерархическую структуру, позволяющую группировать продукцию по коду. Группа продукции – это совокупность товаров, работ, услуг определенного класса, обладающих сходным составом потребительских свойств и показателей. Для каждой группы продукции должны быть определены код, категория, наименование и список параметров (характеристик), которыми характеризуется продукция, входящая в группу и от которых зависит функциональность или цена продукции, а также единица измерения продукции для группы.
По каждой подгруппе товаров, работ и услуг должен быть набор характеристик. Характеристики подгруппы должны раскрывать особенности товаров, работ, услуг, принадлежащих к данной подгруппе.
- Отсутствует оценка эффективности размещения заказа. Разработанные на уровне субъектов федерации методики оценки эффективности размещения заказа сводятся к единственному показателю – экономии бюджетных средств. При этом, не возможно оценить достижение целей регулирования Федерального закона «О размещений заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части эффективного использования бюджетных средств, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказа, стимулирования участников размещения заказа, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
Однако экономия бюджетных средств может носить и отрицательный характер государственных закупок. При формировании бюджета государственный заказчик должен учесть полную свою потребность в товарах, работах и услугах, их реальную стоимость. Законодательно принимается бюджет и до заказчика доводятся лимиты бюджетных обязательств, однако, проведя закупки заказчик имеет n экономию средств. Возникает ряд вопросов.
а) Является ли доходом бюджета экономия бюджетных средств?
б) Является ли увеличение объемов поставляемой продукции, либо закупка продукции не учтенной бюджетной заявкой целевым использованием бюджетных средств?
в) Каким образом отражена в бюджете экономия по результатам проведенных торгов?
г) Кто уполномочен распорядиться сэкономленными средствами, направленными на обеспечение государственных нужд?
д) Какой методики, стандарта или нормативно-правового акта придерживаться при освоении средств сэкономленных по результатам проведения торгов?
Считаю, что отсутствие механизма использования средств сэкономленных по результатам торгов является нецелевым использованием бюджетных средств.
- Проблема дробления государственного заказа. Согласно п.14 ст.2 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещений заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заказчик вправе размещать заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик на указанную сумму вправе размещать в течение квартала.
Под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов
До настоящего момента номенклатура не утверждена ни на уровне федерации ни на уровне субъекта. Действующие классификаторы ОКДП, ОКВЭД, ОКП морально устарели и не отражают современную специфику товаров, работ и услуг, их группировку по свойствам, техническим характеристикам, определение классификации товаров складывается бессистемно. Отсутствие номенклатуры товаров, работ и услуг приводит к масштабному дроблению заказа, без проведения процедур торгов, как следствие к ограничению конкуренции участников размещения заказа, а также необоснованному и неконтролируемому увеличению стоимости товаров, работ и услуг.
Определение проблем применения Федерального закона от 21.07.05г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Выводы. Предложения.
В результате изучения практики применения вышеуказанного закона выявлены следующие проблемы:
Требование обязательного размещения государственного заказа путем проведения аукциона для отдельных видов товаров (работ, услуг) не учитывает специфики применения этих товаров (работ, услуг) в таких отраслях как строительство и поставка медицинских препаратов и лекарств;
Сроки и требования определенные Законом о размещении государственного заказа противоречат, в отдельных случаях, срокам и требованиям, установленным иными нормативными правовыми актами;
Отсутствие требования в Законе о размещении государственного заказа о внесении обеспечения заявок непосредственно участником размещения заказа;
Отсутствие перечня документов, которые могут рассматриваться в качестве документов, подтверждающих полномочия лица на осуществление действий от имени участников размещения заказа;
Срок, установленный Законом, для дачи разъяснений положений конкурсной документации (документации об аукционе), является недостаточным. Двухдневный срок, как правило, не позволяет подготовить юридически обоснованные разъяснения;
Отсутствие права заказчика устанавливать требование об отсутствии участника размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков при размещении заказов путем проведения запроса котировок;
Нечеткость и размытость определений терминов и понятий: «одноименные товары (работы, услуги)», «эквивалентность», «функционирующий рынок», «конкретная заявка заказчика», «аннулирование торгов».
Таким образом, отдельные положения Закона № 94-ФЗ препятствуют эффективному развитию системы государственных закупок. В целях формирования и обеспечения единого подхода в области размещения областного государственного заказа на поставку товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, эффективного функционирования и развития системы закупок за счет средств областного бюджета в Закон № 94-ФЗ необходимо внести изменения, учитывая практику, сложившуюся в сфере размещения заказов. Агентство по государственному заказу Иркутской области, предлагает создать экспертно-консультационный совет по размещению государственного и муниципального заказа в Иркутской области в целях обобщения практики применения Закона и выработки законодательных инициатив.
Определение коррупционных рисков в рамках отдельных нормативных актов, регламентирующих размещение областного государственного заказа. Выводы. Предложения.
При проведении анализа процедур формирования и размещения областного государственного заказа выявлен ряд возможных коррупционных рисков, в том числе:
технические задания заказчиков готовятся под конкретных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров (работ, услуг);
начальные (максимальные) цены государственных контрактов определяются заказчиками со значительным превышением рыночных цен;
необоснованное размещение заказа у единственного поставщика;
дробление заказов на малые объемы
отсутствие контроля исполнения государственного контракта;
участие в процедурах государственных закупок лиц, аффилированных с должностными лицами заказчиков.
В целях снижения влияния данных рисков на процедуры размещения областного государственного заказа агентством по государственному заказу, в дополнение к вышеуказанным мерам, предлагается следующие:
доработать порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных заказчиков в части определения порядка формирования технических заданий и проведения независимых экспертиз этих заданий при формировании и размещении областного государственного заказа;
рекомендовать соответствующим органам провести проверку на предмет выявления аффилированности должностных лиц государственных заказчиков Иркутской области с участниками размещения заказа.
Проведенная работа по улучшению системы государственного заказа Иркутской области
Принятие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 года, явилось началом комплексной модернизации системы закупок, сложившейся на территории Российской Федерации, а также Иркутской области.
Результатом реформирования системы закупок, а также проведения мероприятий, предпринимаемых в рамках уменьшения влияния мирового кризиса на социально-экономическое развитие Иркутской области, явилось:
освобождение государственных заказчиков - главных распорядителей и получателей бюджетных средств Иркутской области от непрофильной деятельности;
при правильном планировании – реализация возможности консолидации однотипных закупок, осуществляемых различными заказчиками, что напрямую привело к уменьшению закупочной стоимости товаров, и следовательно, к повышению эффективности расходования бюджетных средств;
вовлечение в процесс размещения государственных заказов наибольшего числа региональных товаропроизводителей.
расширение возможностей для участия в размещении заказов субъектов малого предпринимательства.
наиболее эффективное определение начальной максимальной цены государственного контракта за счет единого подхода к ее формированию;
Решение данных задач может быть достигнуто, прежде всего, путем централизации и укрупнения размещения заказа. В Иркутской области был проработан и реализован механизм укрупнения закупок на поставку товаров, предполагающий:
передачу функций по своду и централизации закупок от ПБС Иркутской области к ГРБС Иркутской области:
формирование ПБС Иркутской области планов закупок,
проведение ГРБС Иркутской области логистических исследований, расчетов, по результатам которых ГРБС Иркутской области осуществляет формирование сводного плана закупок, включающего в себя предложения по укрупнению (объединению) заказа;
составление ГРБС Иркутской области сводных заявок на закупку и предоставление последней в уполномоченный орган для проведения соответствующих процедур размещения заказа;
Также для реализации проекта реформирования государственных закупок были проведены следующие мероприятия:
разработан и утвержден справочник товаров, работ и услуг, в соответствии с которым проводится централизация размещения заказа по видам закупок;
осуществлена необходимая доработка в программном обеспечении;
внесены изменения и дополнения в нормативно-правовые и локальные акты, регламентирующие отношения в сфере размещения областного государственного заказа;
после проведения анализа представленных ГРБС Иркутской области реестров государственных контрактов (договоров), заключаемых на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, подготовлены и внедряются предложения по введению ограничения возможности заключения вышеуказанных контрактов (договоров) путем установления предельного размера средств, выделяемых на данные цели, контроля однотипности закупок и исключение декомпозиции, контроля цены и обоснованности проводимых закупок а также контроль доведенных лимитов годовых бюджетных обязательств по статьям бюджета, которые предусматривают возможность осуществления данных закупок;
Агентство наделено функцией по проведению анализа рынка товаров (работ, услуг) и формированию начальной (максимальной) цены государственных контрактов, в результате чего была разработана и внедрена в эксплуатацию методика формирования начальной максимальной цены контракта;
За агентством закреплены функции уполномоченного органа по направлению, согласованных с заказчиками, обращений в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения государственных заказов Иркутской области, о возможности согласования заключения государственного контракта с единственным поставщиком;
Утвержден разработанный агентством регламент работы в автоматизированном комплексе по размещению областного государственного заказа, в том числе при планировании закупок;
Разработана и утверждена методика оценки эффективности расходования бюджетных средств при размещении областного государственного заказа, положительной стороной которой является то, что она целиком опирается на данные, доступные агентству по государственному заказу Иркутской области, и позволяет провести оценку эффективности и уровня развития действующей региональной системы госзакупок. Основной акцент в методике делается на расчёт показателей сокращения расходов и сравнительной эффективности, а также отдельных показателей, характеризующих структуру способов закупок, количество поступивших обжалований, а также удельный вес расторгнутых контрактов в общем их количестве;
Создана электронная торговая площадка Иркутской области. Разработан и утвержден регламент проведения аукционов и запросов котировок в электронной форме на данной электронной площадке.
Тенденции развития системы государственного заказа Иркутской области
В текущий период для развития системы государственных закупок в Иркутской области планируется провести ряд мероприятий, а именно:
Наделить орган исполнительной власти иркутской области функцией по организации проведения экспертиз технических заданий государственных заказчиков Иркутской области, формируемых при размещении областного государственного заказа. Эта упущенная функция не закреплена ни за одним из органов исполнительной власти
Наделить орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения государственных заказов Иркутской области, функцией по контролю исполнения государственных контрактов заключенных государственными заказчиками Иркутской области, а также функцией по контролю исполнения государственными заказчиками Иркутской области порядка включения сведений о недобросовестных поставщиках в соответствующий государственный реестр.
Внедрить в практику порядок заключения долгосрочных государственных контрактов государственными заказчиками Иркутской области;
Подготовить предложение о закреплении функций государственных заказчиков за главными распорядителями бюджетных средств Иркутской области;
Создать экспертно-консультационный совет по размещению государственного и муниципального заказа в Иркутской области в целях совершенствования системы государственного и муниципального заказа на территории Иркутской области.
Наиболее эффективное определение начальной максимальной цены государственного контракта за счет единого подхода к ее формированию
В 2009 году агентством по государственному заказу Иркутской области осуществлялась работа. Президентом РФ в 2009 году одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики РФ определено повышение эффективности использования ресурсов при закупках для государственных нужд, в рамках которого помимо иных мероприятий следует обеспечить практическую реализацию принятых решений о преференциях для малого и среднего бизнеса (Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25 мая 2009г.)
Размещение государственных и муниципальных заказов на малых предприятиях не только политически выгодный лозунг. Государственные закупки у малых предприятий являются элементом национальной политики и экономического развития регионов и местных органов власти РФ. |
